李卓亞

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)部，北京 100862）

為彌合當(dāng)前減排差距，落實(shí)2050年碳中和目標(biāo)，德國(guó)聯(lián)邦政府于2019年9月20日推出“氣候保護(hù)計(jì)劃2030”，內(nèi)容涵蓋能源、交通、建筑、農(nóng)業(yè)等多個(gè)方面，特別提出擴(kuò)大二氧化碳排放定價(jià)范圍至運(yùn)輸和供暖領(lǐng)域。同年12月通過(guò)《國(guó)家燃料排放交易法》，明確從2021年起引入德國(guó)國(guó)家碳排放權(quán)交易體系。2020年5月，聯(lián)邦議會(huì)審議同意上調(diào)過(guò)渡期內(nèi)固定碳配額價(jià)格起點(diǎn)，并對(duì)未來(lái)交易收入的分配和使用做出規(guī)定。本文擬通過(guò)介紹政策背景、基礎(chǔ)和各要素設(shè)計(jì)情況，概覽德國(guó)即將實(shí)施的國(guó)家碳交易體系，以期為我國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行和建設(shè)提供參考。

1 碳交易體系背景

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著對(duì)全球變暖及其影響認(rèn)識(shí)的加深，氣候變化逐漸成為各國(guó)政治家們的熱點(diǎn)議題。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，確定了締約方在控制氣候變化方面的原則和義務(wù)。1997年12月的《京都議定書(shū)》首次針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提出具有法律效力的溫室氣體減排目標(biāo)，設(shè)立三種靈活機(jī)制[1]，即清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履行（JI）和排放交易（ET），確保發(fā)達(dá)國(guó)家可通過(guò)相互之間或與發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展減排項(xiàng)目合作、轉(zhuǎn)讓或購(gòu)買(mǎi)排放許可等方式履行其減排承諾，以此開(kāi)啟了從市場(chǎng)交易角度探索、實(shí)施的低碳減排行動(dòng)。2015年達(dá)成《巴黎協(xié)定》，進(jìn)一步明確了后京都時(shí)代碳交易發(fā)展方向，要求更多國(guó)家主動(dòng)承擔(dān)減排義務(wù)，為2020年后全球減緩和適應(yīng)氣候變化做出安排。

作為世界起步最早、規(guī)模最大的碳交易市場(chǎng)，歐盟于2005年1月正式啟動(dòng)碳排放交易體系（EU-ETS），借助市場(chǎng)力量健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)節(jié)能減排技術(shù)的發(fā)展。2020年，歐盟碳排放交易體系處于第三階段（2013—2020年）最后一年，共有31個(gè)國(guó)家參與。該階段目標(biāo)為較2005年溫室氣體排放減少21%，下一階段到2030年計(jì)劃減排43%[2]。此外，為加強(qiáng)全社會(huì)總體減排力度，2013年并行實(shí)施“責(zé)任共擔(dān)”政策，針對(duì)交通、建筑、農(nóng)業(yè)、垃圾處理等未納入歐盟碳排放交易體系的行業(yè)設(shè)定年度排放指令，各成員國(guó)具體目標(biāo)與其人均GDP呈正相關(guān)[3]。歐盟碳排放交易體系與“責(zé)任共擔(dān)”二者互為補(bǔ)充，共同組成了歐盟減排履約規(guī)制。

2 德國(guó)國(guó)家碳交易體系（nETS）基礎(chǔ)

