摘 要：黨的十八大以來，隨著中國共產黨黨內法規(guī)制度建設進程的不斷推進，黨內法規(guī)制度質量也被不斷關注和挖掘。作為中國共產黨制度治黨過程中的元問題，黨內法規(guī)制度質量本身所帶有的制度效用和效能指向，可以通過法理基礎、法理內容和法理技術三個維度呈現，進而把黨內法規(guī)制度中的合法性、正當性原則更為清晰地反映出來，以達到迅速回應和調節(jié)黨內關系的效果。新時代條件下，要提升黨內法規(guī)制度質量，需要樹立科學的質量觀、優(yōu)化配套立規(guī)技術、在落實中提升執(zhí)行質量。

關鍵詞：中國共產黨;黨內法規(guī)制度;質量

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）04-0038-06

基金項目：國家社科基金項目“黨內法規(guī)制度建設基本規(guī)律研究”（19BDJ037）階段性研究成果。

作者簡介：胡柳娟（1988-），女，湖南婁底人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，北京黨建研究基地助理研究員，碩士研究生導師，法學博士，博士后，研究方向：執(zhí)政黨建設基本問題。

回顧中國共產黨的黨建歷程，黨內法規(guī)制度建設自始至終貫穿于革命、建設、改革和發(fā)展各個時期，對規(guī)范和調節(jié)黨組織、黨員活動發(fā)揮了重要的約束作用。2017年10月18日，習近平在黨的十九大報告中提出了“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”[1]目標。在此基礎上，2019年8月30日，中共中央政治局修訂《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，新增了立規(guī)目的：“提高黨內法規(guī)質量”。由此，黨內法規(guī)的研究從對黨內法規(guī)制度本身的關注，逐漸轉移到其制定規(guī)律及其科學化這一視角上來。促使人們能夠更加理性、深入地研究黨內法規(guī)制度在中國共產黨政黨治理過程中的作用。也正是在這個意義上，本文試圖從黨內法規(guī)制度質量是政黨制度治黨中的元問題這一命題出發(fā)，提出構建衡量黨內法規(guī)制度質量的標準，以期探究出提升黨內法規(guī)制度質量的基本路徑。

一、黨內法規(guī)制度質量是制度治黨的元問題

2000多年前，亞里士多德在闡述政治共同體基礎的時候提出了一條準則，那就是：“公正是為政的準則，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎?！盵2]于是，追求公正就成為現代政治的第一層面行動原則，而這種原則是依照制度而構建起來的。因為，制度從本質上說，“是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則”[3]。這種強力作用下的約束，為組織內部所有人提供了一個平等的外部環(huán)境，一旦有人打破這種生態(tài)平衡，就會通過正當性的程序給予制裁。這樣一來，一方面可以維持組織秩序的正常運轉，另一方面制度化所顯現的公正性，更容易自發(fā)轉化為認同的力量，形成行為上的自覺。

在現代政治大視野中，中國就是遵循這樣的路徑而建立起來的國家：一是打破了舊的國家制度，用新制度建立新國家;二是作為領導國家建設的政治核心力量——中國共產黨在維持整體政治秩序的過程中，也實現了自身的制度化。前者靠后者來推動，后者是前者的前提。這就是說，在中國的執(zhí)政制度體系中，中國共產黨除了通過制度化來實現對國家的治理之外，其自身領導與建設也是一套制度體系。因為，中國的政治邏輯決定了中國共產黨既是執(zhí)政黨又是領導者。在執(zhí)政體系中，中國共產黨通過凝聚人民、整合社會、建制機構、領導軍隊，推進了國家機器的建設和發(fā)展。同時，為了保證這種建設的有效性，最科學、最公正、最合理的手段就是制度，只有通過制度化才能達到國家治理效能最大化。在領導體系中，中國共產黨作為國家、社會的領導力量，為了保證這種國家制度效能最大限度轉為治理效能，保證領導的有效，也必然在黨的自身建設上保有一套制度化的自身建設體系。

