〔關(guān)鍵詞〕 宅基地;三權(quán)分置;城鄉(xiāng)融合;城鎮(zhèn)化

處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系是深化農(nóng)村改革的主線[1]258，宅基地制度改革由此成為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容之一。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)、城市與農(nóng)村改革愈加協(xié)調(diào)的背景下，推進(jìn)宅基地制度“三權(quán)分置”改革不僅可以提高新型城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，而且可以通過(guò)集約高效利用土地以推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化與宅基地利用現(xiàn)狀

若將1984 年中央一號(hào)文件提出開展到集鎮(zhèn)工作的農(nóng)民“自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”[2]435 的試點(diǎn)工作作為改革時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的起點(diǎn)，那么，以農(nóng)民進(jìn)城為主要標(biāo)志的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已持續(xù)30 余年。而宅基地的閑置化、非資格占有與缺少市場(chǎng)化退出機(jī)制成為與城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)的宅基地利用現(xiàn)狀。

（一） 農(nóng)民減少與宅基地增加導(dǎo)致宅基地閑置化突出

在30 余年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民作為最重要的勞動(dòng)力生產(chǎn)要素源源不斷流入城鎮(zhèn)，使農(nóng)村常住人口和村莊戶籍人口基本上均處于不斷減少的局面。從1990 年到2019 年的30 年間①，農(nóng)村常住人口僅在1990 年到1995 年的6 年間處于增長(zhǎng)狀態(tài)，由8.41 億人增長(zhǎng)至8.59 億人，但從1996 年起便以年均降低1.83 個(gè)百分點(diǎn)的速率由8.51 億人下降至2019 年的5.52 億人，使農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?9.52% 下降到了39.40%②。與農(nóng)村常住人口變化趨勢(shì)一致，村莊戶籍人口在1990 年到2019 年的30 年間同樣經(jīng)歷了先緩慢增長(zhǎng)的前6 年， 而從1996 年開始到2019 年則基本上一直在減少，由8.18 億人減少至7.76 億人，年均降低0.24 個(gè)百分點(diǎn)①?？梢?，從1990 年到2019 年30 年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，億萬(wàn)勞動(dòng)力由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，無(wú)論是農(nóng)村常住人口還是村莊戶籍人口總體上均處于持續(xù)減少的趨勢(shì)。

作為保障農(nóng)民基本居住的農(nóng)村建設(shè)用地，宅基地面積在改革開放以來(lái)，尤其是90 年代以來(lái)不斷增加。不僅農(nóng)村宅基地總面積迅速增長(zhǎng)，農(nóng)民人均宅基地面積也呈不斷增加的上漲趨勢(shì)。從1990 年到2019 年②，農(nóng)宅總建筑面積基本上處于不斷快速增長(zhǎng)的狀態(tài)中，除了在1994 年、2006 年、2017 年3個(gè)年份為負(fù)增長(zhǎng)外，其余27 個(gè)年份均為正增長(zhǎng)。由此，農(nóng)村中農(nóng)宅總建筑面積由1990 年的159.3 億平方米以年均增加1.67% 的速度迅速增長(zhǎng)到了2019年的255.3 億平方米，相當(dāng)于1990 年的農(nóng)宅總建筑面積增加了0.60 倍。與此同時(shí)，農(nóng)民人均農(nóng)宅建筑面積在1990 年到2019 年間除了在2017 年為負(fù)增長(zhǎng)外，其余29 個(gè)年份均為明顯的正增長(zhǎng)。由此，從1990 年到2019 年，農(nóng)民人均農(nóng)宅建筑面積以年均增長(zhǎng)1.69% 的速率由20.3 平方米增長(zhǎng)到了32.9 平方米，相當(dāng)于1990 年的農(nóng)民人均農(nóng)宅建筑面積增加了0.62 倍③。可見，在1990 年到2019 年的30 年間，農(nóng)宅總面積與農(nóng)民人均農(nóng)宅面積二者總體上均呈不斷增加的趨勢(shì)。

將鄉(xiāng)村常住人口和村莊戶籍人口不斷減少的客觀事實(shí)與農(nóng)宅總面積和農(nóng)民人均農(nóng)宅面積不斷增加的實(shí)際情況并置考慮，可以發(fā)現(xiàn)，在20 世紀(jì)80 年代中期開始的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)宅及宅基地閑置化的情況是愈加突出的。調(diào)查顯示， 在2013 年，以河南和甘肅兩省中8 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為代表的中西部地區(qū)宅基地閑置率為23.84%[3]; 在2018 年， 黃淮海地區(qū)的宅基地閑置率則達(dá)到16.22%[4]。因此，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城的數(shù)量不斷增加、留守農(nóng)村的農(nóng)民數(shù)量隨之持續(xù)減少，加之農(nóng)民對(duì)興建農(nóng)宅的熱情持續(xù)高漲?2019 年全國(guó)范圍內(nèi)依然有7.12 億平方米農(nóng)宅竣工④?這不僅意味著農(nóng)民居住水平不斷提升，更凸顯出宅基地的閑置化情況愈加普遍。