歐盟碳排放交易體系成立之初德國(guó)即加入其中，國(guó)內(nèi)絕大部分工業(yè)和能源行業(yè)排放受其約束。但由于“責(zé)任共擔(dān)”政策對(duì)于“不達(dá)標(biāo)”并沒(méi)有強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)懲罰，德國(guó)歐盟碳排放交易體系以外行業(yè)缺少足夠的減排動(dòng)力，減排效果不甚理想。2018年10月，歐委會(huì)在卡托維茲聯(lián)合國(guó)氣變大會(huì)上做進(jìn)展報(bào)告時(shí)指出，預(yù)計(jì)8個(gè)成員國(guó)無(wú)法完成各自的2020年“責(zé)任共擔(dān)”目標(biāo)，其中包括德國(guó)；如繼續(xù)現(xiàn)行措施，預(yù)計(jì)到2030年德國(guó)與其既定目標(biāo)的差距將超過(guò)10%[4]。面對(duì)日益增大的外部壓力，加之作為歐洲大國(guó)、世界強(qiáng)國(guó)的自我意識(shí)，2019年3月德國(guó)聯(lián)邦政府專門(mén)成立“氣候內(nèi)閣”，經(jīng)過(guò)半年?duì)幷撗芯浚罱K于9月20日公布了所謂的“氣候保護(hù)一攬子計(jì)劃”，目標(biāo)是到2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放相比1990年減少55%，核心工具之一就是對(duì)排放量大但未被納入歐盟碳排放交易體系的交通（不包括航空業(yè)）和建筑供暖領(lǐng)域征收排放費(fèi)用，具體由聯(lián)邦環(huán)境部下屬德國(guó)碳排放權(quán)交易所（DEHSt）負(fù)責(zé)管理[5]。

與歐盟碳排放交易體系類似，德國(guó)國(guó)家碳交易體系同樣采取“總量控制交易”方式。政府確定允許排放的溫室氣體總量，但并不會(huì)為參與個(gè)體設(shè)定排放目標(biāo)。通過(guò)限定“總量”賦予“排放權(quán)”稀缺性，進(jìn)而在市場(chǎng)上形成交易或拍賣(mài)價(jià)格。如果每噸二氧化碳排放權(quán)價(jià)格高于減排成本，以贏利為目標(biāo)的企業(yè)自然會(huì)轉(zhuǎn)向環(huán)保型技術(shù)和管理模式，從而激勵(lì)企業(yè)加大節(jié)能減排投資力度，減少使用化石燃料，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。

除此之外，兩個(gè)交易體系存在明顯區(qū)別：一是指向?qū)ο蟛煌W盟碳排放交易體系中，由發(fā)生碳排放的設(shè)備或工廠報(bào)告其排放情況、上繳排放權(quán)；德國(guó)國(guó)家碳交易體系由于主要針對(duì)交通和供暖領(lǐng)域，涉及直接排放的個(gè)體，如小轎車(chē)駕駛?cè)藛T、所有安裝暖氣的家庭等，數(shù)量過(guò)于龐大，難以全部納入交易體系，因此出于操作性考慮將責(zé)任前移，指向把燃料帶入市場(chǎng)的銷(xiāo)售主體，由銷(xiāo)售商對(duì)其燃料燃燒產(chǎn)生的溫室氣體負(fù)責(zé)。二是排放量計(jì)算方式不同。歐盟碳排放交易體系的總量直接來(lái)自于工廠和設(shè)備的排放情況；德國(guó)國(guó)家碳交易體系的排放量則是通過(guò)進(jìn)入市場(chǎng)的燃料量間接計(jì)算得出。三是雖然歐盟碳排放交易體系中用于拍賣(mài)的碳份額不斷增大，但仍有較大一部分為免費(fèi)發(fā)放配額，而德國(guó)國(guó)家碳交易體系中不存在免費(fèi)分配。四是價(jià)格形成方式不同。歐盟碳排放交易體系中排放權(quán)的價(jià)格通常是在交易和拍賣(mài)過(guò)程中由市場(chǎng)供需決定；德國(guó)國(guó)家碳交易體系中的碳價(jià)格原則上也應(yīng)市場(chǎng)化，但為使企業(yè)更好地接受、適應(yīng)新政，聯(lián)邦政府決定在引入階段（2021—2025年）執(zhí)行固定價(jià)格，2026年開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)為拍賣(mài)[6]。