黨的建設制度化包含兩個方面：一是黨內關系的制度化，包括黨員權利義務的實施、黨組織的設置運行等;二是黨領導國家的制度化，如黨政關系、黨群關系、黨管干部等。這兩個層面緊密聯系、相互銜接，關涉政黨組織結構與功能發(fā)揮的問題，一個是保障組織結構的有序，一個是在有序的基礎上實現整體政黨功能的發(fā)揮，有效治理國家。然而無論二者如何呈現互生關系，黨的領導始終是問題的中心，離不開黨內制度來規(guī)范和調節(jié)。為了保證這種調節(jié)的效力，中國共產黨把這一手段上升到了“法”的高度，即黨內法規(guī)。所以，“黨內法規(guī)這一概念的正式使用是隨著黨組織結構與功能優(yōu)化的客觀要求應運而生的”[4]。因而，制度的功能在于創(chuàng)造秩序，制度的成效依賴于法治。也正因如此，中國共產黨在領導和執(zhí)政的政治信條中一直堅守：“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”[5]，“黨領導人民制定憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動”[6]。這種堅守體現在中國共產黨依法實現執(zhí)政，但為了突出執(zhí)政的有效性，黨自身必須依規(guī)治黨。

然而，支撐這種政治信條的前提和基礎需要具備良規(guī)，也就是黨內法規(guī)制度質量。于是， 2017年6月，中央中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出：“制定黨內法規(guī)制度必須牢牢抓住質量這個關鍵”，明確了質量在黨內法規(guī)制度建設中的定位。這是因為，黨內法規(guī)制度作為一種制度安排，具備制度的一般化屬性，即價值理性和工具理性。就其價值理性來看，在于用法治的思維調節(jié)黨內關系，發(fā)揮政黨在治國和理政過程中的功能，實現政黨的良治。然而良治不會憑空產生，“良好的黨規(guī)體系是執(zhí)政黨實現良好治理的前提”[7]。這就涉及了工具理性層面，即如何實現價值理性的問題。換言之，如果不具備這樣的良規(guī)，政黨就沒有辦法有效調節(jié)黨內關系、領導國家建設，依規(guī)治黨也隨之失去了力量。所以，“質量是黨內法規(guī)制度的基石，直接影響到黨內法規(guī)工作的全過程和各方面”[8]。

在1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東就提出：“為使黨內關系走向正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還需制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。”[9]這一重要論述開啟了黨內法規(guī)制度建設質量探索之路。之后，劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤對黨內法規(guī)制度質量相關內容都作過論述。在此基礎上，黨的十八大以來，習近平進一步提出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性?！盵10]在這里，盡管并沒有對“質量”作出明確的詞義界定，但其思想內容明確了黨內法規(guī)制度質量的指向：效用和效能，即高質量的黨內法規(guī)一定是通過黨的領導所產生的組織力量，可用之有針對性地解決黨內存在的一切問題。而從實踐路徑來看，迄今為止，黨內法規(guī)共有4000多部，從文本規(guī)范、法律效力、結構框架、銜接配套、作用對象等方面，對黨內法規(guī)“質量”作出了現實化闡釋。由此形成了以黨章為根本，以準則、條例為主干，以規(guī)則、細則、規(guī)定、辦法為枝葉，涵蓋黨的領導、黨的自身建設、黨的組織、黨的監(jiān)督保障四大領域的黨內法規(guī)制度體系。既從各個方面調節(jié)了黨內關系，也從整體上提升了中國共產黨治黨治國的能力。其中，黨內法規(guī)制度質量就成了推進黨內法規(guī)制度建設過程中的“元問題”，離開了這個問題，一切就成為無源之水、無本之木。

二、黨內法規(guī)制度質量的衡量指標構建

黨內法規(guī)制度是為了規(guī)范黨員和黨組織的行為而制定的。那么黨內法規(guī)如何才能規(guī)范黨員和黨組織的行為、活動，如何才能達到引導、預測黨內法規(guī)制度的效果？可以從法理基礎、法理內容和法理技術三個角度構建衡量標準。

