程與豪

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、政府采購(gòu)的內(nèi)涵

（一）政府采購(gòu)的定義

首先政府采購(gòu)是采購(gòu)的一種。采購(gòu)作為市場(chǎng)上一種常見(jiàn)的交易行為，一般而言，采購(gòu)是指購(gòu)買人為了某種特定的需求，以特定的交易規(guī)則，向特定的人購(gòu)買特定的商品的行為。

政府采購(gòu)作為采購(gòu)的一種具體方式，其同樣符合采購(gòu)的基本定義，因此本文沿用對(duì)采購(gòu)的定義，對(duì)政府采購(gòu)定義如下：政府采購(gòu)是政府作為購(gòu)買人，為了公眾利益的需求，通過(guò)招投標(biāo)的形式，向公眾購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)的行為。

該定義共包括五個(gè)方面：第一，政府采購(gòu)的購(gòu)買主體為政府。此處的政府指的為廣義的政府，不僅包括政府采購(gòu)部門(mén)，同時(shí)還包括各級(jí)有采購(gòu)需求的部門(mén)。各個(gè)部門(mén)將需求統(tǒng)一起來(lái)，由政府采購(gòu)部門(mén)進(jìn)行集中的大額采購(gòu)；第二，政府采購(gòu)滿足的是公眾的利益。作為人民的政府，其出發(fā)點(diǎn)終究是為了公眾利益；第三，政府采購(gòu)需要遵循規(guī)范的招投標(biāo)機(jī)制。招投標(biāo)機(jī)制的存在有利于提升政府采購(gòu)的公平、公開(kāi)、公正性，同時(shí)也能一定程度上體現(xiàn)政府采購(gòu)對(duì)市場(chǎng)的導(dǎo)向；第四；政府采購(gòu)是向公眾購(gòu)買的，主要指的為企業(yè)；第五，政府采購(gòu)的采購(gòu)對(duì)象為產(chǎn)品或者服務(wù)，其性質(zhì)體現(xiàn)了政府的目標(biāo)，例如當(dāng)政府采購(gòu)的對(duì)象為具有創(chuàng)新性的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，便在一定程度上能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

（二）政府采購(gòu)的特點(diǎn)

政府采購(gòu)的特點(diǎn)主要由三點(diǎn)：

一是資金的聚合性。政府采購(gòu)的資金來(lái)源于政府的預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外資金，其根本來(lái)源于納稅人的稅收于各種公共收入。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)聚合公眾的資源來(lái)為公眾的利益購(gòu)買產(chǎn)品或者服務(wù)，體現(xiàn)了資金的聚合性。

二是政府采購(gòu)的行政性。政府采購(gòu)是以廣義政府為采購(gòu)主體，有明確的相關(guān)法律法規(guī)約束的購(gòu)買行為，因此其購(gòu)買行為必須以公眾利益為前提，體現(xiàn)國(guó)家的意志，符合相關(guān)的法律法規(guī)，因此具有很強(qiáng)的行政性質(zhì)。

三是政府采購(gòu)的社會(huì)性。政府采購(gòu)的根本出發(fā)點(diǎn)是公眾利益，取之于民而用之于民，其具有非盈利性的必要要求。因此，政府采購(gòu)需要在保證資金利用效率的情況下，最大程度上滿足群眾的利益。

（三）政府采購(gòu)的原則

政府采購(gòu)在實(shí)施過(guò)程中必須遵循相應(yīng)的原則，即公平、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)三原則。

一是公平性原則。政府采購(gòu)的公平性是指政府在招投標(biāo)時(shí)，要讓所有的企業(yè)具有相同的機(jī)會(huì)中標(biāo)，不能夠制定偏向于個(gè)別企業(yè)的招標(biāo)要求。公平性的另一個(gè)要求是要讓各類規(guī)模的企業(yè)均有中標(biāo)的機(jī)會(huì)。在正常的選擇中，大規(guī)模企業(yè)或國(guó)有企業(yè)由于具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與成本優(yōu)勢(shì)，通常在招投標(biāo)過(guò)程中具有良好的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但是很多中小企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，難以獲得這類政府訂單。而有數(shù)據(jù)表明，創(chuàng)新的主體集中在中小規(guī)模企業(yè)中，因此政府采購(gòu)必須關(guān)照這類具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)，將適量的政府訂單給與他們，這對(duì)促進(jìn)中國(guó)整體創(chuàng)新與國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都具有重要作用。

