廣州市交通規(guī)劃研究院

1 引 言

黨的十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，正式提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的概念，強調融合互動、共建共享，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要突破口。國家正在加快推進“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為一，促進鄉(xiāng)村振興、農業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

超大型城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，一方面承接城市溢出功能，另一方面自身對于品質的追求，與供給端的緩慢增長相比嚴重脫節(jié)。如何妥善處理城鄉(xiāng)關系，尤其是推進城鄉(xiāng)產業(yè)一體化，補齊鄉(xiāng)村配套基礎設施的發(fā)展短板，已是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵。一直以來，國內學者對于城鄉(xiāng)問題的研究主要致力于經(jīng)濟、體制、機制等方面，但對于村莊交通規(guī)劃如何適應、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展，乃至推動城鄉(xiāng)關系的重塑均缺乏關注與實踐探索。

2 超大型城市的城鄉(xiāng)問題與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的局限

超大型城市是指常住人口超過1 000萬的城市，廣州2019年常住人口約1 500萬、全市面積7 434km2，其中農村人口占18%、農村面積占78%，具有大城市帶大農村的特征，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差異明顯，但傳統(tǒng)村莊規(guī)劃尤其是村莊交通規(guī)劃存在諸多局限，未能充分發(fā)揮交通對城鄉(xiāng)融合的推動作用。

2.1 城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的供應鏈體系存在斷層

廣州城鎮(zhèn)化率超過80%，大量的城鎮(zhèn)人口集中居住在僅占不到全市面積22%的建成區(qū)內，公路及市政道路總長度超過10 000km、地鐵里程超過500km，其中70%以上位于建成區(qū)內。在完整的生產與服務網(wǎng)、聯(lián)通設施網(wǎng)有機整合一體的城市建成區(qū)中，物資供應鏈體系利用相關配套、發(fā)達的道路網(wǎng)、軌道線網(wǎng)實現(xiàn)大范圍的資源配置功能。

廣州背山面海，南北跨度超過150km，分布了1 142個不同類型的村莊，按照區(qū)位可分為城中村、城邊村、遠郊村等，按照產業(yè)又可分為農業(yè)、工業(yè)、旅游等。各類村莊差異較大，城中村位于建成區(qū)內，城邊村位于近郊，其人口、產業(yè)、交通便利性都明顯優(yōu)于遠郊村。村莊在產業(yè)、交通、環(huán)境等各方面，都與城區(qū)存在較大差距，戶籍100人以上的自然村雖已實現(xiàn)“村村通公路”，但尚有部分村莊未通村道，交通設施“建、管、養(yǎng)”問題突出。村莊空間尺度較小、人口有限，可容納產業(yè)規(guī)模小，不能形成完整產業(yè)鏈，配套設施嚴重依賴于周邊鎮(zhèn)、集市供應，由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)過渡的進程緩慢，人口外流，產生空心化、老齡化問題。

鄉(xiāng)村地區(qū)農業(yè)規(guī)?；蛔阋约爸圃鞓I(yè)、服務業(yè)均處于低水平階段，導致農業(yè)內部有機融合、全產業(yè)鏈融合等渠道不暢，與城市供應鏈體系產生斷層。廣州里仁洞村是全國有名的 “淘寶村”，以特色農產品和手工藝品為主力產品，但由于農產品標準化、規(guī)?；潭鹊?，基礎設施不完善、物流不健全，導致經(jīng)營成本高、銷售價格低，商家難以為繼[1]。供應鏈斷層導致超大型城市的城鄉(xiāng)居民收入差距逐年加大，廣州城鄉(xiāng)人均可支配收入比例達2.36，介于北京2.57、上海2.25之間，而珠三角主要城市均在2以下。

