摘要：隨著我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，各種矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)，成都作為成渝地區(qū)、雙城經(jīng)濟(jì)圈中心城市，在打造良好的營商環(huán)境時，各種社會及民生問題凸顯更為顯要，特別是在勞動爭議、民商事經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的矛盾糾紛不斷增加，并呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn)，如果不及時通過多種途徑化解矛盾糾紛，將會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞，多元化糾紛;人民調(diào)解;矛盾糾紛;社會治理。

前言

中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》強(qiáng)調(diào)，“充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)的當(dāng)下，如何完善人民調(diào)解制度是值得研究的新課題。2021年 5 月 28 日四川省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議審議通過了《四川省人民調(diào)解條例》，隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，綜合交通樞紐建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)化率不斷提升，外來務(wù)工和進(jìn)城居住的市民不斷增加，各種社會矛盾激發(fā)，人民調(diào)解制度的基本理念是平等協(xié)商、和氣生財(cái)?！耙院蜑橘F”是傳統(tǒng)化解矛盾的思想之一，但隨著法律和訴訟的普及，人們的維權(quán)意識越來越高，對于訴訟也不再像過去那樣排斥，而更愿意進(jìn)入法院，以法律和訴訟方式捍衛(wèi)自身權(quán)益。

一、社會矛盾激發(fā)，迫切需要多元化解糾紛機(jī)制

以成都市J區(qū)為例，近年來各種案件數(shù)量大幅上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，J區(qū)法院2019年度全年共計(jì)受理各類案件共計(jì)19568件，2020年度共計(jì)受理各類案件32878件，案件增長率68%，而法院又處于案多人少的困境之中，迫切需要多元化的糾紛解決機(jī)制。

J區(qū)人民法院近年來創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制，設(shè)立了人民調(diào)解員，通過聘任、選聘退休職工、居委會、社區(qū)工作人員參與到糾紛調(diào)解之中，共建立調(diào)解組織3個，特邀調(diào)解員114人，但同時進(jìn)入調(diào)解案件類型單一且調(diào)解人員法律素養(yǎng)不高、知識匱乏，調(diào)解效率低下;加之調(diào)解經(jīng)費(fèi)限制，當(dāng)事人選擇調(diào)解的意愿不強(qiáng)等原因，導(dǎo)致人民調(diào)解員調(diào)解積極性不高，難以形成有效合力。

雖然J區(qū)的人民調(diào)解制度的組織體系已初步建立，但在實(shí)際運(yùn)行中，仍然存在一些亟待解決的問題。

1、調(diào)解平臺混雜，功能重疊，不利于有效利用資源。

據(jù)目前數(shù)據(jù)了解，在J區(qū)涉及到的調(diào)解平臺有“蓉易訴”“成都市勞動糾紛一站式多元化解聯(lián)動處置中心”“人民調(diào)解”“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”“律師網(wǎng)”等，上述平臺均涉及到矛盾糾紛，通過網(wǎng)絡(luò)方式線上申請，但是基于作者了解，雖然有眾多網(wǎng)上平臺作為支撐，但是在實(shí)際運(yùn)用過程中仍然有不同的側(cè)重，例如“蓉易訴”平臺主要是針對在人民法院起訴的民商事案件進(jìn)行訴前調(diào)解，法院內(nèi)部更愿意使用該平臺;再者“成都市勞動糾紛一站式多元化解聯(lián)動處置中心”則為人社局作為主導(dǎo)打造的專屬于解決勞動糾紛的平臺;諸多平臺的建立，看似是方便了人民群眾辦事，實(shí)際上卻不利于運(yùn)用多元解決糾紛的實(shí)際的解決糾紛。