二是公開(kāi)性原則。政府采購(gòu)在進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)時(shí)，其依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)、招投標(biāo)文件以及招投標(biāo)進(jìn)程都要有足夠的信息披露。其原因主要是政府采購(gòu)所用資金最終來(lái)源于社會(huì)公眾，且其目標(biāo)是滿足社會(huì)公眾的利益，因此在使用相關(guān)資金進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，必須要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。在信息充分披露的情況下，不僅政府采購(gòu)的流程受到了相應(yīng)的監(jiān)督，同時(shí)其價(jià)格的披露也讓公眾能夠充分了解資金的使用效率。

三是競(jìng)爭(zhēng)性原則。競(jìng)爭(zhēng)性原則是在公平、公開(kāi)兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生的原則。通過(guò)建立公平、公開(kāi)的招投標(biāo)機(jī)制，可以引導(dǎo)企業(yè)在市場(chǎng)中有效競(jìng)爭(zhēng)，在能獲得更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，也能夠迫使企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)減少成本，從而達(dá)到政府采購(gòu)得目標(biāo)。

二、卡脖子技術(shù)定義與形成緣由

（一）卡脖子技術(shù)的概念

中國(guó)在改革開(kāi)放42年間已取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在2019年的全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告中，中國(guó)的創(chuàng)新水平自2009年的第46位，十年見(jiàn)躍升至第14位，該水平在中等收入經(jīng)濟(jì)體中位列第一，且其規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了部分中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，且專利的申請(qǐng)與授權(quán)量也已名列前茅。而2018年4月的“中興事件”，即美國(guó)對(duì)中興公司斷供高端芯片，這才讓我們意識(shí)到，即使經(jīng)過(guò)了42年的改革開(kāi)放，即使中國(guó)的創(chuàng)新總量已名列前茅，我們?nèi)晕凑莆詹糠株P(guān)鍵核心技術(shù)。而這些技術(shù)一旦被斷供，就會(huì)對(duì)相應(yīng)的企業(yè)、行業(yè)乃至社會(huì)整體造成一定的威脅。因此，攻克卡脖子技術(shù)刻不容緩。

（二）卡脖子技術(shù)的形成

卡脖子技術(shù)本質(zhì)上是關(guān)鍵核心技術(shù)，其同時(shí)具有基礎(chǔ)性與前沿性。例如“中興事件”中的高端芯片，部分國(guó)家由于掌握了制造高精密芯片的技術(shù)，因此可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一系列具有前沿性的技術(shù)創(chuàng)新。而關(guān)鍵核心技術(shù)需要在長(zhǎng)期的良性循環(huán)中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，因此具有很嚴(yán)重的后發(fā)者劣勢(shì)與先發(fā)者優(yōu)勢(shì)，先發(fā)者通過(guò)先進(jìn)技術(shù)制造產(chǎn)品時(shí)，其賣價(jià)甚至可能低于后發(fā)者制造的成本，且其先進(jìn)產(chǎn)品在市場(chǎng)上造成了一定的壟斷，更加聚攏了市場(chǎng)資金，有利于先發(fā)者進(jìn)行下一步創(chuàng)新，卻讓后發(fā)者陷入技術(shù)、資金兩難的局面。

在卡脖子技術(shù)本身就難以攻克的情況下，創(chuàng)新本身的特性也讓企業(yè)望而卻步。創(chuàng)新其具有的風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性與正外部性使得企業(yè)面臨自身、外部的雙重壓力。對(duì)企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，其創(chuàng)新產(chǎn)品的收益容易被“搭便車”行為所分散，即企業(yè)很難或者需要很長(zhǎng)時(shí)間回收創(chuàng)新投入，且其風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性讓外部投資者不愿意將資金投入到創(chuàng)新活動(dòng)中，更進(jìn)一步加劇了企業(yè)不愿意創(chuàng)新的意愿。但是相關(guān)資料顯示，中小企業(yè)才是創(chuàng)新的主力軍，而面臨內(nèi)外部融資約束的中小企業(yè)，如何能更好實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新呢？