（一）法理基礎

法作為維持政治共同體的一種規(guī)則體系，在運作過程中必然會產生這樣的問題：是什么力量讓這些規(guī)則成為一個體系，又是什么力量讓這些規(guī)則產生了法的效力，進而從立法上提升了其本身的質量？對此，法學理論家凱爾森把法分為三個規(guī)范：基礎規(guī)范、一般規(guī)范和個別規(guī)范。其中，基礎規(guī)范是“可以從同一個基礎規(guī)范中追溯自己效力的所有規(guī)范， 組成一個規(guī)范體系， 或一個規(guī)范秩序。這一基礎規(guī)范就如同一個共同源泉那樣， 構成了組成一個秩序的不同規(guī)范之間的紐帶”[11]。這里傳遞的原則就是：可以借助基礎規(guī)范，解決法規(guī)制度的效力根源問題，從而構建起一個完整的法規(guī)制度體系。換言之，基礎規(guī)范是整體法規(guī)制度體系發(fā)揮作用的法理基礎，是從“應然”邏輯走向“實然”邏輯的依據。顯然，對于中國共產黨制定的黨內法規(guī)制度而言，要提升其質量，同樣也需要遵循這方面的法理屬性，并把這一邏輯預設貫穿于黨內法規(guī)之中。

對此，習近平把這一主線概括得很透徹：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”[12]在這里，無論政治理論、政治邏輯還是政治立場，折射出來的邏輯在于：政治主導法治。即黨內法規(guī)制度不僅僅是“規(guī)則之治”下的工具，更是一種政治方略和行動戰(zhàn)略。黨內法規(guī)作用發(fā)揮和質量的體現，都離不開這個根本;一旦離開這個根本，就失去了源頭活水，失去了積聚力量的源頭。所以，“黨內法規(guī)的法治屬性其實也是其政治屬性”[13]。其中，政治理論與黨內法規(guī)包含的法理論是平行的，但是政治理論是隱性的理論，而法理論則是顯性理論的表現。從每一部黨內法規(guī)條文來看，都已經上升到了立法層面的剛性約束，但就其本質來說，是中國共產黨在管黨治黨過程中所堅持的政治理論。進而言之，黨內法制度是以反映和體現中國共產黨的領導、組織、自身建設等理論為質料的政治理論。政治邏輯和政治立場，則是動態(tài)的邏輯表達，在黨內法規(guī)制度法形式設定的開始，它們就自然而然融入其本性之中，形成了持久而穩(wěn)定的整體。這一結合也因此自在地成了黨內法規(guī)的本體范式：中國共產黨依照自身建設規(guī)律，以一種法治的思維來完善黨的建設。

所以，從法基礎的角度看黨內法規(guī)制度質量，不在于本身條文規(guī)范運行的規(guī)范性、邏輯性，關鍵在于其強大政治引領力和支撐力。換言之，黨內法規(guī)制度質量邏輯支撐點已經遠超出了法理論的范疇，而是需要更高層次、更強力量的邏輯支撐點來支撐、維持它的運作。這樣一來，一方面外在形式的法理論和法邏輯，保證了黨內法規(guī)制度本身運行的邏輯自洽性;另一方面更高層次邏輯力量的支撐，可以從整體上促進黨內法規(guī)制度全部力量的發(fā)揮和實現。

（二）法理內容

黨內法規(guī)制度的法理基礎在奠定其政治屬性的同時，也提出了作為廣義法的功能和效力發(fā)揮問題。而對于黨內法規(guī)制度本身而言，誠如國內學者所概述的那樣：“黨規(guī)是一個規(guī)范體系，既包括權限責任規(guī)范，也包括監(jiān)督問責規(guī)范，還有激勵性規(guī)范與制裁性規(guī)范?！盵14]這實際上清楚地傳遞了兩個信息：一是黨內法規(guī)是一個集合概念，二是要如何深度詮釋和表達集合語境中的法治理念。這就涉及黨內法規(guī)本身蘊含的法理內容問題，這些內容能否迅速回應、解決來自政黨內部的問題，直接決定了其作為集合整體的功能和作用，更決定了整體黨內法規(guī)制度質量的高低。因而，從法理內容上來衡量黨內法規(guī)制度質量，需要考慮的要素包括下述兩個方面。