3 碳交易體系各要素情況

“總量控制交易”體系中，交易主體、碳排放配額以及配額價(jià)格構(gòu)成了市場(chǎng)核心要素，根據(jù)德國(guó)《國(guó)家燃料排放交易法》（BEHG）梳理相關(guān)情況如下。

3.1 覆蓋范圍

德國(guó)國(guó)家碳交易體系針對(duì)的是燃料產(chǎn)生的溫室氣體，所以幾乎所有燃燒可造成二氧化碳排放的燃料都被覆蓋在內(nèi)，包括汽油、柴油、重油、天然氣、液化石油氣和煤炭。滿足一定可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的生物燃料可免交排放權(quán)。

《國(guó)家燃料排放交易法》對(duì)2021和2022年做出簡(jiǎn)化規(guī)定，將報(bào)告和上繳義務(wù)限定在主要燃料，即汽油、柴油、重油、天然氣和液化石油氣范圍內(nèi)。

3.2 碳交易參與主體

燃料投放市場(chǎng)的企業(yè)主要涉及燃料批發(fā)商、具有批發(fā)分銷(xiāo)權(quán)的燃料制造商以及《能源稅法》意義下的燃料進(jìn)口商，是交易參與主體，受《國(guó)家燃料排放交易法》約束。企業(yè)類型可為自然人、法人或合伙企業(yè)。

此處所指的“投放市場(chǎng)”與《能源稅法》中列出的產(chǎn)生能源稅的行為基本一致，如從保稅倉(cāng)庫(kù)中提出汽油或?qū)⑻烊粴夤┙o終端消費(fèi)者。這也意味著有關(guān)企業(yè)須同時(shí)履行繳納能源稅和報(bào)告排放的義務(wù)。但需注意，兩部法律在煤炭方面存在不同步?！秶?guó)家燃料排放交易法》要求企業(yè)從2023年開(kāi)始報(bào)告燃煤排放情況，但《能源稅法》規(guī)定其在一定條件下可享免稅。

3.3 排放總量計(jì)算

德國(guó)國(guó)家碳交易體系中每年的排放限額由基礎(chǔ)量和增加量?jī)刹糠纸M成。

（1）基礎(chǔ)量：計(jì)算基數(shù)為歐盟“責(zé)任共擔(dān)”政策中各成員國(guó)在歐盟碳排放交易體系以外行業(yè)的年度排放指令。首先以指定年度3～5年前的歷史數(shù)據(jù)為參照，算出德國(guó)國(guó)家碳交易體系中涵蓋的燃料排放量占德國(guó)歐盟碳排放交易體系以外總排放的比重，然后乘以“責(zé)任共擔(dān)”政策中德國(guó)該年度排放上限，由此算出德國(guó)國(guó)家碳交易體系中的年度配額基礎(chǔ)量。

（2）增加量：上文已提到歐盟和德國(guó)兩個(gè)體系在指向?qū)ο笊嫌兴鶇^(qū)別，前者針對(duì)直接造成排放的工廠和設(shè)備，后者目標(biāo)上溯至燃料源頭供應(yīng)商，再由供應(yīng)商通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格將成本轉(zhuǎn)至下游。所以實(shí)際操作中，德國(guó)國(guó)家碳交易體系和歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍會(huì)不可避免地發(fā)生重疊。具體來(lái)說(shuō)，一家受歐盟碳排放交易體系約束的德國(guó)企業(yè)由于使用燃料，產(chǎn)生了二氧化碳排放，不得不購(gòu)買(mǎi)并上繳歐盟碳配額，但其實(shí)這些燃料已在德國(guó)國(guó)家碳交易體系框架下因其未來(lái)可能造成的排放上調(diào)了價(jià)格。于是，該企業(yè)在雙重規(guī)制下重復(fù)受累，這部分燃料的排放也先后被德國(guó)國(guó)家碳交易體系和歐盟碳排放交易體系記了兩次。所以在確定德國(guó)國(guó)家碳交易體系配額時(shí)，除基礎(chǔ)量以外應(yīng)再加上這部分重復(fù)量，也就是所謂的“增加量”。