2、人民調(diào)解員專業(yè)性知識匱乏

根據(jù)人民調(diào)解法第13條的規(guī)定，人民調(diào)解員有兩 個最為基本的來源，即由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任。目前J區(qū)的人民調(diào)解員有三種基本來源：部分調(diào)解員屬于政府購買社會組織服務(wù)、部分屬于退休返聘人員、部分則屬于社會招聘。 就工作的具體內(nèi)容來說，不同來源的人民調(diào)解員隊(duì)伍的，年齡結(jié)構(gòu)、知識背景也會差別很大，人民調(diào)解員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平不足，以及對法律、政策的認(rèn)識理解參差不齊，普遍存在重情理現(xiàn)象，合法化專業(yè)化水平有待提升，調(diào)解文書質(zhì)量有待提高，這些因素就會勢必會對對人民調(diào)解工作產(chǎn)生影響。

3、人民調(diào)解員經(jīng)費(fèi)匱乏，調(diào)解員工作積極性低

從J區(qū)人社局了解，調(diào)解員補(bǔ)貼是依據(jù)調(diào)解的矛盾糾紛的性質(zhì)和疑難復(fù)雜程度，對案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別規(guī)定了不少于50元、不少于 100 元、不少于 200 元、不少于 500元的四個檔次規(guī)定。但調(diào)研中，很多時候基本上執(zhí)行最低檔標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的激勵機(jī)制，調(diào)解員工作積極性不高。

4、人民調(diào)解組織的隊(duì)伍人員流動很大

目前，人民調(diào)解員中專職人員少，兼職人員多，普遍由村支“兩委”、網(wǎng)格員、志愿者兼任，隊(duì)伍不穩(wěn)定;人民調(diào)解工作待遇不高，吸引力不強(qiáng)，專業(yè)人員更多偏向選擇待遇好、有編制、有穩(wěn)定收入的工作，人員流動性強(qiáng)。

5、“調(diào)解”與“訴訟”機(jī)制協(xié)調(diào)不統(tǒng)一，容易擴(kuò)大糾紛

設(shè)立調(diào)解組織的初心本身就是為了使“調(diào)解”與“訴訟”機(jī)制相互銜接、相互合作，促進(jìn)矛盾糾紛的化解。如前所述，目前人民調(diào)解都有比較成熟的平臺，但是各個平臺之間幾乎是各自為政，互不干涉，也沒有有效的銜接機(jī)制，更沒有統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)中樞單位。

例如，在調(diào)解過程中，存在著當(dāng)事人經(jīng)過人民調(diào)解之后，又去人民法院進(jìn)行起訴的情況。同樣，由于“各自打掃門前雪”，不同階段的調(diào)解工作者還需要做很多重復(fù)性的工作，在人社局的調(diào)解員處，對案件事實(shí)進(jìn)行了核實(shí)，也對雙方進(jìn)行了調(diào)解，然而到了法院階段，又要對事實(shí)部分進(jìn)行核實(shí)，再次約談雙方進(jìn)行調(diào)解。 這些重復(fù)性工作消耗了大量的時間和精力，影響了調(diào)解工作的整體效果;另外各個調(diào)解平臺的調(diào)解員所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)有所差異。 例如，根據(jù)民事訴訟法第9條 規(guī)定，法院調(diào)解的原則是“自愿”和“合法”。 人民調(diào)解法第21條規(guī)定人民調(diào)解的原則是“堅(jiān)持原則，明法析理，主持公道”，同時“應(yīng)當(dāng)及時、就地進(jìn)行，防止矛盾激化”。 從法律規(guī)定上可以看出，與法院調(diào)解相比，人民調(diào)解除了合法的要求之上，更是強(qiáng)調(diào)了“情”和“理”層面的要求。 這勢必會對糾紛處理結(jié)果 上產(chǎn)生影響。

