摘 要：《民法典》及環(huán)境保護法關于環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中生態(tài)環(huán)境損害歸責原則的規(guī)定不盡相同，有可能造成立法邏輯混亂、法律適用不統(tǒng)一。市場主體在公法設定的私權邊界內行使權利造成生態(tài)環(huán)境損害的，應當適用過錯責任原則，否則會使法律設定的權利邊界喪失對社會主體的行為指引作用?！睹穹ǖ洹芬?guī)定生態(tài)環(huán)境損害適用過錯責任原則具有合理性，司法適用中要考慮“國家規(guī)定”的具體范圍，生態(tài)環(huán)境損害與人身、財產損害的歸責原則區(qū)分，同一行為引發(fā)多重訴訟時的順位，未違反法律規(guī)定情況下生態(tài)環(huán)境損害的補救等問題。

關鍵詞：《民法典》;生態(tài)環(huán)境損害;歸責原則

中圖分類號：D922.68????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）03-0058-04

根據(jù)2017年8月中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。傳統(tǒng)侵權法僅救濟人身、財產權益，生態(tài)環(huán)境損害不屬于侵權法救濟范圍。但是，《民法典》第7編“侵權責任”第7章展示了立法者打破傳統(tǒng)民法保護范圍界限的決心，與總則編第9條確定的綠色原則相呼應，將生態(tài)環(huán)境損害責任規(guī)定為一種侵權責任。《民法典》已于2021年1月1日起施行，此后司法實踐中對生態(tài)環(huán)境損害該適用何種歸責原則？本文嘗試厘清這一問題。

一、《民法典》中的生態(tài)環(huán)境損害歸責原則

《民法典》第1229條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任?！毕噍^于《侵權責任法》第65條的規(guī)定，該條格外強調造成“他人損害”，而生態(tài)環(huán)境損害顯然不能歸為“他人損害”。因為“他人損害”意味著侵權人對專屬于他人的某項權益（如人身權、財產權）造成損害;而生態(tài)環(huán)境不能被某個社會主體所獨占，公眾的生態(tài)環(huán)境權益是一項不可分割的社會公共利益?！睹穹ǖ洹返?229條強調侵權人承擔侵權責任的前提是造成“他人損害”，表明該條規(guī)定不可作為救濟生態(tài)環(huán)境損害的請求權基礎。

同時，《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定，“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任”，“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用”。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害責任的承擔以“違反國家規(guī)定”為必要條件，適用過錯責任原則。根據(jù)這兩個條文，生態(tài)環(huán)境損害責任的請求權主體是“國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織”，其中“國家規(guī)定的機關”既包括可以提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機關，又包括可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的省級、市地級政府;“法律規(guī)定的組織”是指符合《環(huán)境保護法》第58條所列條件的能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織。因此，在《民法典》實施之后，無論是檢察機關或者環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，還是由省級、市地級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者承擔生態(tài)環(huán)境損害責任時均應適用過錯責任原則。

二、其他立法中的生態(tài)環(huán)境損害歸責原則

《侵權責任法》第8章規(guī)定的環(huán)境污染責任制度僅適用于救濟人身、財產權益受侵害，《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度主要適用于救濟因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而受到損害的社會公共利益。因此，在《民法典》施行之前，我國立法中對人身、財產權益損害和生態(tài)環(huán)境損害的救濟是明顯分開的。對這兩類損害進行區(qū)分救濟的原因在于：二者產生的機理不同，所侵害的權益客體不盡相同，相應的法律救濟措施的請求權基礎有所不同，法律適用自應有別。污染環(huán)境、破壞生態(tài)所造成的人身、財產損害是環(huán)境侵權損害，一般通過普通民事訴訟的方式予以救濟;生態(tài)環(huán)境損害屬于社會公共利益受到侵害，通常采用法律規(guī)定的特殊救濟形式予以救濟。“在一些國家采取了由民法和環(huán)境法分別規(guī)定環(huán)境損害責任的立法方式，通過民法確定環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的人身和財產損害責任，通過制定專門的環(huán)境法或環(huán)境責任法規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害責任?！雹?/p>