（二） 城鎮(zhèn)化過(guò)程中“非資格性”占有宅基地較普遍

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“非資格性”占有宅基地成為宅基地占用情況中較為普遍的現(xiàn)象。若以繼承為標(biāo)準(zhǔn)劃分“非資格性”宅基地占有，則可分為繼承性和非繼承性“非資格”占有兩種情況。同時(shí)，在非繼承性“非資格”占有宅基地中存在著較突出的違法占用情況。

其一，“農(nóng)二代”是繼承性“非資格”占有宅基地的主體。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是“把農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)”[5]409，由此，城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)工作和生活。這就使進(jìn)城農(nóng)民工在30 余年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中形成了出村進(jìn)城又回村的“農(nóng)一代”與回不去也不會(huì)回村的“農(nóng)二代”間的代際劃分[6]。由于部分“農(nóng)二代”已在城市安家落戶，因此會(huì)出現(xiàn)因獲得城市戶籍使其以非成員身份占有宅基地的情況。并且，已進(jìn)城落戶的“農(nóng)二代”會(huì)因繼承農(nóng)宅而相應(yīng)繼承宅基地使用權(quán)并登記發(fā)證。由于人口城鎮(zhèn)化在2014 年以來(lái)的深入推進(jìn)⑤，“農(nóng)二代”以非集體成員身份獲得宅基地使用權(quán)的情況越來(lái)越普遍。

其二，對(duì)宅基地存在使用需求的非集體成員以非成員資格占有宅基地。由于在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)常住非戶籍人口不同程度地對(duì)近郊農(nóng)村宅基地存有居住需求，尤其在吸引外來(lái)人口較多的地區(qū)，其城鎮(zhèn)和農(nóng)村的極差土地價(jià)格較大，居住在城鎮(zhèn)的常住非戶籍人口對(duì)近郊農(nóng)村宅基地存有更強(qiáng)烈的居住需求。并且，在1999 年5 月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出農(nóng)宅不得向市民出售、市民不得占用宅基地建造住宅的通知[7] 前的半個(gè)世紀(jì)，宅基地申請(qǐng)與使用的對(duì)外開放性使非集體成員可通過(guò)合法程序獲得一塊以供自住的宅基地[8]。此外，一直以來(lái)的土地權(quán)屬確認(rèn)法規(guī)和政策都對(duì)非集體成員合法取得的宅基地使用權(quán)持肯定意見[9?10]。由此，非集體成員非繼承性資格性占有宅基地的情況也較為普遍。

其三，集體外組織或人員違法占用宅基地。以上兩種資格外占有宅基地均屬于合法合規(guī)的宅基地占有，但事實(shí)上還存在著大量非法占用宅基地的情況：集體外組織或人員通過(guò)以租代買、與農(nóng)戶私下交易、聯(lián)合村干部非法占用等途徑獲得宅基地事實(shí)上的長(zhǎng)期使用權(quán)。由于在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市近郊農(nóng)村土地價(jià)格持續(xù)推高，其市場(chǎng)價(jià)值不斷彰顯，但受困于宅基地所有權(quán)不可流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)不可對(duì)外買賣的規(guī)定，以租借宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)代替買賣宅基地使用權(quán)等非法的暗箱操作層出不窮。由此，這種以非資格身份違法占用宅基地的情況在城市近郊農(nóng)村地區(qū)也較為常見。

（三） 進(jìn)城農(nóng)民缺乏市場(chǎng)化退出宅基地使用權(quán)的機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民工市民化為主的人口城鎮(zhèn)化。然而，由于進(jìn)城農(nóng)民缺少市場(chǎng)化退出宅基地使用權(quán)的機(jī)制，不僅捆綁并強(qiáng)化了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，阻礙人口城鎮(zhèn)化的較快推進(jìn)，而且難以有效激活宅基地生產(chǎn)要素，抑制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民流入城市的形式從“候鳥單飛”式逐漸向“舉家遷徙”式轉(zhuǎn)變。在外出農(nóng)民工中，舉家外出農(nóng)民工數(shù)量的增長(zhǎng)速度在整體上超過(guò)了住戶中外出農(nóng)民工，這意味著“舉家遷徙”式的農(nóng)民工流入城市形式越來(lái)越成為農(nóng)村人口外流的主要形式。從2008 年到2013 年的6 年間，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量以年均增長(zhǎng)4.29% 的速率由2 859 萬(wàn)人增長(zhǎng)至3 525 萬(wàn)人，其在外出農(nóng)民工中的比重隨之由20.36% 提升至21.22%，6 年間提升了0.86 個(gè)百分點(diǎn);而住戶中外出農(nóng)民工數(shù)量以年均提高0.54個(gè)百分點(diǎn)的速率由1.12 億人增長(zhǎng)到1.31 億人，不僅其年均增長(zhǎng)率明顯低于舉家外出農(nóng)民工，而且其在外出農(nóng)民工數(shù)量中的比重由79.64% 下降到了78.78%①?？梢?，舉家遷徙雖然在目前并未成為農(nóng)民流入城市的主要形式，但卻是未來(lái)更加以人為核心的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要發(fā)展方向。同時(shí)，在明確新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)是解決已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題” [11]593 后，到2020 年末已有超過(guò)1 億農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)②?？梢灶A(yù)見，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，還會(huì)有更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活和落戶，農(nóng)民家庭整體遷移到城鎮(zhèn)完成農(nóng)民家庭的完全市民化將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的主要形式。

