■ GAN Jing LI Lehui

1 特大城市韌性發(fā)展戰(zhàn)略需求

“特大城市偏好”即較高等級規(guī)模城市數(shù)量的顯著增長，是全球城市化發(fā)展過程中的重要趨勢。1950年以來，人口大于500 萬人的特大城市，尤其是1 000 萬人以上的超大城市，對城市化的貢獻(xiàn)份額上升幅度巨大[1]。遍布于各大洲的特大城市以較高的人口規(guī)模和較快的經(jīng)濟(jì)增長，對國家和周邊地區(qū)產(chǎn)生了較強(qiáng)的輻射帶動作用，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。

特大城市的復(fù)雜性、對移民的吸引力及其在區(qū)域甚至全球范圍內(nèi)的影響性，使其在全球城市體系中具有獨(dú)特的價值[2]。一方面，人口和經(jīng)濟(jì)活動在空間上的高度集聚，使特大城市的居民享有更好的就業(yè)機(jī)會，也更容易獲得電力、給排水和衛(wèi)生系統(tǒng)等基本服務(wù)，以及相對豐富的文化生活。另一方面，特大城市更高密度的人口和建成環(huán)境，以及更快的增長速度，也使得交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等“大城市病”更為凸顯[3]；尤其是在氣候變化和深度全球化的背景下，特大城市對極端氣候?yàn)?zāi)害及環(huán)境污染更為敏感，同等強(qiáng)度的雨洪、風(fēng)暴潮、熱浪、霧霾、垃圾圍城、危險氣體泄漏等災(zāi)害發(fā)生在特大城市的破壞力和影響力遠(yuǎn)大于中小城市，而其快速處理災(zāi)害并迅速恢復(fù)的能力則可能小于中小城市[4]；且密集而頻繁的人流活動也更易傳播SARS、新型冠狀病毒肺炎等急性呼吸道傳染病。此外，由于資源短缺、社會兩極分化、經(jīng)濟(jì)增長滯緩等問題的發(fā)酵，特大城市中的經(jīng)濟(jì)壓力和社會公平問題也可能更為凸顯；其中的弱勢群體也更易受到社會和政治、經(jīng)濟(jì)剝削、環(huán)境污染、自然災(zāi)害、健康危機(jī)和糧食安全等問題的影響[2]。

如何提升城市韌性，即通過提升城市各個維度對外界變化的承受能力和適應(yīng)能力，使得城市在遭受重大災(zāi)害打擊和社會經(jīng)濟(jì)壓力時，能夠更靈活快速地決策、響應(yīng)和恢復(fù)[5]，減少城市損失，保障城市安全平穩(wěn)發(fā)展，成為近年來國內(nèi)外特大城市發(fā)展中的重要議題。越來越多的城市將韌性能力建設(shè)作為重要的未來發(fā)展戰(zhàn)略愿景，并通過規(guī)劃提出具體的應(yīng)對策略，其中，也不乏倫敦、紐約、東京、巴黎等具有全球和區(qū)域影響力的世界級特大城市。本文擬梳理全球一線特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的城市韌性發(fā)展挑戰(zhàn)與策略，分析總結(jié)其中的共性特征，為我國特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃的編制與實(shí)施提供參考和借鑒。

2 特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃案例遴選

目前，特大城市的具體定義標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成全球共識。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）在2014 年的《全球城市化發(fā)展報(bào)告》（World Urbanization Prospects）中，將統(tǒng)計(jì)人口在500～1 000 萬人的城市群定義為特大城市（Large Cities），超過1 000萬人的城市群定義為超大城市（Mega Cities）[6]；我國在2014 年發(fā)布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，將城區(qū)常住人口500 萬人以上、1 000 萬人以下的城市設(shè)定為特大城市，城區(qū)常住人口1 000 萬人以上的城市為超大城市；也有文獻(xiàn)以800 萬人常住人口作為特大城市的門檻。

考慮到對北京、上海等我國特大城市的對標(biāo)借鑒作用，基于人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和區(qū)域影響力，本文選取人口500 萬人以上，且在“全球化與世界城市研究網(wǎng)絡(luò)”（GaWC）發(fā)布的“世界城市分級排名”中，屬于Alpha+級以上的全球一線特大城市作為研究案例。除了我國的3 個城市即北京、上海、香港之外，還有6個國際城市符合條件，包括：倫敦和紐約2 個Alpha++級特大城市，以及新加坡、悉尼、巴黎和東京等4 個Alpha+級特大城市。其中，巴黎和東京是人口超過1 000 萬人的超大城市。

