（中鋁環(huán)保節(jié)能科技（湖南）有限公司 湖南長(zhǎng)沙 410019）

土地資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)資源［1］，是不可缺少的自然資源。然而，新中國(guó)成立以后近幾十年間，中國(guó)工業(yè)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)快速粗放式發(fā)展的同時(shí)，不可避免地對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。根據(jù)2014 年原環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》［2］，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方；長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，同時(shí)西南、中南等礦冶產(chǎn)業(yè)地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。

人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生的廢氣、廢水中含有的污染物，經(jīng)過大氣沉降、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)污水偷排、土壤顆粒物吸附等途徑，最終一部分會(huì)以不同的污染形式進(jìn)入土壤并不斷積累；同時(shí)土壤中的污染物也會(huì)通過地面徑流、地下滲流、揚(yáng)塵等途徑進(jìn)入地表水、地下水及大氣環(huán)境，造成新的污染，土壤既是污染的“匯”，也是污染的“源”。因此，污染土壤問題已成為主要環(huán)境問題之一，土壤污染防治與水污染防治、大氣污染防治并稱中國(guó)環(huán)境“三大戰(zhàn)役”。

我國(guó)土壤污染的一個(gè)典型問題是，經(jīng)過了幾十年的高污染、高能耗、高排放的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，人們逐漸意識(shí)到了環(huán)境問題的嚴(yán)重性。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整系列政策落實(shí)后，位于城市中心的高污染企業(yè)陸續(xù)搬遷出去，出現(xiàn)了大量的廢棄場(chǎng)地［3］，造成了嚴(yán)重的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)隱患。結(jié)合我國(guó)近年建設(shè)用地（污染場(chǎng)地）修復(fù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)情況，調(diào)查可用于開發(fā)再利用于建設(shè)用地的工業(yè)場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目現(xiàn)狀，分析“十四五”建設(shè)用地修復(fù)的發(fā)展趨勢(shì)。

1 我國(guó)建設(shè)用地修復(fù)政策發(fā)展

1995 年，國(guó)家為貫徹《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，防止土壤污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)林生產(chǎn)，維護(hù)人民利益，制定《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）。標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)土壤應(yīng)用功能和保護(hù)目標(biāo)，劃分為三類，主要控制指標(biāo)為Cd、Hg、Cu、Pb、Cr、Zn、Ni 及六六六、滴滴涕，主要控制對(duì)象分水田、旱地、果園等。該標(biāo)準(zhǔn)污染物控制指標(biāo)過少，且隨著工業(yè)搬遷場(chǎng)地土壤污染問題日益突出，逐漸滿足不了環(huán)境質(zhì)量管理的需要。

2004 年，原環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，為工業(yè)場(chǎng)地污染的調(diào)查與修復(fù)提供了依據(jù)，并拉開了國(guó)內(nèi)污染場(chǎng)地修復(fù)工作的序幕［4］。

2007 年，原環(huán)保部頒布《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ 350—2007），根據(jù)開發(fā)利用方式和用土用途，如住宅用地、場(chǎng)館用地、商業(yè)用地、娛樂用地、學(xué)校用地、綠化用地，對(duì)土壤中污染物的含量控制要求，將土地利用類型分為兩類，每類分A、B 級(jí)。標(biāo)準(zhǔn)污染物指標(biāo)增加為92 項(xiàng)，包括無機(jī)污染物、揮發(fā)有機(jī)物、半揮發(fā)有機(jī)物、農(nóng)藥/多氯聯(lián)苯及其他，很大程度上填補(bǔ)了 《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）的不足。

自2014 年開始，國(guó)家相繼出臺(tái)了多項(xiàng)污染場(chǎng)地處理技術(shù)政策、規(guī)范，進(jìn)一步改善標(biāo)準(zhǔn)不適用的情況。2014 年，原環(huán)保部制定發(fā)布《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1—2014）、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.2—2014）、《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.3—2014）、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.4—2014）、《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》（HJ 682—2014）污染場(chǎng)地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、《污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)目錄（第一批）》《工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估與修復(fù)工作指南（試行）》，旨在為各地開展場(chǎng)地環(huán)境狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)治理提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，為推進(jìn)土壤和地下水污染防治法律法規(guī)體系建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。

