伍海峰

推動新型城鎮(zhèn)化建設是我國為了實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的前提下集中社會主要資源大力培育國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展增長極的重要舉措。青海省在推行新型城鎮(zhèn)化的過程中必然會面臨對目前行政區(qū)劃進行適當調(diào)整的問題。

目前青海省行政區(qū)劃現(xiàn)狀

目前青海省的行政區(qū)劃分為8個州市和46個縣級區(qū)劃單位。目前青海省的行政區(qū)劃是兩個地級市（西寧市和海東市）、六個自治州（海西蒙古族藏族自治州、海北藏族自治州、海南藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州）。這些縣人口從1萬多到30多萬不等。

新型城鎮(zhèn)化過程對現(xiàn)有行政區(qū)劃和行政層次的影響

如果青海省加大力度推動新型城鎮(zhèn)化的建設步伐的話，勢必使得一些生態(tài)環(huán)境較為脆弱、生態(tài)地位極為重要、自然環(huán)境較為惡劣、經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢、人口密度稀疏、社會公共服務設施短缺、基礎設施落后的自治州和區(qū)縣的人口出現(xiàn)大量外遷到那些生態(tài)環(huán)境好、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)聚集度高、社會發(fā)展速度快的地方。一些自然條件惡劣、社會發(fā)展速度緩慢的地方的人口將迅速減少。在這種情況下，那些自然條件比較好，社會經(jīng)濟發(fā)展比較快的縣城就很容易成為城市。這些地方隨著人口的逐漸增加，基礎設施的不斷完善，經(jīng)濟實力的日益強大，這些地方就很容易被中央和青海省升格為地級行政區(qū)劃單位。而那些自然條件惡劣，人口大量外遷的地方的行政區(qū)劃單位就很容易被中央和青海省因為這里的人口太少，經(jīng)濟總量太低而進行調(diào)整。

就青海省而言，蘭州——西寧都市圈已經(jīng)成為國家都市圈的發(fā)展戰(zhàn)略，這樣勢必會增加西寧市在青海省未來城鎮(zhèn)發(fā)展資源的集中度，會使西寧市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)復合度、城市發(fā)展的基礎設施建設等產(chǎn)生很強的聚集度。這就導致西寧市吸引了絕大多數(shù)青海省的人口，導致以湟水河谷西寧——海東都市群成為青海省最重要的人口聚集地。

由于湟水谷地西寧——海東段特殊的地理環(huán)境，導致西寧和海東市在推動新型城鎮(zhèn)化的過程中必須立足原有的主城區(qū)進行發(fā)展，并且適當建立一些衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

比如樂都區(qū)區(qū)政府所在地碾伯鎮(zhèn)、貴德縣縣城河陰鎮(zhèn)以及格爾木市、德令哈市等地方都有可能升格為地級城市，而平安區(qū)政府所在地平安鎮(zhèn)、大通回族土族自治縣縣城橋頭鎮(zhèn)、湟中區(qū)政府所在地魯沙爾鎮(zhèn)和多巴鎮(zhèn)、互助土族自治縣縣城威遠鎮(zhèn)以及民和回族土族自治縣縣城川垣鎮(zhèn)等地方極有可能成為西寧市的衛(wèi)星城；化隆回族自治縣縣城巴燕鎮(zhèn)、群科新區(qū)、甘都鎮(zhèn)、尖扎縣的康揚鎮(zhèn)、馬克唐鎮(zhèn)、貴德縣縣城河陰鎮(zhèn)等地方很有可能成為以化隆回族自治縣群科新區(qū)為行政中心的衛(wèi)星城。青海南部的黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州以及青海省北部的祁連山等其他地方的部分縣因為人口迅速減少，很容易被中央和青海省的有關部門進行合并成立新的行政區(qū)劃單位。如果是這樣發(fā)展的話，一些自然環(huán)境惡劣、社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢、人口大量外遷、財政長期依靠中央和青海省扶持的自治州和所轄縣就很容易進行調(diào)整。那些人口大量外遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有可能面臨被合并的命運。一些人口大量遷入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能升格為城市。如果照此發(fā)展下去的話，青海省的行政區(qū)劃建制將面臨重大的變化。青海省在繼續(xù)保持自治州的基礎上，根據(jù)文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展模式和地理位置進行適當?shù)恼{(diào)整。這會加速青海省的城市化發(fā)展步伐，必然會大大增加地級單位的行政區(qū)劃單位數(shù)量，科學合理規(guī)劃青海省的社會經(jīng)濟發(fā)展格局。這對于精簡青海省的政府機構是很有意義的。青海省是一個人口小省、土地大省、經(jīng)濟窮省、生態(tài)強省。青海省的各級政府是屬于那種麻雀雖小，五臟俱全的政府類型，青海省的各級政府雖然管轄地區(qū)的人口不一，經(jīng)濟總量差別巨大，但是政府的機構設置、人員配備都很齊全。政府的運行費用都相差不大，而且政府運行經(jīng)費主要依靠中央財政轉移支付。在這樣的情況下，青海省的各級政府的行政開支就面臨很不科學合理的問題。這就必須進行改革。精簡政府機構，減少行政層級和黨政部門的規(guī)模，提高政府的服務社會的能力一直是青海省各級政府所要追求的目標。我們可以利用青海省推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展契機，加快青海省的行政區(qū)劃改革步伐。

