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        畜禽糞污治理政策演化研究

        2021-05-02 15:17:22趙玥李翠霞
        關(guān)鍵詞:糞污資源化畜禽

        趙玥,李翠霞,

        (1. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150030;2. 黑龍江省綠色食品科學(xué)研究院,黑龍江 哈爾濱 150030)

        隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展,畜牧業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期,養(yǎng)殖方式從傳統(tǒng)副業(yè)、分散小規(guī)模飼養(yǎng)向規(guī)?;?、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化轉(zhuǎn)變,推動中國畜牧業(yè)產(chǎn)量逐年增加的同時,畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的大量糞污也造成了環(huán)境污染問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》中明確指出目前畜禽糞污有效處理率不到一半,治理環(huán)境污染、改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境勢在必行。面對畜禽糞污治理問題,相關(guān)研究人員不斷研究處理畜禽糞污的技術(shù)和手段,同時國家制定并出臺一系列政策,大力推動畜禽糞污的治理。十九大之后,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為振興農(nóng)業(yè)、振興鄉(xiāng)村開辟出全新的道路,畜禽糞污治理成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的一環(huán)。在改革開放四十年的背景下,經(jīng)濟體制和社會管理體制的不斷改革促進(jìn)了畜禽糞污治理意識和行為的產(chǎn)生,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》指出,要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點,促進(jìn)畜禽糞肥低成本還田利用。到2025年,畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%;到2035年,畜禽糞污綜合利用率達(dá)到90%。畜禽糞污治理要求的進(jìn)一步提高,為畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

        國內(nèi)外學(xué)者對于畜禽糞污治理的研究,主要集中在治理模式、理論研究、政策理論分析和實施效果評估等方面。在治理模式方面,通過對畜禽糞便污染現(xiàn)狀與變化趨勢的分析,發(fā)現(xiàn)糞污處理過程中存在用地難、資金難、有機肥銷售難和糞污處理技術(shù)落后等問題[1],通過制定糞污管理規(guī)章制度、專人監(jiān)管糞污投放和建立沼氣池等措施能有效減少散戶養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞污[2]。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的固體廢棄物主要是畜禽糞便,規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖場對其進(jìn)行資源化利用與治理的模式主要有堆肥(儲存)農(nóng)業(yè)利用、墊草墊料、生產(chǎn)沼氣和生產(chǎn)有機肥[3-4]。

        在政策分析方面,從理論上分析畜禽糞污資源化利用的政策邏輯[9],將國家層面的畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策分為法律手段、行政手段和經(jīng)濟手段,通過總結(jié)分析政策特點,認(rèn)為畜禽養(yǎng)殖廢棄物政策向區(qū)域化、全局化轉(zhuǎn)變,以規(guī)劃、方案和意見為主,行政規(guī)章相對較少,且細(xì)化程度不夠[10-11]。此外,已有研究認(rèn)為畜禽糞污治理政策作為主要環(huán)境規(guī)制手段,對養(yǎng)殖戶畜禽糞污資源化利用認(rèn)知和參與意愿具有促進(jìn)作用[12-14]。在政策實施效果方面,2014年以來由于相關(guān)政策主要責(zé)任部門目標(biāo)與國家政策目標(biāo)存在偏差,且政策的約束措施與政策目標(biāo)發(fā)生偏離,存在激勵措施落實不到位的現(xiàn)象[15-16]。

        上述研究可以看出,以往關(guān)于畜禽糞污治理政策的研究主要以政策分析和實施效果評估居多,現(xiàn)有研究成果為本研究提供了理論借鑒,通過對政策演化的階段分析和規(guī)律總結(jié)可以分析出政策演進(jìn)的方向。本文基于制度變遷理論、外部性理論和可持續(xù)發(fā)展理論,梳理改革開放以來畜禽糞污治理的相關(guān)政策,在分析其演化過程的基礎(chǔ)上,對畜禽糞污治理的政策演化進(jìn)行階段劃分,并綜合闡述各階段畜禽糞污治理政策的制定背景、政策目標(biāo)和政策效果,深入探究其在演化過程中呈現(xiàn)的規(guī)律及其演化與變遷的原因,分析現(xiàn)行畜禽糞污治理政策實施中存在的問題,探尋畜禽糞污治理的政策建議,以期為政府制定和完善畜禽糞污治理政策提供理論支持和決策參考。