根據(jù)我國現(xiàn)行法律、司法解釋和《改革方案》的規(guī)定，救濟生態(tài)環(huán)境損害的訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，前者的適格原告包括法律規(guī)定的組織和檢察機關，后者的適格原告是省級、市地級政府等。盡管在現(xiàn)行法律體系下環(huán)境民事公益訴訟不同于環(huán)境侵權訴訟，但《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確將《侵權責任法》列為法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件的實體法依據(jù)?！肚謾嘭熑畏ā返?5條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！睋?jù)此，很多地方法院在審理環(huán)境民事公益訴訟案件中適用無過錯責任原則救濟生態(tài)環(huán)境損害。②不過，《改革方案》規(guī)定，“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任”。據(jù)此，在省級、市地級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，責任承擔以“違反法律法規(guī)”為前提，即適用過錯責任原則。

三、解釋論視角下生態(tài)環(huán)境損害不應適用無過錯責任原則

從解釋論的視角看，對侵權責任原則的選擇體現(xiàn)了立法者對法律應當優(yōu)先保護生產者的個人意志自由還是社會公平的立場，過錯責任原則與無過錯責任原則分別對應于立法者重視保障生產者個人意志自由與重視保障社會弱勢群體利益。其實，過錯責任原則所保障的個人意志自由并不是無限制的自由，在個人意志自由受到良好規(guī)制的前提下也存在適用無過錯責任原則的可能性。目前在我國，生態(tài)環(huán)境損害尚不具備適用無過錯責任原則的條件。

1.生態(tài)環(huán)境損害不具備適用無過錯責任原則的必要性

19世紀下半期，無過錯責任原則在資本主義國家民事立法中被普遍確立主要是為了救濟人身、財產權益受侵害。生態(tài)環(huán)境損害是單純的生態(tài)功能損害，生態(tài)環(huán)境損害救濟中并不存在對受害者的人身、財產權益進行救濟的問題。在環(huán)境侵權訴訟中適用無過錯責任原則的另一個重要考慮是降低受害者的維權難度。無過錯責任原則實質上取消了污染受害者請求賠償時對加害人（生產者）有過錯及其行為違法的舉證責任，從而降低了獲賠門檻。這有利于對處于弱勢群體地位的污染受害者的救濟。然而，提起生態(tài)環(huán)境訴訟的原告并不是社會弱勢群體。檢察機關和省級、市地級政府作為環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告，都有較強的取證能力。有條件提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織一般資金和技術實力較強，舉證能力也較強。③因此，沒必要從降低獲賠門檻的角度在立法中為生態(tài)環(huán)境損害設定無過錯責任原則。

2.生態(tài)環(huán)境損害不具備適用無過錯責任原則的可行性

如果立法窮盡預防性措施，仍不能有效應對生態(tài)環(huán)境問題，此時使生產者在沒有主觀過錯的情況下承擔責任就具有一定的公平性、合理性。目前在我國，環(huán)境立法和執(zhí)法還存在諸多不足，對損害生態(tài)環(huán)境的行為適用無過錯責任原則尚不具有可行性。

（1）環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行效果與設計初衷相差甚遠。環(huán)境影響評價制度是落實預防為主、防治結合原則的一項重要制度。我國關于該制度的法律、法規(guī)數(shù)量很多，如《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，但相關規(guī)定未確立強制性的評價標準。實踐中，生態(tài)環(huán)境承載力數(shù)值及其核算等工作較為隨意，一些企業(yè)即使依法履行了環(huán)境影響評價程序，也無法保證在生產活動中不造成環(huán)境污染。

（2）針對工業(yè)污染源的污染物排放還未實施全面的總量控制。從法理上講，環(huán)境法應當對工業(yè)污染源的污染物排放總量進行控制，使其不超過生態(tài)環(huán)境自凈能力。實際上，根據(jù)相關法律規(guī)定，污染物排放總量控制制度僅適用于向大氣和水體排放重點污染物的行為，其他排污行為尚不受該制度約束。由此會產生一種典型的合法排污導致環(huán)境損害的情形：企業(yè)向環(huán)境中排放某種不受污染物排放總量控制制度約束的污染物，其排污行為從法律條文上看是合法的，實際上卻可能超越生態(tài)環(huán)境對該種污染物的承載能力。在這種情形下適用無過錯責任原則讓企業(yè)承擔損害賠償責任，難免使企業(yè)對該原則的科學性、合理性提出疑問。