但是，由于進(jìn)城農(nóng)民缺乏合理的宅基地退出機(jī)制使人口城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)難以為繼。一方面，已進(jìn)城多年的農(nóng)民家庭缺少將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)資本的制度供給。在進(jìn)城農(nóng)民工中，多數(shù)人因缺少物質(zhì)資本而不能在常住城鎮(zhèn)買房居住以提高自身生活質(zhì)量。在絕大多數(shù)城鎮(zhèn)保障性住房不對(duì)非戶籍常住人口開放的情況下，進(jìn)城農(nóng)民家庭在城鎮(zhèn)買房安家的最佳途徑就是將其享有的土地權(quán)利變現(xiàn)，即將其宅基地使用權(quán)和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，增加其在城鎮(zhèn)安家的物質(zhì)資本。然而，在戶均承包地不足10 畝的條件下③，進(jìn)城農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的財(cái)產(chǎn)收入非常有限④，難以支撐起其在城鎮(zhèn)買房安家的愿望。與此同時(shí)，封閉僵化的現(xiàn)行宅基地制度不支持農(nóng)民將其享有的宅基地使用權(quán)變現(xiàn)。另一方面，已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民家庭缺乏市場(chǎng)化方式退出宅基地使用權(quán)的制度許可。已經(jīng)拿到常駐城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民家庭多數(shù)已進(jìn)城定居多年，其與村莊、土地、村民的聯(lián)系已非常淡薄，其農(nóng)宅和宅基地若無(wú)拆遷的可能便會(huì)因難以市場(chǎng)化退出而只能以“沉默的資產(chǎn)”暗自存在。這使進(jìn)城落戶農(nóng)民難以真正切斷和土地的聯(lián)系，其宅基地土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利也難以得到市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)方式。

二、導(dǎo)致宅基地利用現(xiàn)狀的原因

宅基地制度在實(shí)踐中不斷遭到閑置化、“非資格性”占用、市場(chǎng)化退出困難等挑戰(zhàn)的原因在于現(xiàn)行宅基地制度的三大特性：福利性、封閉性和僵化性。

（一） 宅基地制度的福利性導(dǎo)致宅基地閑置化的情況越來(lái)越突出

宅基地制度的福利性集中體現(xiàn)為集體成員可無(wú)償申請(qǐng)與使用村莊規(guī)劃內(nèi)的宅基地，這是宅基地閑置化問(wèn)題愈加突出的根本原因。

宅基地申請(qǐng)與使用的無(wú)償性是現(xiàn)行宅基地制度的基本特征之一。1963 年3 月中央發(fā)出的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》不僅確定了農(nóng)戶個(gè)體對(duì)宅基地享有受到生產(chǎn)隊(duì)集體保護(hù)的“長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變”的使用權(quán)，而且還通過(guò)規(guī)定農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地建房的具體流程從側(cè)面確立了宅基地申請(qǐng)“不收地價(jià)”的無(wú)償性特征[12]531-532。宅基地申請(qǐng)和使用的無(wú)償性基本上貫穿于上世紀(jì)60 年代開始的宅基地制度形成和發(fā)展的全過(guò)程。只是在90 年代初部分地區(qū)有過(guò)短暫的宅基地有償使用試點(diǎn)：1991 年1 月開始進(jìn)行的宅基地有償使用試點(diǎn)地區(qū)允許向申請(qǐng)與使用宅基地者收取使用費(fèi)等[13]，但在短短兩年半之后又被明確取消[14]。所以，在現(xiàn)行宅基地制度發(fā)展過(guò)程中，宅基地有償申請(qǐng)和使用的地域十分狹小、時(shí)間非常短暫。此外，宅基地制度的設(shè)計(jì)和政策制定者普遍將宅基地視為農(nóng)民的安身立命之本，宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)與獲得由此被定位為基于成員權(quán)或資格權(quán)的一種福利分配。由此，農(nóng)戶申請(qǐng)和使用宅基地是無(wú)償?shù)摹?/p>