2.2 傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的局限

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心是城鄉(xiāng)產業(yè)一體化，只有通過統(tǒng)一市場促使人、物、資金等要素在城和鄉(xiāng)兩個地域空間、在不同產業(yè)之間有序流動和優(yōu)化配置，才能推動城鄉(xiāng)產業(yè)形成優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、滲透融合、協(xié)同發(fā)展的一體化格局[2]。交通對于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著重要的作用，通過促進人與物的雙向流動，推進城鄉(xiāng)產業(yè)升級與互補，完善供應鏈體系。但我國傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃，尤其是村莊交通規(guī)劃存在以下局限，未能充分發(fā)揮交通對城鄉(xiāng)融合的推動作用。

一是規(guī)劃編制起步較晚。我國的村莊規(guī)劃起步于改革開放初期，從單純解決農民房隨意占用耕地等農保田問題，到有規(guī)劃可循、有法規(guī)可依的規(guī)范化階段；從“一法（《城市規(guī)劃法》）一條例（《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》）”指導下的傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制體系（“總體規(guī)劃—建設規(guī)劃”），到“一法（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）”指導下的城鄉(xiāng)一體規(guī)劃編制體系，不斷探索[3]。廣州持續(xù)推進村莊規(guī)劃編制，2007年完成全市村莊規(guī)劃全覆蓋，2013年被列為全國村莊規(guī)劃編制和信息化建設試點城市，2014年完成第二輪村莊規(guī)劃，然而村莊規(guī)劃中交通內容很少、指導性較差，專門的村莊交通規(guī)劃自2016年才開展，起步較晚。

二是缺乏與城市規(guī)劃的對接。一個村莊布點規(guī)劃往往管控幾十個、上百個行政村，管控與銜接力度弱，難以有效對接城市規(guī)劃。尤其在村莊交通規(guī)劃中，只關注落實市域高快速路，未考慮城市主次干道、支路與村道如何銜接，導致城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃沖突嚴重，控規(guī)與村規(guī)存在兩套不同的規(guī)劃路網(wǎng)。

三是缺少產業(yè)規(guī)劃以及與土地規(guī)劃的協(xié)調。村莊規(guī)劃以劃定宅基地區(qū)域、農業(yè)生產區(qū)、生態(tài)保護區(qū)為主，致力于空間布局、建設用地布局調整、公共配套設施、生態(tài)環(huán)境保育和農村住宅建設[4]，產業(yè)布局規(guī)劃僅落實重大產業(yè)園區(qū)，與大部分村莊本身沒有關系，在更為廣闊的集體土地范圍內往往是農地、林地、綠地等[5]。缺乏有效的產業(yè)規(guī)劃引導以及與土地利用規(guī)劃的協(xié)調[6]，上層次空間規(guī)劃的指標、指導將無法有效傳導至下層規(guī)劃。村莊交通規(guī)劃更是基本未考慮鄉(xiāng)村地區(qū)的交通設施布局，與城鄉(xiāng)產業(yè)、空間脫節(jié)，用地指標緊張，交通設施沒有明確的指標控制，規(guī)劃落實遙遙無期。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及國土空間規(guī)劃體系的新要求

3.1 交通是城鄉(xiāng)空間銜接的最前沿

城與鄉(xiāng)之間存在行政、社會關系、空間關系等邊界線，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)產業(yè)一體化，現(xiàn)實基礎是空間關系的互通，因此交通的銜接協(xié)調是城鄉(xiāng)融合過程中首要解決的問題。2019年4月，中共中央、國務院發(fā)布《中國中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確指出統(tǒng)籌規(guī)劃重要市政公用設施，推動向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸，推動城鄉(xiāng)路網(wǎng)一體規(guī)劃設計，暢通城鄉(xiāng)交通運輸連接。在村莊規(guī)劃的內容逐漸向全域化、全要素、全過程的思路轉變的過程中，構建城鄉(xiāng)一體化空間規(guī)劃新體系，進一步強化規(guī)劃在重塑城鄉(xiāng)空間結構和經(jīng)濟地理、適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展新要求、均衡城鄉(xiāng)公用設施等方面的法定地位[7]，逐步改變建設布局“重城不重鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分離”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，著力打造基礎設施、生態(tài)廊道、產業(yè)經(jīng)濟、歷史文脈等交互融合的空間結構，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃一體、空間有機聯(lián)動、資源配置優(yōu)化、整體效能提升的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展新格局