二、J區(qū)人民調(diào)解工作發(fā)展的主要思考與建議

區(qū)縣一級的人民調(diào)解制度實(shí)踐是多元化糾紛解決機(jī)制在基層社會治理中的直接投影，是觀察國家治理網(wǎng)絡(luò)體系能否有效延伸到公權(quán)力的重要窗口。人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)新生的調(diào)解機(jī)制，需要在多元化糾紛解決機(jī)制的需求中，對焦自己的服務(wù)對象，發(fā)揮律師、社區(qū)工作人員、部隊(duì)、黨政工青婦、教育或其他基層治理工作經(jīng)歷，退休民警、法官、司法所工作人員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、老干部、老教師等人群的作用，上述人員，由于其獨(dú)有的社會背景，特殊的行業(yè)，逐步累積起了特定價(jià)值涵義。能充分體現(xiàn)參與調(diào)解工作的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢。其次是充分調(diào)動司法行政部門、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等多元化的爭議糾紛解決資源，發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作積極性，構(gòu)建高效的社會爭議解決機(jī)制，建議如下：

1、建立關(guān)于人民調(diào)解工作機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)解員培訓(xùn)

首先，在本區(qū)域制定專業(yè)律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施方案，來規(guī)范調(diào)解程序，充分發(fā)揮作為中立第三方調(diào)解員在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的重要作用。積極與司法行政部門、律師協(xié)會開展對接工作，制定對接程序和工作規(guī)則，建立各機(jī)構(gòu)工作聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制，發(fā)揮各自化解糾紛優(yōu)勢，形成解紛合力，把糾紛化解在基層，將矛盾消除在萌芽狀態(tài)。

其次，擬定人民調(diào)解員培訓(xùn)的基本課程和內(nèi)容，展開分類培訓(xùn)，統(tǒng)一工作流程，可以邀請法官、專業(yè)律師等具有專業(yè)知識的人員，加強(qiáng)對調(diào)解員的培訓(xùn)，主要針對不同糾紛類型的法律規(guī)定;另一方面，日常管理工作中，也要貫徹“總體統(tǒng)籌”的工作思路。對調(diào)解工作本身應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的要求，對于人員管理上可以根據(jù)具體來源屬性上的差異予以適當(dāng)調(diào)整。

2、搭建律師調(diào)解員“智庫中心”平臺

會同律師協(xié)會、司法局等智能部門建立調(diào)解組織協(xié)會，統(tǒng)籌規(guī)劃。建立調(diào)解員專家?guī)?，探索在法院、公共法律服?wù)中心、律師協(xié)會、律師事務(wù)所、社區(qū)設(shè)立調(diào)解工作室，推動人民調(diào)解“以點(diǎn)帶面”全覆蓋。

人民調(diào)解和專業(yè)審判庭室共建“智庫中心”、共享資源，由統(tǒng)一的調(diào)解員平臺進(jìn)行管理，不論是訴前調(diào)解，還是涉及人社局的勞動糾紛調(diào)解，均是“智庫中心”的調(diào)解員進(jìn)行，同時設(shè)立統(tǒng)一的辦公場所，統(tǒng)一接待來自本區(qū)域的各種糾紛的調(diào)解工作，專業(yè)審判庭將生效文書、類案處理意見等上傳到“智庫中心”，供調(diào)解組織開展調(diào)解參照，專業(yè)調(diào)解組織也將專家意見和數(shù)據(jù)平臺納入“智庫中心”，供審判法官裁決案件時參考，來做到數(shù)據(jù)共享。

3、建立“互聯(lián)網(wǎng)+律師調(diào)解”工作制度

人民調(diào)解員應(yīng)在指定期限內(nèi)到院領(lǐng)取案件材料復(fù)印件或者通過網(wǎng)絡(luò)獲取案件資料，自行組織線上或者線下調(diào)解，調(diào)解成功的，視不同情況以申請撤訴、司法確認(rèn)或者出具調(diào)解書的形式進(jìn)行對接;調(diào)解不成的，對接法官直接將案件轉(zhuǎn)入審理程序。律師調(diào)解員及時向?qū)臃ü僖平槐仨殮w檔的調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議、結(jié)案報(bào)告等案件材料。

搭建訴調(diào)對接、專業(yè)解紛、網(wǎng)絡(luò)調(diào)解、信訪化解、攻克執(zhí)行難等六大層面，根據(jù)調(diào)解案件的進(jìn)程，或者了解到的關(guān)于雙方當(dāng)事人的真實(shí)情況，制作案情摘要記錄，必要時，制作調(diào)解案情記錄回報(bào)，間接為專業(yè)審判梳理法律關(guān)系、文書送達(dá)手續(xù)、提供裁判思路等。