理論上，這樣累加得到的配額總量就是德國(guó)碳市場(chǎng)中可用于拍賣(mài)的排放權(quán)數(shù)量。但在體系引入階段，聯(lián)邦政府計(jì)劃暫時(shí)按照企業(yè)需求出售排放許可，因此實(shí)際售出量可能會(huì)超過(guò)排放指令的要求。針對(duì)這一問(wèn)題，法律給出兩種抵消機(jī)制[7]：或通過(guò)加大非德國(guó)國(guó)家碳交易體系領(lǐng)域減排力度，平衡國(guó)家總體排放；或從其他成員國(guó)購(gòu)買(mǎi)排放額度，確保歐盟整體排放水平能夠控制在其目標(biāo)之內(nèi)。

3.4 碳配額價(jià)格設(shè)定及影響

排放配額具體是指，交易主體在一定時(shí)期內(nèi)排放1噸二氧化碳當(dāng)量溫室氣體的權(quán)利。

根據(jù)價(jià)格形成機(jī)制不同，法律將首個(gè)交易期（2021—2030年）分成兩個(gè)階段。引入階段（2021—2025年）執(zhí)行固定配額價(jià)格，修訂后的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為2021年25歐元，2022年30歐元，2023年35歐元，2024年45歐元，2025年55歐元[8]。這一階段內(nèi)，排放權(quán)僅可用于當(dāng)年或前一年，不允許跨年度儲(chǔ)存使用，即禁止以低價(jià)配額抵消高價(jià)期內(nèi)的排放。但是法律保留了一定彈性空間，企業(yè)可在第二年2月28日前，以上年價(jià)格加購(gòu)不超過(guò)已購(gòu)數(shù)量10%的排放權(quán)，以便企業(yè)有機(jī)會(huì)更加準(zhǔn)確地計(jì)算需求。如之后仍無(wú)法覆蓋實(shí)際排放，則必須以當(dāng)年價(jià)格或從二級(jí)市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)足。

2026年起進(jìn)入拍賣(mài)階段，但作為過(guò)渡期，法律為2026年設(shè)定了55～65歐元的價(jià)格區(qū)間。如果2025年不另外做出規(guī)定，碳排放權(quán)價(jià)格將從2027年起正式交由市場(chǎng)決定。拍賣(mài)購(gòu)得的排放權(quán)原則上適用于同一交易期內(nèi)的每一年。

考慮到企業(yè)最終會(huì)將增加的成本體現(xiàn)到燃料售價(jià)中（見(jiàn)表1），聯(lián)邦政府希望通過(guò)逐年上升的配額定價(jià)間接影響能源使用結(jié)構(gòu)，減少對(duì)化石燃料的需求。待采用競(jìng)拍方式后，這一效果將更加明顯。

3.5 參與企業(yè)的責(zé)任義務(wù)

法律規(guī)定燃料供應(yīng)商主要負(fù)有三項(xiàng)義務(wù)：制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃、報(bào)告排放情況以及上繳排放權(quán)。

（1）參與企業(yè)應(yīng)為每個(gè)交易期編制監(jiān)測(cè)計(jì)劃并報(bào)送至德國(guó)碳排放交易所。

（2）每年7月31日前，須在監(jiān)測(cè)計(jì)劃的基礎(chǔ)上報(bào)告其上一年度投入市場(chǎng)的燃料排放情況。排放量由燃料量乘以該燃料類型相應(yīng)的計(jì)算系數(shù)得出，如排放系數(shù)、熱值、生物質(zhì)比重等。報(bào)告內(nèi)容須經(jīng)指定核查機(jī)構(gòu)審核驗(yàn)證。