由于全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)戶申請(qǐng)和使用宅基地的無(wú)償性，村委會(huì)分配宅基地與農(nóng)戶初始取得宅基地均體現(xiàn)出了宅基地制度的福利性，使多數(shù)農(nóng)民抱著“不要白不要”的心理去申請(qǐng)和使用宅基地，即便不建造農(nóng)宅也要先占據(jù)一塊空白農(nóng)宅用地以“據(jù)為己有”。與此同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)使全國(guó)1/3 的農(nóng)民去鄉(xiāng)離村到外務(wù)工或經(jīng)商①。這使得免費(fèi)的農(nóng)村宅基地閑置化率逐年攀升。

（二） 宅基地制度的封閉性難以應(yīng)對(duì)集體外人員對(duì)宅基地的需求

封閉性是現(xiàn)行宅基地制度最重要的特性之一，表現(xiàn)為宅基地的初始取得和流轉(zhuǎn)基本上對(duì)集體外組織和人員是封閉的。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，集體外組織和人員對(duì)宅基地的需求不斷增強(qiáng)，使宅基地制度的封閉性越來(lái)越受到來(lái)自現(xiàn)實(shí)的外部需求的挑戰(zhàn)。

在宅基地初始取得和流轉(zhuǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)行宅基地制度表現(xiàn)出了嚴(yán)格的封閉性。其一，在宅基地初始取得環(huán)節(jié)，由于宅基地的集體公有性質(zhì)，只有集體成員才有申請(qǐng)宅基地的資格。農(nóng)村土地集體所有的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，使由農(nóng)民個(gè)體組成的集體經(jīng)濟(jì)組織成為掌握宅基地所有權(quán)的主體。在初始取得宅基地使用權(quán)環(huán)節(jié)，農(nóng)戶憑借其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份可申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，而集體外組織或人員則無(wú)申請(qǐng)使用宅基地的資格，即宅基地初始取得只對(duì)集體成員開放，對(duì)集體外組織和人員封閉。其二，基于對(duì)宅基地住房保障功能的重視和維護(hù)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地域和主體范圍被嚴(yán)格限制在集體內(nèi)部。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的封閉性發(fā)揮著“保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定”[15] 的關(guān)鍵作用。出于對(duì)農(nóng)民流離失所導(dǎo)致社會(huì)紊亂的政治考量，制度和政策設(shè)計(jì)者傾向于將土地視為對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障，將其與農(nóng)民做生硬的捆綁，部分學(xué)者也認(rèn)為這是現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中進(jìn)城農(nóng)民的基本保險(xiǎn)和安全退路[16]。由此，宅基地雖然是農(nóng)民集體所有的土地，但農(nóng)民集體和個(gè)體均對(duì)其無(wú)充分的處分權(quán)，由農(nóng)村集體掌握的宅基地所有權(quán)的不可流轉(zhuǎn)確定無(wú)疑，而由農(nóng)民個(gè)體享有的宅基地使用權(quán)大體上也是不可流轉(zhuǎn)的。即便在近年的宅基地“三權(quán)分置”改革試驗(yàn)區(qū)，也將買賣形式的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓者和地域范圍嚴(yán)格限定在集體內(nèi)部[17]，對(duì)租賃形式的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著明確的時(shí)間期限和嚴(yán)苛的用途管制[18]。所以，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，宅基地的對(duì)外封閉性也非常突出。

但是，城市近郊農(nóng)村面臨著城市人口和資本對(duì)宅基地的強(qiáng)烈需求。其一，城市居民對(duì)農(nóng)村美好生活的向往強(qiáng)化了其對(duì)宅基地的需求?，F(xiàn)代城市文明以其高速度、工業(yè)化、密集性使部分城市居民對(duì)慢節(jié)奏、田園化、疏朗性的鄉(xiāng)村生活產(chǎn)生向往，部分城市居民在節(jié)假日等時(shí)間希望能夠過(guò)恬靜安逸的鄉(xiāng)村生活，于是便產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)宅及宅基地的需求。其二，部分城市人口尤其是外來(lái)常住人口需要農(nóng)宅及宅基地在城市周邊安家扎根。由于城市近郊農(nóng)村的房?jī)r(jià)相對(duì)城市較為低廉，沒(méi)有充足資金購(gòu)置城市房產(chǎn)的人便會(huì)選擇城市近郊農(nóng)村的房屋以滿足自身居住需求。因此，一些城市居民出于城鄉(xiāng)房?jī)r(jià)存在明顯差距的原因選擇市郊農(nóng)村來(lái)居住，由此產(chǎn)生了對(duì)宅基地的需求。其三，鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展使資本對(duì)宅基地產(chǎn)生了渴求。在城市近郊農(nóng)村地區(qū)，以鄉(xiāng)村旅游為代表的第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)第一、二產(chǎn)業(yè)一齊發(fā)展使外部資本也對(duì)宅基地產(chǎn)生了一定的需求，希望通過(guò)旅游開發(fā)等方式參與到農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值的挖掘和開拓中。由此，農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展促使資本對(duì)集體所有農(nóng)戶使用的宅基地產(chǎn)生了一定需求。