        1 理論分析

        1.1 制度變遷理論

        制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換和交換過程,其實質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷理論最初是由戴維斯和諾思提出的,制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應(yīng),從某種程度上是“帕累托改進(jìn)”的過程[17]。從制度變遷理論的角度出發(fā),畜禽糞污治理政策發(fā)生演化的動因主要來自社會和經(jīng)濟兩個方面。就社會發(fā)展而言,畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化發(fā)展,使得畜禽糞污對環(huán)境造成的影響不斷顯現(xiàn),隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的加強,畜禽糞污治理在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中占有重要位置,國家相繼出臺一系列行動方案和實施辦法,推動畜禽糞污治理;就經(jīng)濟發(fā)展而言,畜禽糞污治理勢必會增加養(yǎng)殖成本,但實際上若在治理過程中著眼于畜禽糞污的資源化利用,則會減少畜禽養(yǎng)殖戶最終進(jìn)行糞污污染末端治理的成本,且在資源化利用中產(chǎn)生的沼氣、沼渣和有機肥等副產(chǎn)品,可為畜禽養(yǎng)殖帶來經(jīng)濟附加值,引起要素相對價格的變化[18]。因此,在社會和經(jīng)濟兩個方面動因的推動下,畜禽糞污治理政策發(fā)生由“治”到“用”的演化,一方面通過畜禽糞污資源化利用,可以使畜禽養(yǎng)殖主體獲得一部分收益;另一方面可以減少糞污末端治理增加的成本。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w的方式分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷[19]。部分研究學(xué)者認(rèn)為這兩種制度變遷方式?jīng)]有明顯的界限,在畜禽糞污治理政策的演化過程中,兩種制度變遷方式相互配合,不斷推動畜禽糞污治理政策的演化,實現(xiàn)制度供給與制度需求之間的平衡。

        1.2 外部性理論

        由外部性理論可知,畜禽養(yǎng)殖造成的糞污污染具有很強的負(fù)外部性,若要有效解決畜禽養(yǎng)殖過程中造成的環(huán)境污染的負(fù)外部性,有兩種方法可供選擇:一是按照庇古的研究觀點,由政府引導(dǎo)或強制畜禽養(yǎng)殖主體的養(yǎng)殖行為,通過發(fā)放補貼引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體增強糞污治理的意識,通過稅收的方式強制規(guī)范畜禽養(yǎng)殖主體的糞污治理行為,促進(jìn)私人邊際凈收益與社會邊際凈收益趨于相等[20-21];二是按照科斯的研究觀點,清晰界定生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán),通過市場交易方式將畜禽糞污對環(huán)境造成的負(fù)外部性問題內(nèi)部化,實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖生態(tài)資源有效配置[22]。實際上,畜禽養(yǎng)殖主體作為理性經(jīng)濟人,只追求自身利益最大化,往往會規(guī)避畜禽糞污治理產(chǎn)生的成本。而環(huán)境作為一種公共物品,其產(chǎn)權(quán)界定存在很大難度,畜禽養(yǎng)殖主體承擔(dān)的成本遠(yuǎn)小于社會承擔(dān)的成本,在自身治理能力不足的情況下,畜禽養(yǎng)殖主體治理養(yǎng)殖糞污的積極性并不高。由于畜禽糞污外部性的存在使得畜禽養(yǎng)殖主體的私人邊際凈收益與承擔(dān)環(huán)境污染成本的社會邊際凈收益存在差異,這樣一來就無法達(dá)到私人邊際凈收益等于社會邊際凈收益,不能獲得最優(yōu)資源配置效率,也就無法達(dá)到帕累托最優(yōu)[23-24]。因此,政府在畜禽糞污治理過程中起到重要作用,通過政策激勵手段引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體進(jìn)行糞污治理,對畜禽養(yǎng)殖主體的治理行為加以規(guī)制,并解決畜禽糞污的土地消納問題,才能最終實現(xiàn)畜禽糞污的有效治理。

        1.3 可持續(xù)發(fā)展理論

        可持續(xù)發(fā)展理論是指既滿足當(dāng)代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展??沙掷m(xù)發(fā)展的概念最早是由世界環(huán)境與發(fā)展委員會在1987年提出的,可持續(xù)發(fā)展理論以公平性、持續(xù)性和共同性為原則,具體包括經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展三個方面[25]。畜禽糞污治理是一個同時涵蓋了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的治理與資源化利用過程。經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展不僅追求經(jīng)濟增長數(shù)量,更重視經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量,提出在經(jīng)濟活動中采取集約型經(jīng)濟增長方式,畜禽養(yǎng)殖主體從事畜禽養(yǎng)殖的目的是獲得收益,而畜禽糞污治理帶來的成本投入勢必會影響畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的利潤,畜禽養(yǎng)殖的適度規(guī)?;l(fā)展是集約型經(jīng)濟增長方式的最好體現(xiàn),有效打通了畜禽糞污治理在成本投入、治理能力等方面的限制。生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟增長與自然環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào),體現(xiàn)在畜禽糞污治理中表現(xiàn)為養(yǎng)殖規(guī)模與養(yǎng)殖主體治理能力之間的相互協(xié)調(diào),要求畜禽養(yǎng)殖主體承擔(dān)糞污治理的主要責(zé)任[26]。社會可持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)改善人類生活質(zhì)量,提高人類健康水平,創(chuàng)造良好的社會環(huán)境,由于畜禽糞污對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性,以及畜禽糞污治理具有公共物品性,導(dǎo)致畜禽糞污治理的過程離不開政府的規(guī)制激勵和社會民眾的監(jiān)督。因此,政府在畜禽糞污治理過程中起到重要的引導(dǎo)和激勵作用,從政策層面引導(dǎo)養(yǎng)殖規(guī)模與養(yǎng)殖主體治理能力相匹配,通過向養(yǎng)殖主體提供融資支持和政策扶持的手段,激勵養(yǎng)殖主體投入成本進(jìn)行畜禽糞污治理,在實現(xiàn)畜禽糞污治理的同時,追求經(jīng)濟的發(fā)展。