青海省在推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必然會改變一部分農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活方式，勢必使得部分農(nóng)牧民從傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)轉移到現(xiàn)代工商服務業(yè)。這些轉移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民在就業(yè)、居住等方面很自然的就轉變了生產(chǎn)、生活方式。這些轉移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民為了適應全新的城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式，不得不重新學習掌握使自己能夠在城市生存下去的知識和技能。而那些繼續(xù)留在農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民也會因為所掌握的生產(chǎn)資料數(shù)量增加而不得不轉變生產(chǎn)方式。比如發(fā)展現(xiàn)代設施農(nóng)牧業(yè)，增加農(nóng)牧業(yè)機械化、科技化、市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式由現(xiàn)在的粗放型向集約型轉變。這勢必會轉變這些農(nóng)牧民的生活方式，比如在業(yè)余時間迫使他們更多的花大力氣學習現(xiàn)代化的農(nóng)牧業(yè)知識，更加注重及時了解各種與自身生產(chǎn)關系密切的農(nóng)牧產(chǎn)品的市場信息。更加注重自身生活質量的提高等等。這對于他們的住房方式、生活習慣、婚育理念都會產(chǎn)生很大的影響。隨著他們生產(chǎn)生活方式的轉變，很自然會導致他們的觀念也會發(fā)生巨大的變化。

對青海省行政區(qū)劃改革的幾點設想

根據(jù)青海省的地理特征和生態(tài)環(huán)境要求，對青海省的行政區(qū)劃進行適當?shù)恼{(diào)整。比如對海東市進行拆分。建立以西寧市為中心的湟水谷地城市群、建立以化隆回族自治縣群科新區(qū)為中心的青海省沿黃河城市群、以格爾木市為中心的柴達木西部城鎮(zhèn)群、以德令哈市為中心的柴達木東部城鎮(zhèn)群、以黃南藏族自治州同仁市為中心的青海東南部城鎮(zhèn)帶、以玉樹藏族自治州玉樹市為中心的青海南部城鎮(zhèn)帶。具體體現(xiàn)在以下幾個方面的變動：

第一、西寧市和海東市進行合并為大西寧市，所轄目前的西寧市城中區(qū)、城西區(qū)、城東區(qū)、城北區(qū)、湟中區(qū)、大通回族土族自治縣、湟源縣和目前的海東市所轄的平安區(qū)、樂都區(qū)、民和回族土族自治縣、互助土族自治縣。與此同時，把成立不久的海東市河湟新區(qū)劃歸西寧市城東區(qū)管轄，形成與甘肅省蘭州市關系密切的城市群。這個城市群將成為青海省未來發(fā)展的重點地區(qū)。

第二、對青海省的海西藏族蒙古族自治州進行拆分為地級市格爾木市和新的海西藏族蒙古族自治州，分別管轄青海省柴達木盆地東西部地區(qū)和祁連山地區(qū)。進行錯位發(fā)展。格爾木市所轄目前的格爾木市、茫崖市、大柴旦行政行政委員會。新成立的海西藏族蒙古族自治州所轄目前的德令哈市、烏蘭縣、都蘭縣、天峻縣以及海北藏族自治州所轄海晏縣、剛察縣、祁連縣、門源回族自治縣。

第三、以黃河沿岸的化隆回族自治縣群科科新區(qū)為中心設立一個地級市，所轄目前海東市的化隆回族自治縣、循化撒拉族自治縣、海南藏族自治州的貴德縣、貴南縣、黃南藏族自治州的尖扎縣，把貴德縣、貴南縣和尖扎縣變成藏族自治縣。

第四、成立新的黃南藏族自治州，所轄目前黃南藏族自治州同仁市、澤庫縣、河南蒙古族自治縣以及果洛藏族自治州的瑪沁縣、瑪多縣、久治縣、班瑪縣、達日縣、甘德縣，繼續(xù)保持海南藏族自治州的行政區(qū)劃單位，轄共和縣、興?？h、同德縣；

第五、繼續(xù)保留現(xiàn)有的玉樹藏族自治州的行政區(qū)劃單位。

（中共青海省委黨校）

參考文獻：

[1]青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2020年12月2日通過并發(fā)布的《青海省高原美麗城鎮(zhèn)建設促進條例》

[2]黨的十九屆五中全會審議通過于2020年11月3日發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》

[3]2019年4月15日發(fā)布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》

[4]沈娉，張尚武，潘鑫.我國城市新區(qū)空間綠色發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗研究[J]，城市規(guī)劃學刊，2020年（4）.