上述6 個全球一線特大城市中，倫敦、紐約、新加坡、悉尼和巴黎均加盟了美國洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）發(fā)起的“100 韌性城市”（100RC）項(xiàng)目[7]，并在100RC 官網(wǎng)上發(fā)布了相應(yīng)的“韌性城市戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告”[8-12]。其中，倫敦、新加坡、悉尼與巴黎的文件為直接針對韌性議題的專項(xiàng)研究報(bào)告，基本遵循了100RC 統(tǒng)一的編制邏輯，即對韌性發(fā)展挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，再提出應(yīng)對策略；紐約公布的文件是其2015 年版的城市總體規(guī)劃——《一個紐約：建設(shè)一個強(qiáng)大而公正的城市的規(guī)劃》（OneNYC: The Plan for a Strong and Just City）[9]，“韌性城市”是其中的一個篇章。此外，東京作為一個多災(zāi)害國家的首都，在《國土強(qiáng)韌化基本法》和《國土強(qiáng)韌化行動計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，于2016 年1 月通過了《東京都國土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》[13]，對東京都行政管轄區(qū)域進(jìn)行了脆弱性評估，并針對各類脆弱性問題提出增強(qiáng)韌性的策略。本文即以上述6 個規(guī)劃文件作為研究案例。

3 特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

城市韌性是城市系統(tǒng)和區(qū)域通過合理準(zhǔn)備、緩沖和應(yīng)對不確定性擾動，實(shí)現(xiàn)公共安全、社會秩序和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等正常運(yùn)行的能力，一般包含工程（基礎(chǔ)設(shè)施）韌性、生態(tài)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性等方面[14]。根據(jù)特大城市的韌性發(fā)展特征及規(guī)劃文件框架，本文將從生態(tài)、設(shè)施、社會經(jīng)濟(jì)三方面，總結(jié)案例城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃中所提出的城市韌性發(fā)展挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略。

3.1 案例城市韌性發(fā)展挑戰(zhàn)（表1）

3.1.1 氣候變化與自然災(zāi)害的影響

氣候變化與自然災(zāi)害所引起的擾動一直是城市韌性研究的焦點(diǎn)[15]。氣候變化正導(dǎo)致越來越頻繁的極端天氣事件，如洪水、熱浪、風(fēng)暴等。六大城市都提及了水安全問題，其中，倫敦、紐約、悉尼、巴黎和東京強(qiáng)調(diào)了城市洪澇威脅；倫敦、紐約和新加坡特別強(qiáng)調(diào)了海平面上升與海岸保護(hù)的問題。2019 年夏天歐洲多處高溫創(chuàng)歷史新紀(jì)錄及同年發(fā)生的澳洲山林大火，也促使紐約、巴黎和悉尼重點(diǎn)關(guān)注了夏季熱浪問題。此外，東京將地震海嘯和火山災(zāi)害，紐約將颶風(fēng)、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)等列為主要需要應(yīng)對的災(zāi)害類型。

3.1.2 資源與服務(wù)設(shè)施的供給壓力

大部分特大城市面臨著人口持續(xù)增長問題，龐大的人口基數(shù)對資源供應(yīng)與城市公共服務(wù)設(shè)施造成了極大的壓力。新加坡強(qiáng)調(diào)其土地、水、能源與食物的匱乏，倫敦、紐約、悉尼和巴黎也都提到了基礎(chǔ)設(shè)施的老化、故障或不足。與此同時，特大城市人口的高度流動性也帶來了人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，多樣化的人群對城市服務(wù)有著更為復(fù)雜的需求。如倫敦、悉尼和巴黎都提到了經(jīng)濟(jì)適用房短缺的問題；紐約和悉尼的規(guī)劃中均提及了公共交通承載力的不足；此外，紐約還強(qiáng)調(diào)了健康系統(tǒng)與教育系統(tǒng)的不完善。

表1 案例城市的韌性發(fā)展挑戰(zhàn)

3.1.3 社會經(jīng)濟(jì)的公正與安全問題

社會經(jīng)濟(jì)方面，紐約特別強(qiáng)調(diào)了城市居民貧困、收入不平等和生活壓力增大等有關(guān)社會公正的問題；紐約和巴黎還指出無家可歸的流浪漢問題；悉尼則提到了缺乏社會凝聚力，需要提升國際競爭力；紐約和悉尼對宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和全球化經(jīng)濟(jì)形勢均有所涉及；倫敦和悉尼還將疾病爆發(fā)列入到需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)中；此外，倫敦、新加坡、悉尼和巴黎還注意到了防恐襲擊問題。

3.2 案例城市韌性發(fā)展應(yīng)對策略（表2）

3.2.1 應(yīng)對氣候變化，保護(hù)生態(tài)安全

韌性對城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有積極的影響[16]。應(yīng)對氣候變化，保護(hù)生態(tài)安全是韌性發(fā)展最基礎(chǔ)也是已達(dá)成共識的目標(biāo)，主要包括：減緩氣候變化、對氣候變化災(zāi)害的監(jiān)控與預(yù)測、為應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害做好準(zhǔn)備等三方面策略。