        2 中國畜禽糞污治理政策的歷史變遷

        2.1 改革開放以來的畜禽糞污治理政策演化

        探究中國改革開放以來畜禽糞污治理政策演化問題,首先要對畜禽糞污治理政策的演化階段進(jìn)行劃分。中央一號文件始終是中共中央關(guān)注三農(nóng)問題的代表性文件,不斷引領(lǐng)三農(nóng)工作的方向,指導(dǎo)三農(nóng)工作的發(fā)展。本研究的時間跨度為1978年至2020年改革開放的四十余年間,由于研究時間跨度較長,本文根據(jù)中共中央歷年發(fā)布的中央一號文件的主體內(nèi)容,綜合考慮不同時期國家制定并推行的法律法規(guī)和政策文件,如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《畜禽糞污資源化利用行動方案(2017—2020年)》等,對畜禽糞污治理政策的演化劃分為5個階段(表1)。

        1)糞污治理空白階段(1978—1992年)。在此階段,國家經(jīng)濟總量較小,綜合國力較弱,技術(shù)水平也相對較低,畜禽養(yǎng)殖以家庭養(yǎng)殖為主,尚未顯現(xiàn)出明顯的畜禽糞污對環(huán)境污染問題,畜禽糞污治理方面的具體政策要求尚未形成。改革開放初期,黨和國家明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向,積極調(diào)整和完善經(jīng)濟體制,在這一歷史條件下,經(jīng)濟建設(shè)的重點放在提高經(jīng)濟發(fā)展速度上。中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件,對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署,主要包括正式承認(rèn)包產(chǎn)到戶合法性、放活農(nóng)村工商業(yè)、發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)、取消統(tǒng)購統(tǒng)銷與增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系5個方面。在“以糧為綱”的政策引導(dǎo)下,農(nóng)業(yè)發(fā)展以種植業(yè)為主,且產(chǎn)品種類單一,農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的問題。畜牧業(yè)主要以家庭散戶養(yǎng)殖為主,家家戶戶皆從事畜禽養(yǎng)殖,但數(shù)量較少,難以形成規(guī)模,除國營農(nóng)場外基本不存在規(guī)?;B(yǎng)殖,畜禽養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟效益相對較小。十一屆三中全會后,至1990年,畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重按當(dāng)年價格計算已達(dá)到26.6%。畜禽養(yǎng)殖在這一階段得到了一定的發(fā)展,但是畜禽糞污對環(huán)境污染的意識尚未形成,并未出現(xiàn)關(guān)于畜禽糞污治理的相關(guān)政策[27-28]。

        雖然這里面周暄的責(zé)任居多,然而她也不能推卸責(zé)任,若是她能早些預(yù)防,讓周暄把他的脾性改改,也不會發(fā)生后面這些事情。

        表1 中國畜禽糞污治理政策演化階段的劃分Table 1 Evolution stages of livestock and poultry manure governance policies in China

        2)分散型自發(fā)綜合利用階段(1993—2003年)。這一階段,政府對畜禽糞污治理形成了初步認(rèn)識,畜禽養(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染問題逐漸得到重視,在民間出現(xiàn)部分規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖主體,開始研究和實踐畜禽糞污治理的模式與路徑。在20世紀(jì)最后十年,畜牧業(yè)得到了快速發(fā)展,國家對于畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)注逐漸提升。國家出臺一系列政策約束和完善畜牧業(yè)發(fā)展,主要包括畜禽品種改良、畜禽定點屠宰和畜禽檢疫3個方面。進(jìn)入21世紀(jì),經(jīng)濟連續(xù)增長帶來的環(huán)境問題逐漸顯露,國家開始重視環(huán)境保護(hù)問題,人們的環(huán)保意識逐漸形成,在畜禽養(yǎng)殖種畜禽、良種和防疫政策繼續(xù)發(fā)揮作用的同時,國家開始關(guān)注病死畜禽無害化處理問題,首次提出防止畜禽糞便對環(huán)境造成的污染,指出畜禽養(yǎng)殖污染防治應(yīng)遵循無害化、減量化和資源化的原則,優(yōu)先進(jìn)行綜合利用。實際上,畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染問題已經(jīng)真實存在,部分規(guī)?;B(yǎng)殖主體開始思考和嘗試解決畜禽養(yǎng)殖污染問題。學(xué)術(shù)界對于畜禽糞污治理問題的研究由此展開,主要集中在畜禽糞污治理模式和技術(shù)層面。