總之，集體外城市居民和資本均對(duì)城市近郊農(nóng)村的宅基地存有較強(qiáng)烈的需求，但是由于封閉的宅基地制度在申請(qǐng)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)基本上并不對(duì)外開放，導(dǎo)致了大量宅基地處于“灰色流轉(zhuǎn)”或“隱性流轉(zhuǎn)”等違法違規(guī)狀態(tài)。

（三） 宅基地制度的僵化性使進(jìn)城落戶農(nóng)民難以有效退出宅基地

宅基地制度的僵化性體現(xiàn)為進(jìn)城落戶農(nóng)民難以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制退出宅基地，這不僅使宅基地土地資源不能得到有效利用，而且也難以切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

作為集體經(jīng)濟(jì)組織中的一員，農(nóng)民集體成員的身份是天然獲得的：只要其父母一方是該集體成員，其便可自動(dòng)獲得集體成員身份。所以，在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)和獲得上集體成員具有天然的資格權(quán)。但是，農(nóng)戶若想以市場(chǎng)化方式退出宅基地則存在較大困難。雖然黨和政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置” [19] 和完善農(nóng)村“要素市場(chǎng)化配置機(jī)制”[20]，但在實(shí)際規(guī)定中卻依然保持著基層政府和村委會(huì)主導(dǎo)宅基地土地要素配置的方式，進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地的途徑基本上只有一條：退還給集體組織。雖然2019 年第3 次修正的《土地管理法》明確提出“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，同時(shí)將集體組織或其成員指定為盤活利用閑置宅基地的主體[21]291，但是，這里涉及3個(gè)問(wèn)題需要著重考慮。

首先，進(jìn)城落戶的農(nóng)民不會(huì)以較低的協(xié)商價(jià)格退出宅基地使用權(quán)。已進(jìn)城落戶農(nóng)民多數(shù)是農(nóng)村中的佼佼者，其在工作能力、資金儲(chǔ)備上均強(qiáng)于留守農(nóng)村的農(nóng)民，所以其不會(huì)以較低的協(xié)商價(jià)格輕易退出宅基地使用權(quán)，其更看重宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)化為更多的物質(zhì)資本。所以，集體若非以市場(chǎng)價(jià)格回收已進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，其不會(huì)輕易放棄宅基地使用權(quán)。

其次，集體籌集宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償資金較為困難。如前所述，若非以市場(chǎng)化價(jià)格換取宅基地使用權(quán)，進(jìn)城落戶農(nóng)民寧可閑置也不愿自動(dòng)放棄其土地權(quán)利。所以，在宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格較高的農(nóng)村地區(qū)，僅憑借農(nóng)村集體難以籌集足夠的資金以收回進(jìn)城農(nóng)民可能退出的宅基地使用權(quán)。由此，在全國(guó)多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并無(wú)多少集體資產(chǎn)及集體資產(chǎn)收益的條件下，若以集體組織作為補(bǔ)償退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶的資金來(lái)源主體，則難以滿足農(nóng)民以市場(chǎng)價(jià)格退出宅基地使用權(quán)的訴求。

最后，在目前的制度和政策規(guī)定下，進(jìn)城落戶農(nóng)民只可將宅基地使用權(quán)退回給集體。在2015年開始至2018 年末結(jié)束的全國(guó)33 個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)中，宅基地退出機(jī)制改革主要采取集體以協(xié)商方式統(tǒng)一回購(gòu)?fù)顺龅恼厝缓笤僭诳h域內(nèi)統(tǒng)籌利用的方式[22]。2020 年4 月，發(fā)改委提出“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋”[23]?？梢?，目前推進(jìn)的宅基地制度改革也只鼓勵(lì)和支持農(nóng)民退出的宅基地由集體以一定的價(jià)格收回，不可進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)。但是，鑒于多數(shù)集體組織缺乏足夠的收回宅基地使用權(quán)的資金，進(jìn)城落戶農(nóng)民又不愿以較低價(jià)格輕易放棄宅基地使用權(quán)，因此，僵化的集體與農(nóng)戶協(xié)商型宅基地使用權(quán)退出機(jī)制難以推進(jìn)。