在宏觀層面，高質量的黨內法規(guī)制度是一個體系化結構?？陀^地講，中國共產黨黨內法規(guī)制度建設還有很長的路要走，但是體系化結構的構建必然是首要考慮的因素，因為這種體系化直接決定了整體黨內法規(guī)制度的立法質量、進程和步驟。在這里，可以把體系化結構分解為兩個層次：一是體現在對各級黨組織和全體黨員行事原則、精神狀態(tài)、具體活動等進行規(guī)范的實質內容上;二是體現在與國家法律的銜接、對應上。顯然，第一個層次調節(jié)的是中國共產黨內部關系，為全體黨員提供了行動遵循，也是為實現政黨內部整合而設置的。因而在其外顯形式上，需要解決的問題是：黨內法規(guī)到底需要制定多少部？依據什么樣的邏輯來制定？具體需要從哪些方面來對黨員言行進行規(guī)范？這既是關乎黨內法規(guī)體系化的理論問題，也是關系立規(guī)質量的關鍵問題。因而，要提升黨內法規(guī)制度質量，需要構建復合型立體化的結構模式，即從法治體系構建躍進，強調黨的領導、黨員權利義務的有機統(tǒng)一;立法、執(zhí)法和監(jiān)督協(xié)同一體;實體性法規(guī)和程序性法規(guī)配套協(xié)調。當然，在這其中，中國共產黨還要緊緊立足領導和執(zhí)政雙重地位的政治現實，把黨內法規(guī)制度體系化建設囊括于國家法治體系建設之中，即黨內法規(guī)制度表現出第二層次的體系化——中國特色社會主義法治體系。這樣一來，黨內法規(guī)的體系化就有了依托和保障，為維系政黨-國家在同一法治時空運轉奠定了基礎。

在微觀層面，黨內法規(guī)制度是一個動態(tài)化過程。黨內法規(guī)作為一種制度、規(guī)則，發(fā)端的初源在于：“因為在其現實和過去之間，存在著密不可分的關聯。毋庸置疑，由于這些規(guī)矩、制度或準則的運作方式已經發(fā)生了變化，所以從原則上講，它們所依據的原因本身也就會發(fā)生變化;但是這些轉化仍然有賴于它們的發(fā)端?！盵15]這實際上說的是黨內法規(guī)制度本身的系統(tǒng)化與運作方式的動態(tài)化之間的關系問題。因為，系統(tǒng)化之下的黨內法規(guī)制度并不是孤立存在的，姓“黨”的本質屬性決定了需要依據黨的建設任務、形勢的變化依時而動、依勢而動。很明顯，黨的建設任務是階段性的。比如說，隨著黨的建設從“從嚴治黨”向“全面從嚴治黨”戰(zhàn)略提升，黨組織和黨員所肩負的責任也更為寬泛，從過去單純強調思想建設、組織建設和紀律建設，逐步拓寬到了管黨治黨的全過程、各領域。這也就從根本上決定了，黨內法規(guī)制度在內容上、在要求上的動態(tài)化。由此，要提升黨內法規(guī)制度質量，在動態(tài)化的衡量要素上，需要重點考慮的原則是：一是以追求政黨先進性為基本原則?；诖耍袊伯a黨黨內法規(guī)的制定、執(zhí)行，必須以維護黨的形象為基本準繩，緊緊圍繞保持黨的先進性進行完善、修正。二是以保證黨員權利義務為基本原則。基于此，黨內法規(guī)制度要遵循思想治黨與制度治黨同向發(fā)力的原則，時刻跟進黨員的思想動態(tài)，切實保障其權利義務，維護全黨的團結。三是以追求黨的發(fā)展和法治化運行為基本原則?；诖耍h內法規(guī)不是虛幻的制度，而是以法治化的手段，來切實解決黨內存在的問題為目標的。