4、專業(yè)律師調(diào)解隊(duì)伍的細(xì)化分工

在人民調(diào)解隊(duì)伍中，針對在法院、公共法律服務(wù)中心、律師協(xié)會、律師事務(wù)所設(shè)立律師調(diào)解工作室，劃分區(qū)域，細(xì)化組織分工，例如由律師協(xié)會組織律師調(diào)解員調(diào)解涉及本區(qū)域內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)體之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛案件;例如由法律援助中心引入專職援助律師，作為法院特邀調(diào)解員，駐點(diǎn)辦公，免費(fèi)為弱勢群體提供法律援助。

針對不同的法律關(guān)系，建立專門的調(diào)解隊(duì)伍?；橐黾沂掳讣?、勞動糾紛案件、民間借貸案件、10萬元以下民商事合同糾紛案件、重大疑難復(fù)雜案件等。統(tǒng)計(jì)分類律師調(diào)解員的專業(yè)方向，根據(jù)其擅長的執(zhí)業(yè)領(lǐng)域，與審理相應(yīng)專業(yè)類型案件的審判團(tuán)隊(duì)或法官直接對接，充分發(fā)揮職業(yè)共同體的專業(yè)優(yōu)勢，形成“專業(yè)調(diào)解+專業(yè)審判”強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手化解疑難復(fù)雜案件的工作機(jī)制。

5、適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)激勵措施

為解決律師參與調(diào)解工作的積極性問題，明確對設(shè)立在人民法院、律師協(xié)會和法律援助中心的律師調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過政府購買服務(wù)的方式，對調(diào)解人員進(jìn)行補(bǔ)貼;例如對設(shè)立在律師事務(wù)所的律師調(diào)解機(jī)構(gòu)，將其律師調(diào)解定位為律師事務(wù)所的非訴業(yè)務(wù)，允許其按照低價(jià)有償?shù)脑瓌t向當(dāng)事人收取費(fèi)用。通過以上措施，增強(qiáng)人民調(diào)解員對矛盾糾紛調(diào)解工作的熱情與積極性。

三、結(jié)語

在人民調(diào)解工作總體布局和安排的基礎(chǔ)上，盡量滿足當(dāng)事人糾紛解決的個性化需求。首先還是要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解服務(wù)中心的居中調(diào)節(jié)的作用，做好調(diào)解 工作總平臺的建設(shè)工作。 可以借助這一總平臺的建設(shè)，規(guī)定人民調(diào)解工作的基本目標(biāo)、任務(wù)以及工作 要求，確保調(diào)解工作的結(jié)果能夠基本保持一致;其次，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)調(diào)解員的知識迭代。一方面注意發(fā)掘樂于參加社區(qū)調(diào)解工作、熟悉社區(qū)情況的社會人士，對其進(jìn)行相應(yīng)的法律專業(yè)培訓(xùn)，彌補(bǔ)法律知識 層面的不足。 另外一方面，要求社區(qū)調(diào)解中聘請的律師保證駐區(qū)的時間和精力投入，確保其能夠熟悉了解社區(qū)以及相關(guān)爭議的具體情況。 通過這種方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)調(diào)整環(huán)節(jié)中的“情理法”三者相結(jié)合。時代和社會的發(fā)展，在基層社區(qū)也會出現(xiàn)諸多新的矛盾，需要新的問題解決思路。而這一工作的完成僅僅依靠基層調(diào)解人員還是比較困難的。 因此，可以在區(qū)級層面經(jīng)常組織到基層調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)新的矛盾類型，組織相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行分析研究，提出較為合適的解決方案，有效地指導(dǎo)基層調(diào)解工作的展開。

王治丹（1995.07—），漢族，四川南充，西華師范大學(xué)，法律碩士，20級研究生在讀。