（3）產業(yè)規(guī)劃和布局不合理引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的情況時有發(fā)生。比如，很多地方都建設了工業(yè)園區(qū)、產業(yè)園區(qū)等工業(yè)聚集區(qū)，但由于規(guī)劃不合理，導致污染物集中、大量排放卻難以治理。《大氣污染防治法》并未規(guī)定工業(yè)聚集區(qū)應當配套建設工業(yè)廢氣集中處理設施，工業(yè)廢氣集中處理在技術上也缺乏可操作性。實踐中，很多地方的工業(yè)聚集區(qū)附近都存在非常嚴重的大氣污染問題。

綜上所述，我國環(huán)境管制立法和執(zhí)法還存在較大的不足，不符合窮盡一切預防性措施的要求。實踐中很多不違犯環(huán)境法律規(guī)定的開發(fā)利用行為也有可能造成生態(tài)環(huán)境損害，對這些行為追究生態(tài)環(huán)境損害責任尚不具備適用無過錯責任原則的條件。

四、《民法典》生效后司法實踐中對生態(tài)環(huán)境損害適用過錯責任原則的構想

1.“違反國家規(guī)定”之解讀

《民法典》第1234條、第1235條中的“國家規(guī)定”主要是指各層級立法中關于環(huán)境管理的行政法規(guī)范。④根據(jù)有關污染源管制和自然資源開發(fā)利用管理的法律、法規(guī)，“違反國家規(guī)定”的環(huán)境行為主要包括三種類型：其一，違反建設項目環(huán)境管理要求的行為。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第25條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第19條的規(guī)定，如果某排污企業(yè)未經環(huán)境影響評價就開工建設，或者未建成環(huán)境保護設施就將建設項目主體工程投入使用，所建設的環(huán)境保護設施不符合經審批的環(huán)境影響報告書的要求，其行為就違犯了關于建設項目環(huán)境管理的強制性、禁止性法律規(guī)定。此種情況下造成生態(tài)環(huán)境損害的，行為人須依法承擔生態(tài)環(huán)境損害責任。其二，違法排污行為?！董h(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護單行法規(guī)定了違法排污行為的具體形態(tài)，主要包括超標超量排污、偷排或者逃避監(jiān)管排污、排放法律禁止排放的污染物、違法傾倒危險廢物等。其三，違反企業(yè)生產經營的相關環(huán)境管理規(guī)定的行為。比如，生產經營者如果違犯《固體廢物污染環(huán)境防治法》第81條的規(guī)定，將不同性質的危險廢物進行混合收集、貯存、運輸、處置并導致生態(tài)環(huán)境損害，就須承擔生態(tài)環(huán)境損害責任。

2.對傳統(tǒng)民事權益損害與生態(tài)環(huán)境損害適用不同的歸責原則

《民法典》第1229條中的“他人損害”，應指具體民事主體的私益損害?！睹穹ǖ洹肥┬泻?，法院不可將該條作為審理生態(tài)環(huán)境損害案件的實體法依據(jù)，而應根據(jù)該法第1234條、第1235條的規(guī)定，以過錯責任原則追究侵權人的生態(tài)環(huán)境損害責任。行為人如果“違反國家規(guī)定”、造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可能既要承擔生態(tài)環(huán)境損害責任，又要對人身、財產損害承擔侵權責任;如果并未“違反國家規(guī)定”，則只需要對人身、財產損害承擔侵權責任，無須承擔生態(tài)環(huán)境損害責任。

此處還需考慮一個問題：如果一個環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為在對生態(tài)環(huán)境造成損害的同時造成他人人身、財產損害，就可能出現(xiàn)多重訴訟的情況——地方政府可能提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機關或者環(huán)保組織可能提起環(huán)境民事公益訴訟，私權益受損害的主體可能提起民事訴訟。對此，根據(jù)《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第17條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的審理。

在就同一行為既提起針對生態(tài)環(huán)境損害的公益救濟型訴訟又提起針對人身、財產損害的私益救濟型訴訟的情況下，可以優(yōu)先審理公益救濟型訴訟。這主要是考慮兩方面因素：一方面，從環(huán)境侵權的間接性特征看，環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為首先對生態(tài)環(huán)境本身造成損害，然后對處于生態(tài)環(huán)境中的民事主體的私權益造成損害，因而當這兩種損害同時發(fā)生時，查清生態(tài)環(huán)境損害事實可以為認定人身、財產權益損害事實奠定基礎;另一方面，提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟的原告是政府部門、檢察機關或者環(huán)保組織，其訴訟能力相對于被侵權人更強，先審理生態(tài)環(huán)境損害訴訟可以讓訴訟實力較弱的原告搭上訴訟便車，從而節(jié)約訴訟成本、減輕訴訟負擔。根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第30條的規(guī)定，在先審理的針對生態(tài)環(huán)境損害的訴訟中確認的案件事實可以直接供在后審理的民事侵權訴訟中使用，對此，原告有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。