（三）法理技術

所謂法理技術，主要是指在黨內法規(guī)制度制定過程中，應該遵循的技術路線和規(guī)則。從表達形式來看，法理技術是通過借助法律載體，在邏輯表達、語言闡釋、文本效力等方面都有其獨特的專業(yè)表意體系。從這種表意體系的構建之中，我們“可窺視話語背后權力的結構、形態(tài)與運作方式及邏輯”[16]。也就是說，法理技術把黨內法規(guī)制度的政治屬性作為其目標，而如何作用則是理性、客觀的。反過來說，黨內法規(guī)制度，如果失去了以技術為支撐的手段，其合理性是空洞的、盲目的。所以，要提升黨內法規(guī)制度質量，法理技術是一個不可忽視的要素。

就目前來說，中國共產黨在黨內法規(guī)技術的制定過程中還存在法理技術不完善的問題，諸如規(guī)劃、解釋、修改、評估、審查、清理等等。這些問題的存在，不僅不能夯實黨內法規(guī)制度的法理基礎，也無法完全表現出權威化的法理內容。在這個意義上來考量法理技術，需要從總體結構來梳理法理技術的表現形式，具體可從立法和決策執(zhí)行兩個角度理解。從立法的角度來說，“無論立法技術的外延怎樣界定，法的結構營造技術和語言表述技術都無可置疑地屬于立法技術的范疇”[17]。在這里，立法范疇的技術實際上包含了兩重要義：一是法的結構營造技術，如法律的規(guī)范邏輯（假定條件、行為模式、法律后果）、法規(guī)的實質結構（立法宗旨、適用范圍、主管機構）、法規(guī)的篇章、體例等。二是語言表述技術，對其要求在于要用嚴謹、規(guī)范的語言來闡釋法律理論，不能產生歧義。從決策執(zhí)行的角度來說，法理技術就是統(tǒng)籌的技術，“意指中國共產黨作為法治建設的領導者，統(tǒng)籌國家立法和黨內立規(guī)應遵循的技術規(guī)范”[18]。這也意味著，統(tǒng)籌技術屬于決策技術的范疇，一方面黨的領導需要同時依靠國家立法和黨內法規(guī)來維護，另一方面黨要如何在國家立法和政黨立法之間達致一種平衡狀態(tài)，以期實現二者的統(tǒng)籌協(xié)調、內在銜接。比如說，黨管干部體系與國家公務員制度體系的對接、黨的決策立法與國家政權立法的對接、黨內民主與人民民主的對接等等。當然，值得一提的是，在統(tǒng)籌黨內法規(guī)與國家法律的銜接技術上，并不是說要把黨內法規(guī)上升為國家法律，而是需要把對黨外發(fā)生“溢出效應”的事務移交國家法律，進而明確政黨的責任、黨員的義務、法規(guī)約束的要求。

三、提升黨內法規(guī)制度質量的路徑

黨內法規(guī)制度質量作為黨內法規(guī)制度建設環(huán)節(jié)中的核心問題，其政治實踐的本質屬性決定了要推動黨內法規(guī)制度質量的提升，必須形成與實踐的互動。換言之，要提升黨內法規(guī)制度質量，需要回到中國共產黨的政治實踐中去尋求答案。

（一）樹立科學的質量觀

毋庸置疑，黨內法規(guī)制度是推動中國共產黨全面從嚴治黨的重要動力，而將黨內法規(guī)制度質量確立為依規(guī)治黨的關鍵，則是由中國共產黨長期執(zhí)政的地位和目標所決定的。長期執(zhí)政對依規(guī)治黨的要求，最終促成中國共產黨需要不斷提升管黨治黨水平。所以，中國共產黨黨內法規(guī)的最初使命并不是構建法規(guī)體系，而是最大限度提升法治水平和質量。這就使得，要提升黨內法規(guī)制度質量，需要在相當長的時間里遵循一條主線，即樹立科學的質量觀。