總之，由于進(jìn)城落戶農(nóng)民依然保有宅基地使用權(quán)，其以市場(chǎng)價(jià)格退出宅基地的要求與集體組織以較少資金盤活統(tǒng)籌再利用宅基地的現(xiàn)實(shí)相矛盾，因之，由于缺少市場(chǎng)化退出宅基地使用權(quán)的有效機(jī)制，宅基地利用的低效性也就愈加明顯。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與宅基地制度“三權(quán)分置”改革

現(xiàn)行宅基地制度建立在所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分立”的權(quán)利結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。1963年3 月，中央發(fā)出《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）與半年前通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》一并確立了現(xiàn)行宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分立”的基本制度框架。宅基地制度“三權(quán)分置”改革指在現(xiàn)行宅基地制度“兩權(quán)分立”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，將農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)分離出宅基地資格權(quán)，使農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)，而宅基地使用權(quán)不僅可為農(nóng)戶享有，也可為集體之外的人員或組織享有。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上的“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”，凸顯了宅基地制度由所有主義向產(chǎn)權(quán)主義的變革方向。因應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村改革的深入，城鄉(xiāng)兩地可在宅基地制度“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上融合發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程與鄉(xiāng)村全面振興可雙軌并進(jìn)、相輔相成、同步推動(dòng)。

（一） 推行宅基地有償使用與退出落實(shí)宅基地所有權(quán)

在宅基地“三權(quán)分置”改革框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握宅基地所有權(quán)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是集體掌握農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地通過(guò)與否最關(guān)鍵的審查權(quán);二是集體制定宅基地使用方案;三是集體是統(tǒng)籌再利用閑置宅基地的主體。在農(nóng)民大量外流、城鎮(zhèn)資本和人員對(duì)宅基地存有較強(qiáng)需求的情況下，應(yīng)打破城鄉(xiāng)土地要素隔絕的藩籬，推行宅基地有償使用與退出，在提高宅基地利用率的同時(shí)體現(xiàn)與落實(shí)集體掌握的宅基地所有權(quán)。

落實(shí)集體享有的宅基地所有權(quán)主要體現(xiàn)在集體可通過(guò)管理宅基地收取一定的費(fèi)用和收益，這主要體現(xiàn)在對(duì)違法違規(guī)使用與占有宅基地進(jìn)行懲罰性收費(fèi)和有償統(tǒng)籌再利用閑置宅基地以取得收益兩個(gè)方面。

一方面，集體可對(duì)“一戶多宅”“面積超標(biāo)”“資格外占有”“隱性流轉(zhuǎn)”等違法違規(guī)使用與占有宅基地進(jìn)行以懲罰性收費(fèi)為主的收費(fèi)。針對(duì)“一戶多宅”問(wèn)題，對(duì)因繼承而多占宅基地的可收取一定的多占使用費(fèi)，因建新不拆舊而多占宅基地的可收取較高的懲罰性多占使用費(fèi);針對(duì)“面積超標(biāo)”問(wèn)題，因承繼祖宅而面積超標(biāo)的可收取一定的超標(biāo)占用費(fèi)，因違規(guī)多占宅基地使面積超標(biāo)的要收取較高的懲罰性超標(biāo)占用費(fèi);針對(duì)農(nóng)戶將宅基地以長(zhǎng)租形式代替買賣等“隱性流轉(zhuǎn)”宅基地的違法行為，集體不僅可以向宅基地現(xiàn)使用者收取一定的宅基地使用費(fèi)，而且可以向享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶收取懲罰性的違規(guī)流轉(zhuǎn)費(fèi);針對(duì)因繼承、歷史等因素導(dǎo)致的宅基地“資格外占有”情況，集體可向非成員占用者收取一定的宅基地非成員占用費(fèi)。由此，宅基地的有償使用并非指向新申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶收取增量宅基地使用費(fèi)，而是體現(xiàn)為向當(dāng)下的違法違規(guī)使用和占有宅基地的人員收取存量的懲罰性質(zhì)的宅基地使用費(fèi)。

另一方面，集體作為宅基地所有者可以以盤活宅基地第一順位人的身份有償統(tǒng)籌再利用宅基地以取得一定收益。落實(shí)宅基地所有權(quán)在一定程度上體現(xiàn)為集體是以市場(chǎng)價(jià)格或接近市場(chǎng)價(jià)格的方式盤活再利用閑置宅基地的第一順位人。進(jìn)城農(nóng)戶退出宅基地時(shí)，若集體提供給退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相差不多，為落實(shí)宅基地所有權(quán)，集體應(yīng)成為盤活再利用退出宅基地使用權(quán)的第一順位人。同時(shí)，集體在以市場(chǎng)價(jià)格收回宅基地使用權(quán)后可統(tǒng)籌安排宅基地，將其中一部分作為增量宅基地的儲(chǔ)備用地后，剩余部分轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，或用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的調(diào)劑，或直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。作為宅基地所有權(quán)人的集體在再利用宅基地過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)均可取得一定的收益。