表1 預(yù)計(jì)引入《國(guó)家燃料排放交易法》后部分燃料價(jià)格上漲情況

（3）企業(yè)須在每年9月30日前，按其報(bào)告量上繳等額排放權(quán)，用以清算上年排放量。排放配額的買(mǎi)賣(mài)、持有、上繳均在國(guó)家碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)中進(jìn)行。個(gè)人可出于交易目的申請(qǐng)開(kāi)戶。

為避免歐盟碳排放交易體系和德國(guó)國(guó)家碳交易體系的重疊給企業(yè)造成額外負(fù)擔(dān)，法律給出兩種解決方式：一是燃料供應(yīng)商可在其上繳義務(wù)中減去向納入歐盟碳排放交易體系的工廠或設(shè)備提供的燃料排放量，二是歐盟碳排放交易體系內(nèi)的工廠或設(shè)備運(yùn)營(yíng)商可向德國(guó)碳排放交易所申請(qǐng)補(bǔ)償多繳納的費(fèi)用。聯(lián)邦政府于2020年底前就具體操作另行規(guī)定。

3.6 違反處罰

如未按期履行報(bào)告義務(wù)，企業(yè)注冊(cè)登記系統(tǒng)賬戶將被凍結(jié)，直至完成提交。其間仍可上繳排放權(quán)，但無(wú)法操作交易。

如未按期足量清繳排放，2021—2025年間企業(yè)需以排放當(dāng)年配額價(jià)格的兩倍進(jìn)行補(bǔ)繳，實(shí)施競(jìng)拍之后需以固定單位價(jià)格100歐元繳納拖欠的排放權(quán)。

此外法律還列有一系列罰款規(guī)定，根據(jù)嚴(yán)重程度可處以最高5萬(wàn)歐元罰款。

4 碳交易收入分配和使用

按照聯(lián)邦政府承諾，碳排放權(quán)交易所得將用于兩個(gè)方向[9]：一是減輕民眾負(fù)擔(dān)——通過(guò)逐步減少可再生能源分?jǐn)傎M(fèi)改善電價(jià)，同時(shí)降低熱泵、電動(dòng)汽車(chē)等用電產(chǎn)品的運(yùn)行成本；提高長(zhǎng)途通勤補(bǔ)貼，2021—2023年通勤距離達(dá)20公里以上每公里補(bǔ)貼由30歐分增至35歐分，2024—2026年為38歐分，此外還將為低收入通勤人員提供出行獎(jiǎng)金；規(guī)范、保護(hù)租戶權(quán)利，避免上漲的供暖費(fèi)用全部由租戶承擔(dān)，同時(shí)上調(diào)10%的低收入者住房金。二是促進(jìn)氣候保護(hù)——收入將首先流入聯(lián)邦政府能源和氣候基金，之后投向推動(dòng)向氣候友好型替代方案轉(zhuǎn)型的措施，例如住房改造、更換供暖設(shè)備或購(gòu)置低排放車(chē)輛等。

5 結(jié)語(yǔ)

總體看來(lái)，德國(guó)國(guó)家碳排放權(quán)交易體系對(duì)其近年來(lái)的氣候保護(hù)行動(dòng)是推動(dòng)和創(chuàng)新，更是反思和補(bǔ)充。政策設(shè)計(jì)偏溫和，特別是引入階段的固定配額價(jià)格保障了參與企業(yè)可在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)逐步適應(yīng)并接受變化，更好地規(guī)劃其未來(lái)投資轉(zhuǎn)型。但同時(shí)也應(yīng)看到，法律在諸多方面仍需繼續(xù)完善，例如如何保護(hù)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不因此受損、如何避免發(fā)生碳泄漏等。聯(lián)邦各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)界、學(xué)界的合作，盡快出臺(tái)規(guī)范，明確具體操作，確保交易體系實(shí)施有效且對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。