        3)強制治理與意識形成階段(2004—2010年)。在此階段,可持續(xù)發(fā)展思想理念指導(dǎo)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向,循環(huán)農(nóng)業(yè)的概念逐步形成并得到推廣,政策上對畜禽糞污治理以強制性命令手段為主,主要以征收排污費等行政強制手段來限制規(guī)模養(yǎng)殖場(戶)糞污排放量;以激勵性手段為輔,中央財政開始為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供專項資金支持[29]。2004年爆發(fā)禽流感,為經(jīng)濟發(fā)展和國民生活均帶來了巨大的影響,農(nóng)業(yè)部要求全國各地進(jìn)行養(yǎng)殖布局調(diào)整,雞鴨鵝豬等畜禽不混養(yǎng),積極出臺各項政策,組織技術(shù)與設(shè)施力量,共同抵御禽流感。同年,中共中央時隔18年再次發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件,并且在2004年至2010年連續(xù)七年將農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向確定為促進(jìn)農(nóng)民增收,國家鼓勵實行合作經(jīng)濟,在畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最大的體現(xiàn)就是養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大,養(yǎng)殖小區(qū)逐漸形成,以畜禽養(yǎng)殖和肉蛋奶生產(chǎn)為主業(yè)的合作經(jīng)濟組織規(guī)模不斷擴大,接踵而至的是畜禽糞污產(chǎn)生量的不斷增長[30]。隨著2005年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的實施,要求養(yǎng)殖場按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處理畜禽養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞便,污染防治成為從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的必備條件。2006年國家環(huán)??偩职l(fā)布《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》,明確指出為規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖污染防治示范建設(shè)提供專項資金支持。由此畜禽糞污的治理問題正式走上歷史舞臺,全國各地開始大力推廣沼氣技術(shù),積極解決和防治畜禽糞便污染,畜禽養(yǎng)殖及廢棄物處理技術(shù)也被列入農(nóng)業(yè)機械化重點技術(shù)[31]。測土配方工作的實施推動了畜禽糞污生產(chǎn)有機肥技術(shù)的發(fā)展,同時也反向助推了畜禽糞污的有效治理。為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),畜禽糞便綜合利用技術(shù)被列入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排十大技術(shù)[32]。在這一階段,社會主義新農(nóng)村建設(shè)為畜禽糞污治理提供了契機,積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為畜禽糞污治理提供了技術(shù)保障。隨著相關(guān)技術(shù)的不斷發(fā)展,農(nóng)村居民逐漸意識到簡單堆放畜禽糞污不僅污染土壤和地下水,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響,且時刻威脅村民的身體健康。但是由于技術(shù)和意識的制約,很多地區(qū)將畜禽糞污、生活垃圾和農(nóng)業(yè)垃圾一同處理,沒有進(jìn)行具體區(qū)分,實際上當(dāng)時的沼氣技術(shù)在這一方面存在技術(shù)漏洞,非常容易對環(huán)境造成二次污染。因此,有關(guān)科研部門及時實踐和調(diào)整了相關(guān)技術(shù),引導(dǎo)各地區(qū)畜禽養(yǎng)殖主體因地制宜地選擇畜禽糞污處理技術(shù)。

        4)技術(shù)規(guī)范與理念普及階段(2011—2014年)。在這階段,開展畜禽糞污資源化利用的重要性逐漸被認(rèn)識到,政府對畜禽糞污治理的引導(dǎo)逐漸由單純防治向資源化利用轉(zhuǎn)變,逐漸形成畜禽污染防治的具體政策要求,在各個環(huán)節(jié)形成對畜禽糞污資源化利用的技術(shù)規(guī)范,逐年增加財政資金支持力度,激勵性政策逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。2011年至2014年中央一號文件最顯著的特點是改革創(chuàng)新,從水利到科技,從增強農(nóng)村發(fā)展活力到全面深化農(nóng)村改革,無一不在昭示著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了改革創(chuàng)新的新階段。2011年推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化是畜牧業(yè)工作的重點。沼氣工程建設(shè)持續(xù)推進(jìn),處理畜禽糞污的同時,推動了生物質(zhì)能的持續(xù)發(fā)展。測土配方施肥項目成果顯著,有效促進(jìn)有機、無機肥配合施用[33],不斷推動畜禽糞污實現(xiàn)有效治理。糧食增產(chǎn)政策也將農(nóng)村沼氣建設(shè)和測土配方項目納入其中,此外,農(nóng)業(yè)部明確“十二五”土肥水工作三大目標(biāo):明確提出力爭畜禽糞便等有機肥資源利用率提高10個百分點,主要農(nóng)作物秸稈還田率提高10個百分點,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2012年和2013年,在沼氣知識宣傳普及和各項新技術(shù)的支持下,包括河南省、河北省、浙江省、福建省、黑龍江省和吉林省在內(nèi)的畜牧大省不斷推進(jìn)沼氣工程建設(shè),農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便等資源的綜合利用轉(zhuǎn)化程度高,農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制[34]。2014年國務(wù)院頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》,禁養(yǎng)限養(yǎng)地區(qū)的劃分進(jìn)一步明確了黨和國家對畜禽糞污治理問題的重視和力度,條例中明確規(guī)定了禁養(yǎng)限養(yǎng)地區(qū)的劃分方式,以期有效預(yù)防畜禽養(yǎng)殖污染。明確指出國家鼓勵和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機肥等方法,對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用。在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)的政策大背景下,隨著技術(shù)的推廣和知識的普及,將畜禽糞污作為農(nóng)家肥直接施用,糞污中的重金屬對土壤造成的危害逐漸被認(rèn)識到,使用畜禽糞污配制有機肥的趨勢越來越明顯。畜禽糞污處理過程中節(jié)約用水的問題被提上日程,畜禽養(yǎng)殖污染的預(yù)防和治理進(jìn)入改革創(chuàng)新的階段。