總之，在宅基地的使用和占有上，集體可通過(guò)對(duì)違法違規(guī)使用與占有宅基地收取以懲罰性為主的費(fèi)用以落實(shí)其宅基地所有權(quán);在宅基地的退出與再利用上，集體可在保留一定的增量宅基地儲(chǔ)備后將剩余宅基地進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑或轉(zhuǎn)為建設(shè)用地入市以增加集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。由此，彰顯與落實(shí)宅基地所有權(quán)的過(guò)程也是城鄉(xiāng)土地不斷融合的過(guò)程。

（二） 完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能以保障宅基地資格權(quán)

由于宅基地資格權(quán)是一種基于集體身份而來(lái)的內(nèi)部資格性權(quán)利，所以宅基地資格權(quán)歸屬集體成員。保障農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)，須擴(kuò)充宅基地資格權(quán)權(quán)能，賦予其一定的處分權(quán)和收益權(quán)使其成為完整的用益物權(quán)。

在“三權(quán)分置”改革方向指導(dǎo)下，農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)應(yīng)涵蓋收益權(quán)和一定的處分權(quán)，使資格權(quán)成為一種基于成員身份的完整用益物權(quán)。2019 版《土地管理法》只強(qiáng)調(diào)了宅基地的一戶一宅規(guī)定、居住保障功能、一次性申請(qǐng)要求、有償退出與再利用的方面，而對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)能并無(wú)界定。并且，在宅基地制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于宅基地使用權(quán)不可對(duì)集體外交易，所以其收益功能完全被壓制。由此，農(nóng)戶除了占有和使用宅基地外只有在集體內(nèi)與其他農(nóng)戶互換宅基地或退出宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，而無(wú)更加重要的市場(chǎng)交易權(quán)。而保障農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)，就要以擴(kuò)權(quán)賦能為核心，擴(kuò)充宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵以增強(qiáng)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

一方面，賦予農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)收益權(quán)能，使其可以通過(guò)在一定范圍內(nèi)自由交易宅基地使用權(quán)而取得一定的財(cái)產(chǎn)性收入。收入是作為存量財(cái)富的資本所提供的服務(wù)[24]54，能夠帶來(lái)流量收入的資本或資產(chǎn)才是真正的財(cái)富，而宅基地資格權(quán)若不能為農(nóng)戶帶來(lái)收益，則其只會(huì)淪為農(nóng)戶的“死”財(cái)產(chǎn)而非“活”權(quán)利。由此，為充實(shí)農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就需要賦予其收益權(quán)能，允許農(nóng)戶通過(guò)宅基地資格權(quán)在一定范圍內(nèi)的自由流轉(zhuǎn)而取得一定的財(cái)產(chǎn)收益。在“縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”[27] 的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下，穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革可首先在縣域范圍內(nèi)試行宅基地資格權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、村莊農(nóng)民間的自由交易，以增加農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)收入。

另一方面，須增加農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)的處分權(quán)內(nèi)涵。在宅基地“兩權(quán)分立”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶享有的宅基地處分權(quán)權(quán)能內(nèi)涵暗含在2019 版《土地管理法》第52 條第5 款的規(guī)定中：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”[23]291。雖然第5 款主要規(guī)定的是農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的一次性原則，但暗含了農(nóng)戶可以出賣、出租或贈(zèng)與農(nóng)宅給他人的口子。由于“房地一體”的物理限制和轉(zhuǎn)讓規(guī)則，作為宅基地資格權(quán)享有者的農(nóng)戶由此可通過(guò)出賣、出租、贈(zèng)與農(nóng)宅的方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)讓出宅基地使用權(quán)。不僅如此，農(nóng)戶還應(yīng)有退出宅基地資格權(quán)的處分權(quán)。由此，還須賦予宅基地資格權(quán)包括出賣、出租、贈(zèng)與等轉(zhuǎn)讓處分權(quán)和退出處分權(quán)，以保障和強(qiáng)化農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。

總之，在宅基地“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)下，保障農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)就需要以增加農(nóng)戶的宅基地收益權(quán)以完善宅基地資格權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，同時(shí)增加農(nóng)戶對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓與退出處分權(quán)能，以充實(shí)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（三） 擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性放活宅基地使用權(quán)

現(xiàn)行封閉僵化的宅基地制度已成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大障礙。為了更高效地利用宅基地，應(yīng)以放活宅基地使用權(quán)為核心擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。只有不斷擴(kuò)大宅基地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性，才能使城鄉(xiāng)土地要素合理流動(dòng)起來(lái)，有效激發(fā)農(nóng)村宅基地資源的活力，從而為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興掃清土地制度的障礙。