所謂質量觀，就是對待黨內法規(guī)制度質量的態(tài)度和看法。這種思想觀念上的要求，如同在中國共產黨內部創(chuàng)造了一個“軟空間”，可以在中國共產黨強大的硬實力下，不斷釋放自身潛在的力量。其優(yōu)越性在于在法治化的政黨治理中不斷診斷問題、解決問題，最終將其演變?yōu)橐粋€穩(wěn)定連貫的秩序。在這其中，需要把黨內法規(guī)制度質量與主觀上實現這種預期的愿望聯系起來，把對待黨內法規(guī)制度質量的態(tài)度、看法貫穿于黨內法規(guī)制度本身。而在實踐中，黨內法規(guī)制度無論在其制定還是執(zhí)行階段，都沒有重視質量觀，導致了“牛欄關貓”“上熱中溫下冷”“重數量輕體量分布”等制約困境。因而，要樹立科學的質量觀，一要破除法規(guī)制度萬能化思想。黨內法規(guī)制度作為中國共產黨的內部規(guī)范，其精神實質是要實現管黨治黨全覆蓋、無死角。但是，“管黨治黨是一項復雜的系統(tǒng)工程， 既需要法律， 也離不開道德， 既需要黨內規(guī)范， 也離不開黨外規(guī)范”[19]。這就是說，黨內法規(guī)制度的作用并不是萬能的，需要理性把握其功能和作用，破除萬能化思維。因而，在制定和執(zhí)行過程中，要使黨內法規(guī)制度既介于道德倫理和法律制度之間，又從屬于黨性自覺和行為自律;既突出黨內約束，又兼顧黨外規(guī)范;既是顯性規(guī)則的體現，又將傳統(tǒng)慣例和做法等屬性和功能統(tǒng)籌起來。二要杜絕黨內法規(guī)制度的自我禁錮和“內卷化”。無論從技術層面，還是影響力層面，黨內法規(guī)制度的成效已經顯現，但如果只是停留在已有的基礎上，就會陷入制度“內卷化”、畫地為牢。這就需要一個特殊的思考環(huán)境，即重視環(huán)境機制與黨內法規(guī)制度運行之間的關系問題，通過環(huán)境這一要素的變化，來理性看待黨內法規(guī)制度的制定、執(zhí)行、考核、評估、廢止等問題，避免制度的固化。

（二）優(yōu)化配套立規(guī)技術

技術規(guī)范對于黨內法規(guī)制度質量而言，是作為一種內驅動力而存在的。因為，黨內法規(guī)的功能在于“把黨的領導和黨的建設活動全面納入制度化規(guī)范化程序化軌道”[20]，而如何鋪平這條程序化軌道，則依賴于黨內法規(guī)的技術規(guī)范。也就是說，技術規(guī)范要解決的問題是如何把法理意義上的行為假設和行為模式，進行更為清楚的解釋和闡釋，并固化為具有普遍約束力的行為路徑。而配套立規(guī)技術，則是黨內法規(guī)制度技術中最為常見的一種技術路線。從法理的描述性角度來看，黨內法規(guī)制度的配套立規(guī)技術，是把上下位黨內法規(guī)制度中的相對概念具體化、系統(tǒng)化，它既有從屬位階、層級效力的一面，又有貫徹落實的內容特征。從這個意義上說，優(yōu)化配套立規(guī)技術，就在很大程度上決定了整體黨內法規(guī)制度體系的銜接協(xié)調。因而，在技術路線的規(guī)范上，需要遵從以下原則。