3.2 交通將鄉(xiāng)村產業(yè)推向與城鎮(zhèn)供應鏈體系深度融合

鄉(xiāng)村振興是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須強化規(guī)劃引領。十九大報告明確將產業(yè)興旺放在鄉(xiāng)村振興的首位，產業(yè)興旺以農業(yè)為基本依托和核心，但不局限于農業(yè)，鄉(xiāng)村發(fā)展和農民富裕不能僅依賴于農業(yè)，可通過農業(yè)內部有機融合、全產業(yè)鏈發(fā)展融合、農業(yè)產業(yè)鏈延伸融合、農業(yè)功能拓展融合、產業(yè)集聚融合等多種模式[8]。在鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)逐步融入城市產業(yè)體系過程中，提升鄉(xiāng)村產業(yè)在城市供應鏈體系中的重要性，離不開城鄉(xiāng)物流體系的搭建、交通基礎設施的深度融合。

國土空間規(guī)劃體系中各級規(guī)劃雖存在一定的共性，但對于村域尺度和國土空間規(guī)劃而言，仍需立足于鄉(xiāng)村的地域特性構建[9]。不同地域、特征、產業(yè)類型的村莊具有不同的資源條件，面臨不同的問題，需要多元化、差異化的交通規(guī)劃對策，堅持因地制宜、突出地域特色，防止鄉(xiāng)村建設“千村一面”。

3.3 交通可深度管控鄉(xiāng)村空間資源、組織秩序

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》指出，應堅持“多規(guī)合一”規(guī)劃理念，推動鄉(xiāng)村建設、產業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎設施、生態(tài)保護等規(guī)劃相互協(xié)調與銜接，科學合理安排村落分布、土地資源、產業(yè)集聚、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，切實解決“規(guī)劃不管控，用地無指標，發(fā)展缺產業(yè)”等空間資源無法有效利用的問題。

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的法定詳細規(guī)劃，引導鄉(xiāng)村空間系統(tǒng)重構、統(tǒng)籌村域空間要素配置、落實基層空間資源管制、促進村莊組織秩序構建。在村莊用地空間受限的情況下，存量發(fā)展占據(jù)土地開發(fā)主體地位，鎖定效應日益突出[10]，交通設施具有長壽命、空間排他性的特征，其肌理將在較長時間內影響乃至決定村莊產業(yè)、居住等空間布局，科學合理的村莊交通規(guī)劃可實現(xiàn)對鄉(xiāng)村空間資源、組織秩序的深度管控。

4 超大型城市的村莊交通規(guī)劃方法探索

超大型城市與一般城市相比，城鄉(xiāng)特征與問題更為復雜，本文結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及國土空間規(guī)劃體系的新要求，探索提出了一套超大型城市的村莊交通規(guī)劃方法，已在廣州村莊規(guī)劃編制中得到應用。由于城中村位于城市建成區(qū)內，主要以城邊村、遠郊村為研究對象。

4.1 單處村莊交通規(guī)劃

4.1.1 村莊交通體系構成

參考城市交通規(guī)劃體系，村莊交通體系由道路、公共交通、靜態(tài)交通、慢行交通、貨運交通、交通管理與安全等六大系統(tǒng)構成，并與“三塊地”（農用地、農村集體經(jīng)營性建設用地、宅基地）以及“三生空間”（生活、生產、生態(tài)）相協(xié)調，以便能夠在土地指標有限的前提下落實交通設施。

道路系統(tǒng)是村莊交通規(guī)劃的核心，廣州將村莊道路劃分為村干道、村支路、街巷和田間道四個等級（見表1），形成《廣州市村莊道路規(guī)劃技術指引》并已印發(fā)實施。

表1 村莊道路等級指標一覽表

在超大型城市的供應邏輯中，鎮(zhèn)一級可相對弱化，適當打破城—鎮(zhèn)—村三級垂直結構關系，在村莊交通規(guī)劃中打通城與村、村與村間的直接聯(lián)系，并與城市規(guī)劃協(xié)調互動。