在市場(chǎng)自然條件下，企業(yè)無(wú)法有效進(jìn)行創(chuàng)新，這便為政府適當(dāng)干預(yù)提供了合理依據(jù)。其中政府采購(gòu)作為促進(jìn)創(chuàng)新的重要手段，在近年來(lái)受到越來(lái)越多創(chuàng)新型國(guó)家的重視。

三、政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新之間的關(guān)系

政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)事先向企業(yè)采購(gòu)大量訂單，分別從創(chuàng)新資源、創(chuàng)新方向與創(chuàng)新動(dòng)力三方面促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

政府采購(gòu)為企業(yè)提供創(chuàng)新資源。政府采購(gòu)的訂單數(shù)量一般較大，且大多數(shù)政府采購(gòu)會(huì)預(yù)先付大部分資金，這些資金能夠?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)新前期投入提供部分資源[1]。其次，由于政府采購(gòu)具有明確的信號(hào)屬性，即政府采購(gòu)能夠向外部投資者傳遞出該企業(yè)具有良好創(chuàng)新能力的信號(hào)，因此外部投資者也愿意將資金投入到該企業(yè)中，進(jìn)一步緩解了創(chuàng)新的資源壓力。

政府采購(gòu)為企業(yè)提供創(chuàng)新方向。創(chuàng)新具有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性，其很大程度上來(lái)源于企業(yè)對(duì)創(chuàng)新方向的選擇上存在一定偏差。而政府采購(gòu)會(huì)在事先制定好需要采購(gòu)的產(chǎn)品或者服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)能夠?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)新提供相應(yīng)的創(chuàng)新方向，一定程度上減少了企業(yè)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性。

政府采購(gòu)為創(chuàng)新提供創(chuàng)新動(dòng)力。政府采購(gòu)的訂單數(shù)量龐大，即讓企業(yè)能夠迅速達(dá)成規(guī)模效應(yīng)，并能夠迅速回籠部分資金、享受大部分創(chuàng)新收益，減少了創(chuàng)新的正外部性給企業(yè)帶來(lái)的潛在損失。同時(shí)，政府采購(gòu)的訂單數(shù)量之大，能夠使得產(chǎn)品迅速被市場(chǎng)接受，為進(jìn)一步刺激市場(chǎng)需求提供了良好的開(kāi)端。

但政府采購(gòu)?fù)瑫r(shí)也可能會(huì)抑制企業(yè)創(chuàng)新。例如在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不足的情況下，政府采購(gòu)可能會(huì)由于地方保護(hù)主義而成為偏袒部分企業(yè)的手段[2]。其次政府采購(gòu)的已有目標(biāo)眾多，在此基礎(chǔ)上增加對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)，可能會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)的效率降低。且目前而言，國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)目前尚未區(qū)分創(chuàng)新型政府采購(gòu)與普通政府采購(gòu)，現(xiàn)有政府采購(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)大多為生產(chǎn)性的產(chǎn)品與服務(wù)，且這類政府采購(gòu)數(shù)量通常較大，企業(yè)可能需要擠出原本用于創(chuàng)新的資金來(lái)完成這類政府采購(gòu)訂單，因此可能抑制企業(yè)創(chuàng)新。再者是作用機(jī)制本身問(wèn)題：政府采購(gòu)存在“盲巨人”效應(yīng)，即雖然影響效果很大，但是政府本身并不知道其影響方向正確與否。例如政府采購(gòu)采購(gòu)的商品雖然一定程度上能夠給予企業(yè)創(chuàng)新的方向，但是政府本身并不知道這個(gè)方向正確與否，其不正確的采購(gòu)方式與采購(gòu)對(duì)象反而可能會(huì)制約整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，因此成為一個(gè)畏首畏尾的“盲巨人”、,出現(xiàn)不敢大規(guī)模購(gòu)買、購(gòu)買方向出錯(cuò)等問(wèn)題[3]。同時(shí)，政府采購(gòu)的途徑還是要通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買，即通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行運(yùn)作，企圖緩解市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的企業(yè)創(chuàng)新不足的問(wèn)題，該途徑極有可能造成其他方面的失靈。例如政府訂單的規(guī)模巨大，則相關(guān)產(chǎn)品的原材料、人工成本會(huì)急劇上身，增加了企業(yè)的創(chuàng)新成本，進(jìn)一步減少了企業(yè)的創(chuàng)新積極性；又或者由于企業(yè)專注于政府采購(gòu)的訂單，而忽視了市場(chǎng)上真正的需求，導(dǎo)致其進(jìn)一步創(chuàng)新的動(dòng)力降低并傾向于維持現(xiàn)狀，減緩創(chuàng)新進(jìn)度[4]。