2016 年5 月28 日，國(guó)務(wù)院印發(fā) 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，自2016 年5 月28 日起實(shí)施。這是國(guó)家為了切實(shí)加強(qiáng)土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量而制定的法規(guī)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。該計(jì)劃提出了土地風(fēng)險(xiǎn)管控、分類別、分用途、分階段治理的思路，并提出浙江省臺(tái)州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關(guān)市、廣西壯族自治區(qū)河池市和貴州省銅仁市啟動(dòng)土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)。

2018 年8 月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，與已出臺(tái)并實(shí)施的《水污染防治法》《大氣污染防治法》一道，完善了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治體系的法律制度體系。新法的頒布意味著我國(guó)此前在土壤污染防治領(lǐng)域無法可依、混亂無序的狀況將成為歷史。同時(shí)《土壤污染防治法》在中國(guó)環(huán)境法律中首次明確規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，分別規(guī)定了不同的管控制度，這是中國(guó)環(huán)境立法進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)控制階段的標(biāo)志。

同年，根據(jù)分類管控的要求，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部修改并發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同土地用途，將標(biāo)準(zhǔn)分為《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》（GB 36600—2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—2018），標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施日起《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ 350—2007）、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）廢止。

2019 年，為配合《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》（GB 36600—2018），2014 年發(fā)布的污染場(chǎng)地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)變更為：《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1—2019 代替HJ 25.1—2014）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù) 監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.2—2019 代替HJ 25.2—2014）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.3—2019 代替HJ 25.3—2014）、《建設(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.4—2019 代替HJ 25.4—2014）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)術(shù)語(yǔ)》（HJ 682—2019 代替HJ 682—2014），并補(bǔ)充《污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控與土壤修復(fù)效果評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.5—2018）、《污染地塊地下水修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.6—2019）、《建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估技術(shù)指南》。

2 我國(guó)建設(shè)用地修復(fù)項(xiàng)目現(xiàn)狀

工業(yè)、礦業(yè)企業(yè)搬遷遺留污染場(chǎng)地修復(fù)及其開發(fā)再利用，已經(jīng)發(fā)展成為環(huán)境和發(fā)展問題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，至2020 年上半年，全國(guó)行政7 個(gè)大區(qū)有525 個(gè)地塊項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量較多的為西南及東南地區(qū)，兩地合計(jì)約占全國(guó)地塊數(shù)量的三分之二，為主要關(guān)注地區(qū)，這也與《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》統(tǒng)計(jì)的污染情況一致。各大區(qū)污染地塊分布數(shù)量如圖1。

圖1 各大區(qū)污染地塊分布數(shù)量

東南地塊中，污染地塊所在省份主要為江蘇、浙江、山東、上海、安徽、福建，地塊數(shù)量最多的為江蘇省63 個(gè)、浙江省60個(gè)；污染地塊面積占比浙江省35%、江蘇省32%。從這兩個(gè)數(shù)據(jù)看，江蘇、浙江兩省是建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域。江蘇省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集63 個(gè)地塊，總面積4 706 591 m2，工業(yè)類用地地塊占總體的83%，非工業(yè)用地占17%。浙江省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集60 個(gè)地塊，總面積5 027 176 m2，工業(yè)類用地地塊占總體的75%，非工業(yè)用地占25%。

西南地塊中，污染地塊所在省份主要為重慶、貴州、四川、云南，地塊數(shù)量最多的為重慶75 個(gè)、貴州省42 個(gè)；污染地塊面積占比重慶市39%、貴州省30%。重慶市建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集地塊75 個(gè)，總面積6 284 861 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為81%和19%。貴州省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集地塊42 個(gè)，總面積4 240 040 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為92.9%和7.1%。

華北地塊中，污染地塊所在省份主要為天津、北京、山西、河北、內(nèi)蒙古，地塊數(shù)量最多的為天津市38 個(gè)、北京市18 個(gè)；污染地塊面積占比天津市46%、北京市22%。天津市建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集地塊38 個(gè)，總面積4 066 719 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為60.5%和39.5%。