4.1.2 基于產業(yè)類型的村莊交通規(guī)劃要點

超大型城市的各類村莊差異明顯，基于產業(yè)類型分為農業(yè)主導產業(yè)村、休閑主導產業(yè)村、工商主導產業(yè)村和綜合產業(yè)村，分別確定交通規(guī)劃要點與設施指標（見表2，綜合產業(yè)村按其涉及的產業(yè)類型參照確定）。

表2 各類村莊交通規(guī)劃要點及設施指標一覽表

4.1.3 村莊交通設施規(guī)劃布局與規(guī)模

村莊交通設施布局除了要考慮村莊功能區(qū)布局、用地限制等，還應結合考慮城鄉(xiāng)交通設施的銜接（見圖1）。

圖1 村莊交通設施規(guī)劃布局示意圖

村莊公交系統(tǒng)不僅應考慮公交首末站、公交線路在本村的設置，還應在片區(qū)層面考慮與城市軌道及交通、常規(guī)公交的協(xié)同（見表3）。

表3 村莊公共交通系統(tǒng)規(guī)劃要點一覽表

村莊交通設施規(guī)模應根據(jù)村民人口、交通方式與習慣、產業(yè)交通特征等，結合交通設施布局綜合確定。以休閑主導產業(yè)村的旅游停車規(guī)模為例，可根據(jù)日均旅游人數(shù)確定各類泊位數(shù)（見表4）。

表4 村莊旅游交通停車規(guī)模指標參考表

4.2 鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃

4.2.1 鄉(xiāng)村群的概念與作用

鄉(xiāng)村群是指在一定區(qū)域內，基于資源、產業(yè)而存在一定關聯(lián)性的，不同形態(tài)規(guī)模的村莊所組成的地域體。目前廣州鄉(xiāng)村正處在一個從傳統(tǒng)的散落分布、自然共生向群落聯(lián)合、規(guī)模集約發(fā)展的過渡期，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃呈現(xiàn)由“單村獨干”的個體式向“多村聯(lián)動”的群落式轉變的發(fā)展趨勢，并依靠交通聯(lián)系周邊鄉(xiāng)村形成鄉(xiāng)村群[11]。

鄉(xiāng)村群是破除鄉(xiāng)村發(fā)展邊界的手段，能夠推動群內部產業(yè)聯(lián)動，使得產業(yè)向橫向規(guī)模化或縱向一體化發(fā)展。鄉(xiāng)村群規(guī)劃是從尺度上重構村莊規(guī)劃體系的關鍵，將改善村莊布點規(guī)劃管控幾十、上百條村莊的既有缺陷，使得村莊規(guī)劃形成宏觀-中觀-微觀的合理框架。

4.2.2 基于聚集類型的鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃要點

根據(jù)空間結構、經(jīng)濟發(fā)展、組織管理等關系，將鄉(xiāng)村群分為主從式、并列式和互補式，其中后兩者交通特性近似，鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃主要針對主從式、并列式。

主從式鄉(xiāng)村群的各村產業(yè)類似或互補，以核心村為龍頭帶動各村共同發(fā)展，交通資源應集中與核心村，并注重核心村與一般村間的聯(lián)系。并列式鄉(xiāng)村群的各村產業(yè)聯(lián)系緊密，相互均衡，齊頭并進發(fā)展，交通資源配置均衡，注重各村之間的聯(lián)系（見表5）。

表5 鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃要點一覽表

4.2.3 鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃案例

瓜嶺鄉(xiāng)村群位于廣州市增城區(qū)新塘鎮(zhèn)，由瓜嶺、田心、三安、上基、下基、沙角6條村組成，總人口約7 500人，總面積約8km2，規(guī)劃研學旅游產業(yè)為主導，鄉(xiāng)村文化創(chuàng)意產業(yè)、特色生態(tài)農業(yè)產業(yè)為支撐。該鄉(xiāng)村群內各村經(jīng)濟狀況以及產業(yè)模式較為均衡，可發(fā)展成為并列式鄉(xiāng)村群。