        5)綜合治污與資源化利用階段(2015年至今)。這一階段,畜禽糞污治理政策迅速發(fā)展,各項政策具體程度逐漸提高,約束對象更加明確和細(xì)化,政策實施手段多元化發(fā)展,關(guān)于畜禽糞污治理的機制和模式的政策要求逐漸形成體系[35]。2015年農(nóng)業(yè)部著手推進(jìn)化肥減量行動,印發(fā)《到2020年化肥使用量零增長行動方案》,有效推動了畜禽糞污治理,個別地區(qū)相繼發(fā)展農(nóng)業(yè)金融保險大力促進(jìn)沼氣建設(shè),技術(shù)手段不斷提升的同時,取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)業(yè)部還發(fā)布了《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》,明確提出到2020年實現(xiàn)化肥農(nóng)藥施用量零增長,到2020年國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和糧食主產(chǎn)縣基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用,以及到2030年養(yǎng)殖廢棄物實現(xiàn)基本綜合利用的政策目標(biāo)。在兩大方針政策的引領(lǐng)下,畜禽糞污治理與測土配方有機肥施用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)生緊密的聯(lián)系,農(nóng)業(yè)面源污染治理和生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)建設(shè)也離不開畜禽糞污的有效治理,各省市在畜禽糞污治理方面大多取得了突破性進(jìn)展,成果豐富。2016年畜禽糞污治理工作取得了很大進(jìn)展,從化肥零增長行動到種養(yǎng)結(jié)合,逐步實現(xiàn)畜禽糞污的資源化利用;畜禽糞污處理技術(shù)在微生物領(lǐng)域取得突破。

        隨著規(guī)?;B(yǎng)殖的推進(jìn),畜禽供種、防疫等問題得到很大程度控制,畜禽糞污治理的相關(guān)政策開始明顯多于良種、屠宰、防疫和規(guī)?;B(yǎng)殖等政策,相關(guān)部門的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。2017年農(nóng)業(yè)部加強污染防治工作,加大污染防治力度,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)了畜禽糞污還田和資源化利用,資源化利用采取兩種主要方式:建設(shè)和完善沼氣工程和利用生物技術(shù)生產(chǎn)有機肥。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年1月印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》指出,要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點,促進(jìn)畜禽糞肥低成本還田利用,并特別強調(diào)要拓寬糞肥利用渠道,推動形成有效銜接、相互匹配的種養(yǎng)業(yè)發(fā)展格局。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年7月印發(fā)的《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》指出,繼續(xù)支持畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用,同時支持符合條件的非畜牧大縣規(guī)模養(yǎng)殖場加入糞污治理項目。畜禽糞污治理關(guān)乎農(nóng)業(yè)面源污染治理、水資源保護(hù)、耕地保護(hù)和農(nóng)村生活環(huán)境治理等問題,關(guān)乎全面建成小康社會,關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè),關(guān)乎廣大人民群眾切身利益,是重大的民生工程和民心工程,隨著畜禽糞污治理的推進(jìn),在各項方針政策的指引下,相關(guān)行動計劃和方案為畜禽糞污資源化利用明確了實施措施與路徑,糞污治理程度逐漸成為各省市及地區(qū)開展畜牧業(yè)養(yǎng)殖活動的重要指標(biāo)。

        2.2 中國畜禽糞污治理政策現(xiàn)狀

        現(xiàn)行畜禽糞污治理政策可以分為法律手段和行政手段兩個部分(表2)。法律手段主要包括《環(huán)境保護(hù)法》(修訂)、《環(huán)境保護(hù)稅法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等。各項畜禽糞污治理相關(guān)的法律均由全國人大常務(wù)委員會頒布,且均為近5年修訂或頒布的,對現(xiàn)行畜禽糞污治理機制有很大程度上的規(guī)范和約束作用。分析近5年頒布和修訂的與畜禽糞污治理相關(guān)的法律可以發(fā)現(xiàn),法律內(nèi)容的具體程度逐漸提高,更具有針對性,法律約束對象更加細(xì)化和明確,值得一提的是2014年由全國人大頒布的《環(huán)境保護(hù)法》修訂案,首次從法律上嚴(yán)格要求畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點屠宰企業(yè)等相關(guān)利益主體從選址、建廠到無害化處理的每個環(huán)節(jié)必須符合法律規(guī)定,并明確提出各級政府必須承擔(dān)畜禽養(yǎng)殖污染治理職責(zé),充分體現(xiàn)出國家對畜禽糞污治理的重視程度發(fā)生了很大提升,各項法律的頒布也體現(xiàn)出國家全面、嚴(yán)格治理畜禽養(yǎng)殖污染的信念。