3.未“違反國家規(guī)定”情況下造成生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境公益救濟

《民法典》第1234條將“違反國家規(guī)定”作為承擔侵權責任的必要條件，而實踐中存在合法排污行為導致人身、財產損害的情況，那么，該條規(guī)定是否意味著此種情況下生態(tài)環(huán)境受到的損害無從補救呢？答案顯然是否定的。筆者認為，此時可考慮將生態(tài)環(huán)境修復制度與環(huán)境稅收制度、自然資源有償使用制度相對接，由政府從排污者、自然資源開發(fā)利用者繳納的環(huán)境保護稅、自然資源使用費中進行財政專項轉移支付，用以修復受損害的生態(tài)環(huán)境。因為政府作為環(huán)境公共利益的受托人，有責任對生態(tài)環(huán)境進行保護和治理，對于無責任主體的生態(tài)環(huán)境損害，政府作為環(huán)境監(jiān)管者應當首先發(fā)揮救濟作用。

五、結語

由意思自治原則延伸而來的過錯責任原則在民事責任制度中應居于主導地位，在生態(tài)環(huán)境損害責任制度中也不例外?？v觀經濟法、環(huán)境法等社會經濟活動管制法的發(fā)展進程可以得出如下結論：國家立法在保障私主體身份平等、意思自治、契約自由的同時，還應樹立預防性理念，以環(huán)境管制法律制度的形式為企業(yè)生產經營自主權設定清晰、合理的邊界，引導企業(yè)在邊界內行使權利。只要企業(yè)行使生產經營自主權不越界（即無過錯），就不應讓其對“合理沖撞”行為承擔民事責任。在我國目前環(huán)境管理制度尚不夠完善、環(huán)境執(zhí)法尚不夠嚴格的情況下，生態(tài)環(huán)境損害的救濟應當適用過錯責任原則，對此不應因救濟方式的不同而有所區(qū)別。無論是在環(huán)境民事公益訴訟中還是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害的救濟都應適用過錯責任原則。從這個角度看，《民法典》第1234條、第1235條對生態(tài)環(huán)境損害責任的規(guī)定是非常理性的選擇。

注釋

①呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，《法學論壇》2017年第3期。

②參見（2014）泰中環(huán)公民初字第00001號民事判決書、（2015）浙嘉民初字第7號民事判決書。

③參見馮嘉：《論新〈環(huán)境保護法〉中重點環(huán)境管理制度實施的力度和效果》，《中國高校社會科學》2016年第5期。

④參見最高人民法院民法典貫徹實施工作小組主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》，人民法院出版社，2020年，第560—561頁。

責任編輯：鄧 林

The Principle of Liability for Ecological Environmental Damage and Its

Judicial Application from the Perspective ofCivil Code of China

Bo Xiaobo

Abstract：The Civil Code and environmental protection law of China have different provisions on the principle of liability for ecological environment damage in environmental civil public interest litigation and ecological environment damage compensation litigation， which may cause confusion in legislative logic and disunity of law application. If market entities exercise their rights within the boundaries of private rights set by public law and cause damage to the ecological environment， the principle of fault liability should be applied， otherwise the rights boundaries set by the law will lose their role in guiding social entities. It is reasonable to apply the principle of fault liability to the ecological environment damage inthe Civil Code. The specific scope of "national regulations"， the distinction between the ecological environment damage and the principle of liability for personal and property damage， the order of the multiple lawsuits caused by the same act， and the remedy of ecological damage without violating the law should be considered in judicial application.

Key words：the Civil Code of China; ecological environment damage; the principle of liability

收稿日期：2020-08-16

基金項目：國家社會科學基金青年項目“環(huán)境民事公益訴訟制度完善研究”（15CFX018）。

作者簡介：薄曉波，女，江南大學法學院副教授（無錫 214122）。