現(xiàn)狀對外交通條件較好，廣園快速路穿過鄉(xiāng)村群，在瓜嶺村口和三安村-上基村口設有出入口。部分村道寬不足5m，路面較差，貨車通行受阻。僅田心村設有1處公交站，1條線路通往新塘鎮(zhèn)，其余村莊無公交。除田心村外均設有停車場或路邊停車泊位，但難以滿足停車需求。

交通規(guī)劃方案包括：新增2條、改造3條村干道，形成“一縱、一環(huán)、多分支”路網(wǎng)結構，有效支撐鄉(xiāng)村群的并列式發(fā)展；規(guī)劃形成“地鐵接駁線+鎮(zhèn)區(qū)慢線+群內短線”公交體系，加強瓜嶺鄉(xiāng)村群與地鐵13號線新沙站的聯(lián)系并使群內各村間有公交線路相連；結合對外出入口設置2處綜合停車場，在田心村設置村民停車場；結合濱河路和機耕路設置休閑綠道，在途經(jīng)鄉(xiāng)村群的東江設置水上休閑游線（見圖2）。

圖2 廣州市增城區(qū)瓜嶺鄉(xiāng)村群交通規(guī)劃示意圖

4.3 城鄉(xiāng)交通規(guī)劃融合措施

4.3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃路網(wǎng)一體化

隨著村莊逐漸融入城市，其路網(wǎng)將嵌套于城市路網(wǎng)中。城市道路的控制與管理按其在城市中所處相應道路等級執(zhí)行，而村莊道路大多沿用現(xiàn)狀村道，建設標準不一，通行條件極其受限，抗風險能力弱。為統(tǒng)籌銜接村莊路網(wǎng)與市域骨架路網(wǎng)，應在村莊地區(qū)形成以村干道、村支路為毛細血管，高速公路、快速路、城市干道為基本骨架的道路體系，廣州的規(guī)劃目標為2035年每個行政村到達市域骨架路網(wǎng)的時間小于30分鐘，與城市道路通行時間基本持平。

4.3.2 城鄉(xiāng)公交一體化

廣州現(xiàn)狀為行政區(qū)劃逐級下降的“原八區(qū)公交—至外圍區(qū)公交—區(qū)內公交”線路模式，隨著軌道交通向外圍城區(qū)的延伸，形成以軌道站點為核心的功能節(jié)點、串聯(lián)市域空間的結構，規(guī)劃逐步轉換為軌道交通為主體，常規(guī)公交作補充的“市軌道站點接駁—區(qū)軌道站點接駁”模式，鄉(xiāng)村居民通過靈活、便捷的村巴直接接駁換乘軌道交通，享受與城鎮(zhèn)居民同等的公交服務。

4.3.3 城鄉(xiāng)管理與安全統(tǒng)籌一體化

形成“政府領導、部門配合、社會聯(lián)動”，落實養(yǎng)護的主體責任制，向城市管理標準看齊。市、區(qū)交通主管部門加強對鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護進行技術指導和質量督查，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府負責日常養(yǎng)護，鄉(xiāng)村群、村莊內實行路長制，由村委會承擔本村道路及配套交通設施的維護管理責任。落實道路交通安全目標責任制，成立交通安全宣傳隊，提高農民群眾安全意識。

5 結 語

在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、國土空間規(guī)劃體系等背景下，廣州正在編制新一輪全市村莊規(guī)劃，本文探索提出了超大型城市的村莊交通規(guī)劃方法，已在同步編制的廣州村莊交通專項規(guī)劃中得到應用，有望對城鄉(xiāng)空間融合、產業(yè)融合、要素融合起到積極促進的作用。除此之外，城鄉(xiāng)規(guī)劃精準引領，技術創(chuàng)新推進城鄉(xiāng)產業(yè)融合，城鄉(xiāng)土地、人才機制深化改革等[12]，均對城鄉(xiāng)融合發(fā)展起著重要的促進作用，只有在規(guī)劃、建設、體制、管理等方面多措并舉，方可走好新時代的鄉(xiāng)村振興之路。