        行政手段包括國家為治理畜禽糞污出臺的各項規(guī)劃、條例、方案、意見和實施辦法等,主要有《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》等,政策推行的時間節(jié)點多為2020年和2030年,內(nèi)容主要集中在規(guī)?;B(yǎng)殖場配套建設(shè)糞污無害化處理設(shè)備、提高畜禽糞污資源化利用率和建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制等方面??梢钥闯鑫覈卫硇笄菁S污的行政手段日趨豐富和多樣,根據(jù)不同時期國家發(fā)展的需求出臺一系規(guī)劃、條例等具有不同行政效力的制度規(guī)范,近5年出臺的各項規(guī)劃方案逐漸由區(qū)域化向全局化發(fā)展,政策支持的畜禽糞污治理技術(shù)不再是個別某一類技術(shù),而是著眼于整個國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題,在大目標(biāo)的引領(lǐng)下,各省市地區(qū)根據(jù)自身條件和現(xiàn)狀,積極制定和實施地方性規(guī)劃。除此之外,規(guī)劃、條例等著眼于強化相關(guān)利益主體的治理責(zé)任和義務(wù),從思想意識上強化對畜禽糞污治理的認(rèn)識,這很大程度上推動了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。即便如此,治理畜禽糞污的行政手段仍存在不足,例如,行政手段落實到具體做法時,依然會由于政策細(xì)節(jié)問題不明確而產(chǎn)生偏差,影響政策實施的效果。

        表2 畜禽糞污治理相關(guān)政策與法規(guī)Table 2 Policies and regulations on the utilization of livestock and poultry governance

        2.3 中國畜禽糞污污染治理政策的演化

        1)推動政策演化的主體逐漸從政府向社會公眾轉(zhuǎn)變。國家最初開始關(guān)注和著手治理畜禽糞污時,很大程度上是由政府在政策實施過程中,不斷發(fā)現(xiàn)問題,試圖解決問題,進(jìn)而推動政策的演化,在政府的宣傳引導(dǎo)下,畜禽糞污對環(huán)境和人們生活的危害逐漸被社會公眾認(rèn)識到,糞污治理的必要性和緊迫性也被逐漸認(rèn)識到,隨著畜禽糞污治理相關(guān)利益主體的治理責(zé)任和義務(wù)的明確,社會公眾的監(jiān)督作用同樣推動著政策的完善,在完善政策的過程中,推動政策演化的主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣奫35]。畜禽糞污治理政策演化推動主體的轉(zhuǎn)變不僅說明了政策的制度變遷進(jìn)入新的發(fā)展階段,而且說明了政策演化過程中社會公眾逐漸擁有主動權(quán),政府不再需要完全強制相關(guān)利益主體進(jìn)行糞污治理,社會文明的進(jìn)步和新時代理念的普及,生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)使得人與自然和諧共生的理念根植在社會公眾的心里,社會公眾作為社會生產(chǎn)活動最重要的參與者,參與監(jiān)督和推動畜禽糞污治理是社會主義走入生態(tài)文明建設(shè)新時代的重要表現(xiàn)。

        2)政策演化方式逐漸從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變。畜禽糞污治理相關(guān)政策推行初期,遇到了重重困難,養(yǎng)殖戶習(xí)慣于亂堆亂放的糞污處理方式,盲目認(rèn)為簡單堆放就可以將畜禽糞污轉(zhuǎn)化為農(nóng)家肥還田,對畜禽糞污中的重金屬等有害物質(zhì)知之甚少,國家在進(jìn)行宣傳教育的同時,只能采取強制性手段約束養(yǎng)殖戶,通過頒布法律條文與罰款等方式強制養(yǎng)殖戶處理畜禽糞污,但是現(xiàn)實中養(yǎng)殖戶難以接受畜禽糞污處理產(chǎn)生的費用增加的養(yǎng)殖成本,存在寧愿交罰款,也不愿意處理養(yǎng)殖糞污的現(xiàn)象。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和宣傳教育的普及,養(yǎng)殖戶逐漸認(rèn)識到糞污治理的重要性,畜禽糞污資源化利用技術(shù)的出現(xiàn),使得畜禽糞污“變廢為寶”成為現(xiàn)實,養(yǎng)殖戶看到了畜禽糞污資源化利用帶來的利益,同時國家加大畜禽糞污處理技術(shù)和設(shè)備的補貼力度,并且將畜禽糞污資源化利用與節(jié)能減排、測土配方工程等一系列大政方針聯(lián)結(jié)在一起,引導(dǎo)養(yǎng)殖戶進(jìn)行畜禽糞污資源化利用,進(jìn)一步實現(xiàn)畜禽糞污的治理。社會公眾對糞污治理的關(guān)注度逐漸提高,畜禽糞污治理為養(yǎng)殖戶帶來的利益和好處使得養(yǎng)殖戶對其接受度也逐漸提高,為畜禽糞污治理政策向誘致性制度轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ),推動政策演化的主體的轉(zhuǎn)變也促使政策演化方式逐漸從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變[9]。

        3)政策逐漸從籠統(tǒng)性、原則性向針對性、可操作性轉(zhuǎn)變。在政策演化的過程中,必然出現(xiàn)政策的變遷和替代,若一項政策的推行不結(jié)合發(fā)展階段的特點進(jìn)行修正,勢必要落后于時代發(fā)展。在畜禽糞污治理政策的演化過程中可以發(fā)現(xiàn),各項制度和條例不斷朝著明確化、細(xì)節(jié)化的方向轉(zhuǎn)變[36],從單一推進(jìn)一項糞污治理技術(shù),到根據(jù)不同地區(qū)的自然條件和發(fā)展特點推出不同的治理模式,因地制宜進(jìn)行糞污治理,有效避免設(shè)備不配套、技術(shù)不適合導(dǎo)致畜禽糞污治理模式無法發(fā)揮作用的情況,不同地區(qū)根據(jù)自然環(huán)境、氣候特點和養(yǎng)殖規(guī)模選擇更為適合的畜禽糞污治理模式,各省市地區(qū)選取養(yǎng)殖大縣進(jìn)行糞污資源化利用整縣推進(jìn),在很大程度上推動了畜禽糞污治理進(jìn)程,出現(xiàn)政策逐漸從籠統(tǒng)性、原則性向針對性、可操作性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象。