華中地塊中，污染地塊所在省份主要為湖北省、湖南省、河南省。地塊數(shù)量最多的為湖北省32 個(gè)、湖南省16 個(gè)；污染地塊面積占比湖北省49%、湖南省39%。湖北省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄收集地塊32 個(gè)，總面積2 602 332 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為96.9%和3.1%。

東北地塊中，污染地塊所在省份主要為黑龍江省、遼寧省、吉林省。地塊數(shù)量最多的為遼寧省5 個(gè)、黑龍江5 個(gè)；污染地塊面積占比黑龍江省65%、遼寧省34%。

華南地塊中，污染地塊所在省份主要為廣東省、廣西省、海南省。地塊數(shù)量最多的為廣東省33 個(gè)、廣西省3 個(gè)；污染地塊面積占比廣東省87%、廣西省7%。

西北地塊中，污染地塊主要集中在陜西省，地塊面積為40 631 m2，涉及污染地塊2 個(gè)。

由此可知，我國(guó)目前建設(shè)用地污染地塊以工業(yè)用地污染為主，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，工業(yè)地塊占81%，非工業(yè)用地占19%。其中，工業(yè)用地主要包括冶金、鋼鐵、化工、電鍍、印染、醫(yī)療等高污染相關(guān)場(chǎng)地；而工業(yè)用地主要包括城中村改造、商務(wù)區(qū)、學(xué)校等。

3 “十四五”建設(shè)用地土壤修復(fù)發(fā)展趨勢(shì)

2020 年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”的奠基之年?！笆濉逼陂g，我國(guó)的場(chǎng)地修復(fù)法律標(biāo)準(zhǔn)體系開始逐漸完善，場(chǎng)地?cái)?shù)據(jù)逐漸豐富，在總結(jié)前期場(chǎng)地修復(fù)工程取得成效、存在問題的條件下，提出“十四五”時(shí)期全國(guó)污染場(chǎng)地防控、治理措施的發(fā)展趨勢(shì)。

3.1 加強(qiáng)污染場(chǎng)地前期調(diào)查

場(chǎng)地修復(fù)工作具有系統(tǒng)性、全面性和復(fù)雜性等特點(diǎn)［5］，通常多專業(yè)、多行業(yè)交叉，每個(gè)場(chǎng)地地區(qū)、水文、地質(zhì)、工況企業(yè)用地歷史變遷及生產(chǎn)運(yùn)行狀況不同、污染物質(zhì)不同，場(chǎng)地污染都會(huì)有各自的特點(diǎn)。進(jìn)行污染場(chǎng)地的土壤和地下水環(huán)境調(diào)查是場(chǎng)地及地下水修復(fù)工作的前提，也是污染場(chǎng)地環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)。在對(duì)污染場(chǎng)地認(rèn)真、細(xì)致和全面的調(diào)查、分析的基礎(chǔ)上，才能科學(xué)制定修復(fù)治理方案、合理實(shí)施修復(fù)工程?！笆濉逼陂g，我國(guó)已經(jīng)開始加密土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，污染地塊名錄逐漸建立?！笆奈濉币诘貕K明確的基礎(chǔ)上，對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行深入的調(diào)查，收集數(shù)據(jù)，力爭(zhēng)建立污染場(chǎng)地的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)污染隱患，掌握污染行為，梳理污染類型，精準(zhǔn)識(shí)別和科學(xué)評(píng)估場(chǎng)地污染風(fēng)險(xiǎn)，使場(chǎng)地修復(fù)工作更加具有科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。

3.2 實(shí)行污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控與分類施策

新的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將場(chǎng)地分為農(nóng)用地和建設(shè)用地，建設(shè)用地進(jìn)一步分為與人類活動(dòng)相關(guān)性較高的一類用地和與人類活動(dòng)相關(guān)性較低的二類用地，二類用地分別規(guī)定了篩選值和管制值，目的就是為了實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地的分類管控和治理。農(nóng)用地主要管控農(nóng)作物生長(zhǎng)及食用安全風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)用地重點(diǎn)管控開發(fā)利用過程中的健康安全和污染擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。在同一污染場(chǎng)地，可能出現(xiàn)多種污染物的復(fù)合污染，污染場(chǎng)地修復(fù)之前應(yīng)制定科學(xué)合理的修復(fù)目標(biāo)，充分了解和合理規(guī)劃對(duì)土地未來的利用途徑，區(qū)別對(duì)待不同的土地利用途徑對(duì)土地質(zhì)量的要求；修復(fù)中，應(yīng)根據(jù)污染物類型、污染程度，分區(qū)、分類，進(jìn)行區(qū)別化、精準(zhǔn)化處理，防止修復(fù)不當(dāng)或過度修復(fù)。