其一，優(yōu)位原則。所謂優(yōu)位，即所有的黨內法規(guī)在強調基礎主干黨內法規(guī)的前提下，配套立規(guī)須以上位黨內法規(guī)的權限為依據，并服從于上位黨內法規(guī)，不能與之抵觸。優(yōu)位原則要解決的問題在于，有效避免黨內法規(guī)制度運行機制中疊床架屋、相互掣肘甚至打架沖突等現象，這對于黨內法規(guī)制度質量提升是十分重要的。其二，比例均衡原則。配套立規(guī)并不是隨心所欲的，而是要與上位法規(guī)意圖實現成比例、相適應。在比例的設置上，條目內容要詳細、具體，對接問題要精準明確，不能層層加碼責任和義務，更要堅決杜絕為了配套而配套現象。由此，在配套法規(guī)的比例設置上，既不能配套太多、重復配套，也不能避重就輕、避實就虛，要在明確各級黨組織功能定位、部門和地方權利責任的基礎上，既制定好原則性條目，又根據實際情況出臺與之相匹配的規(guī)則、細則，實現上下位黨內法規(guī)之間的均衡分布。其三，輔助細化原則。配套立規(guī)的目的在于將上位黨內法規(guī)進行細化、具體化，使之具有操作性、實效性。相應地，就會要求配套規(guī)則具有輔助、細化的作用。同時，也需要明確哪些內容在上位黨內法規(guī)已經明確規(guī)定，哪些內容是能夠體現部門和地方工作特色的，在此基礎上，從內容、形式、程序、保障、懲戒等方面作出相應補充和細化。當然，這種輔助性的細化，絕不等同于“二次立規(guī)”，而是在保證上位黨內法規(guī)權威的基礎上，從細則、缺位角度入手，完善黨內法規(guī)體系，提升立規(guī)質量。

（三）提升執(zhí)行質量

任何制度的設置都不是孤立的，既有制定過程，也有執(zhí)行環(huán)節(jié)。這恰恰是制度運行邏輯與政治治理邏輯交互產生作用的結果。從某種程度上說，制度制定的意義在于執(zhí)行?！坝辛撕玫闹贫热绻蛔ヂ鋵?，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就成了稻草人、紙老虎。”[21]所以，從思想觀念和制度體系本身去思考黨內法規(guī)制度，還僅僅只是解決制度質量問題的第一步，更為關鍵的還在于執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要在落實中保證執(zhí)行質量，才能真正提升黨內法規(guī)制度質量。在執(zhí)行中，需要做好以下工作。

其一，堅持問題導向。從立法的角度來說，黨內法規(guī)之“規(guī)”不僅僅限于政黨治理，還需要解決黨內法規(guī)制度本身的合法性問題，即黨內法規(guī)制度為什么能獨成體系并且在要求上嚴于國家法律。顯然，這是因為黨內法規(guī)制度中蘊含的依規(guī)治黨理念，在內涵和外延上都具有多層次、寬領域的要求，其顯現的是一種復合化政黨治理形態(tài)。而要維持這種治理形態(tài)，就需要在執(zhí)行黨內法規(guī)制度過程中堅持問題導向。這種導向一方面體現在政黨治理中凸顯的現實問題，哪些是急需解決的、哪些還沒有徹底解決、哪些還存在隱患，另一方面體現在黨內法規(guī)制度本身存在的問題，如法規(guī)制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性是否正當，是否還存在用舊規(guī)章約束新問題，在技術手段上是否有創(chuàng)新等等。這樣一來，就可以在問題中發(fā)現問題，在問題中補齊短板，在問題中提高執(zhí)行力度。值得一提的是，執(zhí)行上的問題導向與制定環(huán)節(jié)的問題意識也有著千絲萬縷聯系，很多時候某一領域法規(guī)制度的設立，來源于另一項法規(guī)制度執(zhí)行中發(fā)現的問題，由此填補了制度領域的空白。其二，落實要從嚴從實。無論黨員干部，無論職務大小，一旦違反黨內法規(guī)制度，就必須依照規(guī)定給予紀律處分或者移交司法機關處理。換個角度說，其背后蘊含的實際上是一種懲戒約束機制，是對破規(guī)違規(guī)者進行的強力干預。以此為基點，突出黨規(guī)制度在全面從嚴治黨格局中的嚴肅性、權威性、正當性?！爸螄叵戎吸h，治黨務必從嚴”[22]說的也是這個道理。由此，在落實過程中，要把政治責任、紀律責任和法律責任三者聯系起來，讓黨內法規(guī)對權力產生硬約束，不搞變通、不打折扣，成為真正的“帶電高壓線”。

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