        3 畜禽糞污治理政策實施中存在的問題

        3.1 源頭防治重視不足,政策系統(tǒng)性有待完善

        目前我國畜禽糞污治理的重點扶持對象以規(guī)?;B(yǎng)殖場、畜禽養(yǎng)殖大縣和第三方處理機構(gòu)為主,有向第三方機構(gòu)傾斜的發(fā)展趨勢,且主要以政府補貼的形式進(jìn)行扶持。實際上不同畜禽的糞污產(chǎn)生量存在較大區(qū)別,不同畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化程度也不盡相同。尚未形成較大規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖主體其糞污治理意識普遍較低,出于對養(yǎng)殖成本的考慮,往往傾向于回避進(jìn)行畜禽糞污治理。由此可見,現(xiàn)有政策扶持對象具有片面性,且政策激勵手段較為單一。此外,我國畜禽糞污治理尚處于后期治理階段,雖然也有前期防治的相關(guān)政策出臺,但主要側(cè)重后期治理,對涉及前期防治和產(chǎn)中治理的全過程治理政策尚存不足。

        3.2 涉及治理主體眾多,主體間制衡關(guān)系較為復(fù)雜

        從廣義角度看,畜禽糞污治理主體除畜禽養(yǎng)殖主體和政府外,還包括因治理主體治理模式選擇而參與糞污治理的資源化消納方,具體包括從事畜禽糞污治理的第三方機構(gòu)、養(yǎng)殖場周邊的農(nóng)業(yè)種植戶和社會公眾等,不同的畜禽糞污治理模式體現(xiàn)出的治理主體制衡關(guān)系不同。以奶牛糞污治理為例,大規(guī)模的奶牛養(yǎng)殖場往往通過沼氣工程實現(xiàn)糞污治理,養(yǎng)殖主體同時承擔(dān)資源化消納方的角色,與政府監(jiān)管形成制衡關(guān)系,對于政府監(jiān)管而言相對容易;而中小規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場往往無法承擔(dān)糞污治理的成本,更傾向于與其他資源化消納方對接,如將糞污堆肥后進(jìn)行贈與或銷售。眾多治理主體及其之間復(fù)雜的制衡關(guān)系,在加大政府監(jiān)管難度的同時,嚴(yán)重影響了畜禽糞污治理的政策效率。

        3.3 約束性政策執(zhí)行偏離,激勵性政策落實不到位

        現(xiàn)行畜禽糞污治理政策主要以約束性政策和激勵性政策相結(jié)合的方式,推動畜禽糞污治理的實現(xiàn),但是在政策執(zhí)行與落實過程中,還存在一些問題。在約束性政策方面,存在政策執(zhí)行過度和政策解讀不到位的問題。例如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》為實現(xiàn)畜禽糞污區(qū)域性治理,提出畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃分,實際上南北方養(yǎng)殖規(guī)模差異較大,各地區(qū)在執(zhí)行過程中對養(yǎng)殖規(guī)模的界定不盡相同,出現(xiàn)了禁限養(yǎng)“一刀切”的問題,一些地區(qū)甚至出現(xiàn)將禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”的局面。對“達(dá)標(biāo)排放”政策解讀的不到位,同樣限制了畜禽糞污的治理[15]。在激勵性政策方面,存在激勵措施落實不到位的問題。例如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場沼氣發(fā)電上網(wǎng)能享受可再生能源上網(wǎng)補貼,在實際落實中,進(jìn)行沼氣發(fā)電的養(yǎng)殖場經(jīng)常被電力部門拒絕入網(wǎng),理由多為發(fā)電量太小和不符合電網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)等,養(yǎng)殖戶無法獲取沼氣發(fā)電的相關(guān)政策[36]。

        3.4 有機肥市場需求疲軟,畜禽糞污治理市場體系尚未形成

        有機肥與化肥存在明顯的替代效應(yīng),但是我國畜禽糞污肥料化利用的市場化尚處于初步興起階段,尚未形成相應(yīng)的市場體系。在質(zhì)量方面,有機肥國家標(biāo)準(zhǔn)對其技術(shù)要求、試驗方法、檢測規(guī)則、標(biāo)識、包裝、運輸和貯存進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,但在農(nóng)戶中的普及和接受程度尚待提升,且在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中,有關(guān)部門對有機肥市場監(jiān)管的力度和有效性尚待提高。在施用條件方面,有機肥的施用對測土配方施肥技術(shù)有一定要求,在施用過程中所需人力物力較化肥多,且見效較化肥緩慢,即便對施用有機肥的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益有所了解,較多種植戶施用有機肥的積極性也不高。在市場價格方面,以畜禽糞便為原料的有機肥生產(chǎn)往往執(zhí)行的是工業(yè)電價,尚未執(zhí)行農(nóng)業(yè)電價,加大了有機肥生產(chǎn)的成本,影響有機肥的市場價格。且缺少供需信息平臺,供需雙方交易呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交易的特征,無法實現(xiàn)市場化的資源有效配置。