首先，須重建宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍，這是放活宅基地使用權(quán)的前提?！皟蓹?quán)分立”結(jié)構(gòu)下的宅基地使用權(quán)只有占有和使用權(quán)能，既非完整用益物權(quán)，更非擔(dān)保物權(quán)。而在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中重建宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍，就需要擴(kuò)充宅基地使用權(quán)的權(quán)能，將收益權(quán)和抵押權(quán)增加到宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍中，使其具備收益和抵押功能，這是放活宅基地使用權(quán)的前提。

其次，須擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，這是放活宅基地使用權(quán)的核心。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍包括兩個(gè)方面，一是受讓主體范圍，二是地域流轉(zhuǎn)范圍。在宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，應(yīng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍，使縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)常住居民都可以通過(guò)一定的方式獲得宅基地使用權(quán)，以滿足自身的基本居住需求。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍至整個(gè)縣域，使宅基地土地資源要素在一定地域范圍內(nèi)自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。只有擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍和流轉(zhuǎn)地域范圍，才能有效激活僵化閑置的宅基地，使其在更大程度上實(shí)現(xiàn)自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

再次，須放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，這是放活宅基地使用權(quán)的重點(diǎn)。放活宅基地使用權(quán)須放寬其流轉(zhuǎn)形式，不僅要允許集體外人員或組織以出租形式租用宅基地用以居住或經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，而且須允許在縣域內(nèi)宅基地使用權(quán)以買賣形式的流轉(zhuǎn)方式。在目前規(guī)定中，出租宅基地給集體外人員或組織用以居住或進(jìn)行工商業(yè)經(jīng)營(yíng)有著嚴(yán)格的不超過(guò)20 年的時(shí)間期限[24]，而在放活宅基地使用權(quán)的改革方向下，應(yīng)參考國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出租時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，做到集體所有住宅建設(shè)用地使用權(quán)在出租期限上與國(guó)有住宅建設(shè)用地同地同權(quán)。此外，買賣形式的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)在一定范圍內(nèi)受到認(rèn)可。在目前情況下，可先試行在縣域范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)買賣形式的自由轉(zhuǎn)讓，以穩(wěn)妥放活宅基地使用權(quán)。

最后，須放松宅基地使用權(quán)的管制措施，這是放活宅基地使用權(quán)的條件。20 世紀(jì)60 年代以來(lái)的“兩權(quán)分立”的宅基地制度總體上沿著不斷強(qiáng)化管制的道路變遷[25]，法律和政策對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)、退出等方面的管制是愈加嚴(yán)格的。而在宅基地“三權(quán)分置”改革中，政府應(yīng)在政策上放松對(duì)宅基地使用權(quán)的管制措施，讓宅基地的所有者按照法律規(guī)定行使自己的所有權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行處分宅基地而不受政府政策的硬性管制。

總之，放活宅基地使用權(quán)須擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性，讓在集體外的組織、人員、資金參與到宅基地使用權(quán)的各種流轉(zhuǎn)形式之中，同時(shí)也要注意穩(wěn)定與放活的關(guān)系，穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地資源要素的融合以服務(wù)于鄉(xiāng)村全面振興。

四、結(jié)論與展望

因應(yīng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為不可阻擋的潮流，現(xiàn)行宅基地制度在實(shí)際運(yùn)行中遭到了宅基地閑置化、非資格占有、市場(chǎng)化退出困難等問(wèn)題的挑戰(zhàn)。變“兩權(quán)分立”宅基地制度為“三權(quán)分置”，可有效解決上述問(wèn)題：首先，須推行宅基地有償使用與退出以落實(shí)集體享有的宅基地所有權(quán);其次，要擴(kuò)充宅基地資格權(quán)權(quán)能以保障農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán);最后，應(yīng)以放活宅基地使用權(quán)為核心擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性以使宅基地使用權(quán)可為集體外組織和人員享有。在落實(shí)集體享有的宅基地所有權(quán)過(guò)程中，集體管理宅基地以收取一定費(fèi)用可能出現(xiàn)因村莊土地管理權(quán)力的擴(kuò)大而擠壓村民享有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的情況，這就需要各地行政主管部門做好關(guān)于宅基地管理方面的實(shí)施細(xì)則，明確宅基地“三權(quán)分置”中集體享有的各項(xiàng)權(quán)利，并制定好集體可以進(jìn)行的管理性收費(fèi)的“清單”，以保證其在行使宅基地所有權(quán)過(guò)程中既能保證自身權(quán)利的有效實(shí)施，又不會(huì)與農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)產(chǎn)生沖突。推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”不僅是深化農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)任務(wù)，也是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)土地融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的土地制度保障。