3.3 落實(shí)污染場(chǎng)地監(jiān)控及跟蹤評(píng)估

場(chǎng)地治理修復(fù)過程中污染物可能發(fā)生位置轉(zhuǎn)移、形態(tài)轉(zhuǎn)化或者形成二次污染。因此，在修復(fù)過程中，應(yīng)該對(duì)污染物進(jìn)行定時(shí)或?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握污染物的情況并進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，甚至根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)構(gòu)建污染模型，并根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)或模擬結(jié)果，對(duì)修復(fù)目標(biāo)科學(xué)評(píng)估，對(duì)修復(fù)方案進(jìn)行合理修改，對(duì)管控措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

同時(shí)，部分污染地塊治理修復(fù)工程完成后風(fēng)險(xiǎn)并未完全消除。例如，固化穩(wěn)定化處理僅改變了污染物的形態(tài)，并未減少污染物質(zhì)的含量，隨著時(shí)間的延長(zhǎng)和場(chǎng)地環(huán)境的變化，污染物是否會(huì)再次溶出釋放，固化穩(wěn)定化技術(shù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性問題也成為了該項(xiàng)技術(shù)一直以來的爭(zhēng)議。因此，修復(fù)完成后應(yīng)制定長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)和長(zhǎng)效評(píng)估計(jì)劃，對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤監(jiān)測(cè)和修復(fù)效果評(píng)估，監(jiān)督落實(shí)情況，確保風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

3.4 保障修復(fù)資金來源

工業(yè)場(chǎng)地修復(fù)資源來源包括政府付費(fèi)、開發(fā)商付費(fèi)、污染企業(yè)付費(fèi)、政府和社會(huì)資本合作等，收益主要是土地出讓或運(yùn)營(yíng)。由于我國(guó)土地特點(diǎn)為國(guó)有，在國(guó)有企業(yè)改革國(guó)情下，許多搬遷企業(yè)多經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)變更或改制重組，責(zé)任主體滅失或無法界定，許多搬遷退役污染場(chǎng)地需政府付費(fèi)；而在明確污染責(zé)任主體前提下，采用“污染者付費(fèi)，受益者分擔(dān)，所有者補(bǔ)償”的原則，建立多渠道的資金籌集機(jī)制。場(chǎng)地修復(fù)耗資巨大，未來成立專項(xiàng)基金解決無主場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)管控費(fèi)用將成必然趨勢(shì)［6-7］。近兩年國(guó)家進(jìn)一步加大了生態(tài)治理專項(xiàng)資金的投入。2019 年，財(cái)政部印發(fā)了 《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》（財(cái)建〔2019〕29 號(hào)）。2020 年，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保資金管理推動(dòng)建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度的通知》（財(cái)資環(huán)〔2020〕7 號(hào)）、《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（2020 年）》。通知規(guī)定要加強(qiáng)中央生態(tài)環(huán)保資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的建立，各地要采取有效措施，按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，推動(dòng)建立中央生態(tài)環(huán)保資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付可形成實(shí)物量的資金預(yù)算，均納入中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)管理范圍，其中包括土壤污染防治資金，《入庫(kù)指南》 附件也明確提出了歷史遺留廢棄工礦土地整治項(xiàng)目入庫(kù)要求。

“十四五”期間，我國(guó)將在不斷完善建設(shè)用地污染管控及環(huán)境修復(fù)法律法規(guī)、管理標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，重視和加強(qiáng)污染場(chǎng)地前期調(diào)查，加大污染數(shù)據(jù)收集，以“對(duì)癥下藥”為原則，污染場(chǎng)地分類風(fēng)險(xiǎn)管控及治理，合理尋找項(xiàng)目資金來源，用好土壤專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。