        4 畜禽糞污治理政策建議

        畜禽糞污治理政策的實施效果取決于政府如何協(xié)調(diào)畜禽養(yǎng)殖主體和資源化利用主體之間的利益關(guān)系,三者之間形成合力,建立激勵相容的畜禽糞污治理機制。政府需要綜合運用行政和經(jīng)濟手段,從制度供給和制度需求兩個角度,引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖主體對養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞污進(jìn)行治理,鼓勵種植主體等資源化利用主體參與畜禽糞污的資源化利用,形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。

        4.1 完善政策系統(tǒng)性,加強政策引導(dǎo)

        畜禽糞污治理是一個長期的過程,不論源頭防治還是后期治理,都有賴于完善而系統(tǒng)的制度。源頭防控需要采取更完整的畜禽糞污源頭防控技術(shù),在糞污產(chǎn)生之初做到規(guī)范收納和及時處理,而后期治理對技術(shù)的要求也不斷提高,處理技術(shù)的不斷進(jìn)步可以有效提高畜禽糞污資源化利用率。在制度供給方面,要明確畜禽糞污從來源到出路的治理必要條件,完善政策系統(tǒng)性,為畜禽糞污治理的進(jìn)一步推進(jìn)提供良好的法律環(huán)境和行政環(huán)境,通過加強政策引導(dǎo),促使更多畜禽養(yǎng)殖主體加入糞污治理的工作中,與社會公眾的引導(dǎo)形成合力,建立完善的糞污治理政策體系,為畜禽糞污治理提供根本保障,推動畜禽糞污治理向著更加全面、系統(tǒng)的方向發(fā)展。

        4.2 明確利益制衡關(guān)系,加強高效制度供給

        在畜禽糞污治理過程中,責(zé)任主體和相關(guān)利益主體之間的制衡關(guān)系很大程度上影響了政策效率,松散的制衡關(guān)系會導(dǎo)致相關(guān)利益主體為了降低畜禽糞污治理的成本,呈現(xiàn)簡化治理技術(shù)的特點,降低治理的有效性和徹底性。在制度供給方面,政府應(yīng)加強高效率的政策制度的供給,從責(zé)任主體與相關(guān)利益主體制衡關(guān)系的角度切入,推動糞污治理責(zé)任主體與相關(guān)利益主體之間形成緊密的制衡關(guān)系,擴大激勵政策覆蓋范圍,形成更明確的激勵機制,降低糞污治理的交易費用,降低政府監(jiān)管成本,提高社會公眾在畜禽糞污治理過程中的反饋作用。

        4.3 完善監(jiān)管柔性,加強政策落實

        過度禁限養(yǎng)產(chǎn)生的諸如豬肉有效供給等問題已初步顯現(xiàn),2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整動物防疫條件審查有關(guān)規(guī)定的通知》,要求暫停飼養(yǎng)場等五類場所選址距離的規(guī)定,恢復(fù)與發(fā)展生豬生產(chǎn)。2016年環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》指出畜禽糞污肥料化還田,符合法律法規(guī)要求以及國家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),不造成環(huán)境污染的,不屬于排放污染物。在制度需求方面,應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有政策顯露出的問題,明確和細(xì)化可能產(chǎn)生歧義的條款,及時出臺相應(yīng)的實施細(xì)則和執(zhí)行界限。對養(yǎng)殖場實行分類管理,提高養(yǎng)殖主體畜禽糞污治理意識的同時,通過專項資金支持和政策扶持,引導(dǎo)和扶助養(yǎng)殖主體采納畜禽糞污治理行為。

        4.4 推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合,促進(jìn)畜禽糞污治理市場體系形成

        糞污消納是畜禽糞污治理的最終環(huán)節(jié),不論何種治理模式,最終都要實現(xiàn)畜禽糞污還田利用,被土地消納。有機肥與化肥存在明顯的替代效應(yīng),政策上解決有機肥的出路是畜禽糞污治理重要的一環(huán)。在制度需求方面,要充分利用新媒體宣傳畜禽糞污治理的緊迫性和必要性,不僅需要進(jìn)一步提高民眾對畜禽糞污治理政策的意識,更要從糞污治理的出口層面進(jìn)行宣傳教育,積極推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)模式,完善國家關(guān)于有機肥的補助政策,探索直接補助施用有機肥農(nóng)戶的模式,鼓勵種植主體施用有機肥。此外,還應(yīng)強化高端有機或綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌的門檻設(shè)置,加強監(jiān)管力度,做到“優(yōu)質(zhì)可以優(yōu)價”,間接推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)模式的發(fā)展與有機肥的市場需求量;在有機肥生產(chǎn)和運輸環(huán)節(jié)加大政策扶持力度,促進(jìn)社會資本積極參與以畜禽糞污為主的有機肥加工和利用,在解決糞污治理出口問題的同時推進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品項目、測土配方項目和耕地保護(hù)工程,將各項促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策聯(lián)結(jié)起來,宣傳綠色農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念,延伸畜禽糞污治理產(chǎn)業(yè)鏈,形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。

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