四、政策建議

在政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的效果不甚明朗的情況下，應(yīng)該如何保證政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的效果？本文提出以下政策建議：

1.首先要加大對(duì)政府采購(gòu)政策的宣傳?，F(xiàn)有部分中小企業(yè)仍不知道該政策的存在，自然也不會(huì)積極去研究相應(yīng)的政策要求，也使得政府采購(gòu)喪失了促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)。在具體舉措方面，政府可以聘請(qǐng)專門(mén)的顧問(wèn)來(lái)對(duì)中小企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，解讀相關(guān)法律法規(guī)，增大政府采購(gòu)的普及性。

2.加大政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持力度。多項(xiàng)數(shù)據(jù)表明，中小企業(yè)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)程度正在不斷上升，且中小企業(yè)已然成為國(guó)家創(chuàng)新的主體。在某些國(guó)家，中小企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出比大規(guī)模企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出要顯著更多。但是中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新時(shí)，會(huì)比大規(guī)模企業(yè)受到更多的困難與挑戰(zhàn)。其中較為嚴(yán)重的是其資金約束，由于創(chuàng)新需要大量的前期投入，而中小企業(yè)由于資金約束，根本無(wú)法開(kāi)展創(chuàng)新或只能開(kāi)展創(chuàng)新水平較低的創(chuàng)新活動(dòng)。因此政府采購(gòu)時(shí)要對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行充分的考量，加大對(duì)中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的購(gòu)買力度，也要給與中小企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠措施，更可以設(shè)置專門(mén)針對(duì)中小企業(yè)的采政府采購(gòu)規(guī)范。

3.建立健全政府采購(gòu)制度。我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的三個(gè)文件已于2011年被廢止，其直接原因是這些文件中的部分表述具有明顯的保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的傾向性，但其根本原因在于當(dāng)時(shí)我國(guó)的國(guó)力并不十分強(qiáng)大，很多國(guó)外相關(guān)的政策，只是在表述上稍有不同，其本質(zhì)都是利用政府采購(gòu)進(jìn)行企業(yè)創(chuàng)新。因此，通過(guò)多年的積累，我國(guó)已有足夠的實(shí)力在國(guó)際上發(fā)聲，只有具有明確的政策規(guī)范，政府采購(gòu)才能更好促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

4.盡快訂立創(chuàng)新型政府采購(gòu)。由于政府采購(gòu)目前沒(méi)有區(qū)分創(chuàng)新型產(chǎn)品與生產(chǎn)性產(chǎn)品，部分生產(chǎn)性政府采購(gòu)不僅不能促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，反而會(huì)擠出企業(yè)原有創(chuàng)新資源，進(jìn)而抑制企業(yè)創(chuàng)新。因此制定針對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)品的政府采購(gòu)才能夠保證政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的效果。其次由于政府采購(gòu)具有明確的創(chuàng)新方向引導(dǎo)性，而錯(cuò)誤的方向卻會(huì)耽誤創(chuàng)新的總體進(jìn)度。因此，政府采購(gòu)在實(shí)施前要做充分的市場(chǎng)調(diào)研，要明確采購(gòu)產(chǎn)品能夠正確引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新。最后，政府采購(gòu)要考慮由于采購(gòu)量大造成的原材料價(jià)格短時(shí)間內(nèi)飆升的情況，要加大對(duì)此類現(xiàn)象的監(jiān)控，例如可以通過(guò)對(duì)整條產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行采購(gòu)，從而減少該產(chǎn)業(yè)鏈短時(shí)間失衡的情況。