（1）為減緩氣候變化，案例城市的具體措施包括控制碳排放、節(jié)約能源與開發(fā)綠色空間。倫敦提出了基礎(chǔ)設(shè)施的零碳化，推廣節(jié)約水資源的方法，并規(guī)劃建設(shè)綠網(wǎng)以應(yīng)對夏季熱浪。紐約的目標(biāo)是2050 年的溫室氣體排放量比2005 年減少80%，并在2030 年前實(shí)現(xiàn)對土地的零廢棄物排放，使其成為全美國空氣質(zhì)量最好的大城市之一，讓所有紐約人都能受益于高效利用、使用便利、美觀開闊的綠色空間。新加坡要求避免“先開發(fā)，后清理”的方法，在開發(fā)過程中避免污染；同時，持續(xù)建設(shè)城市綠化。悉尼要求測量大城市的碳排放并報(bào)告進(jìn)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)行降溫政策與行動。巴黎的目標(biāo)是2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和，將校園納入綠色空間系統(tǒng)，開發(fā)綜合綠色空間以應(yīng)對氣候和社會挑戰(zhàn)。

（2）強(qiáng)調(diào)對氣候變化的監(jiān)控與預(yù)測，是韌性發(fā)展策略的重要組成部分。大倫敦管理局（GLA）正在與開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute）合作開發(fā)新的數(shù)據(jù)存儲中心，強(qiáng)調(diào)用數(shù)據(jù)與模型為政策提供依據(jù)，并利用現(xiàn)有的跨部門數(shù)據(jù)，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)控與評估。悉尼要求評估災(zāi)害對社區(qū)的影響，并使用開源數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險分級。巴黎提出預(yù)測和分析基礎(chǔ)設(shè)施的潛在風(fēng)險，預(yù)計(jì)未來的能源消耗；同時，增加對地基的研究，以降低建筑倒塌與洪澇的風(fēng)險?！稏|京國土強(qiáng)韌化地域計(jì)劃》則對東京行政管轄區(qū)域做出了脆弱性評估，并針對各類脆弱性，提出提升強(qiáng)韌化的施策方案。

（3）針對無法避免且日益頻繁的自然災(zāi)害，案例城市也提出了一些應(yīng)對策略。倫敦提出建立大倫敦管理局（GLA），通過將韌性理念嵌入到治理全過程中，使GLA 在預(yù)測和應(yīng)對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)時更加主動和有效；另外，市民將接受由英國紅十字會負(fù)責(zé)的急救教育以增強(qiáng)應(yīng)變能力，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，并以社區(qū)為單位，實(shí)踐“自適應(yīng)”的治理模式。紐約提出加強(qiáng)社區(qū)、建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的防水性，使之能從災(zāi)害中快速恢復(fù)；同時，規(guī)劃完善全新的海防設(shè)施，以應(yīng)對沿海洪災(zāi)和海平面上升。悉尼推出了一個名為“Get Prepared”的App，旨在提高社區(qū)成員對風(fēng)險的認(rèn)識和理解，促進(jìn)城市居民網(wǎng)絡(luò)的整合和連接，建立安全和防范措施，并開展防災(zāi)試點(diǎn)項(xiàng)目。巴黎強(qiáng)調(diào)緊急情況下需要確保公共服務(wù)的連續(xù)性和行政部門的韌性。東京則提出了受災(zāi)后人身安全保障、首都機(jī)能維持、公共設(shè)施受災(zāi)最小化以及迅速恢復(fù)與重建4 個基本目標(biāo)。

3.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施升級，保障城市服務(wù)

為應(yīng)對水資源短缺及突發(fā)洪澇暴雨等災(zāi)害，各大城市在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)涉水基礎(chǔ)設(shè)施的升級改造。倫敦提出改善基礎(chǔ)供水系統(tǒng)，增加水循環(huán)利用，并通過數(shù)據(jù)分析來安排改造資金的使用優(yōu)先級；紐約要求加強(qiáng)海防，為極其重要的海岸保護(hù)項(xiàng)目吸引新資金，并采取政策手段支持海岸保護(hù)；新加坡提出積極清理新加坡河，利用多種渠道供水以確保供水安全；悉尼支持更靈活和有韌性的水循環(huán)，制定了關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施韌性戰(zhàn)略；巴黎則計(jì)劃通過設(shè)計(jì)創(chuàng)造多種效益的基礎(chǔ)設(shè)施來迎接挑戰(zhàn)，同時，強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域協(xié)作合作，如進(jìn)行流域范圍內(nèi)的協(xié)同水管理。

表2 案例城市韌性發(fā)展應(yīng)對策略

在食品供應(yīng)、醫(yī)療服務(wù)與公共交通方面，各大城市則以積極增加冗余度來提高城市韌性。倫敦對食品供應(yīng)中斷的影響展開研討，提出應(yīng)開展針對弱勢群體的進(jìn)一步研究，為制定更詳細(xì)的政策奠定基礎(chǔ)；研究的重點(diǎn)將聚焦批發(fā)市場、街頭攤販以及連鎖店，并探討倫敦周邊農(nóng)場向倫敦市內(nèi)弱勢群體提供農(nóng)產(chǎn)品的潛力。新加坡、悉尼與巴黎均提及醫(yī)療設(shè)施需要進(jìn)一步普及與改善，其中，巴黎還特別提到了心理健康問題。公共交通方面，新加坡、悉尼與巴黎分別提出發(fā)展世界級的交通樞紐，提供多種交通選擇及啟動環(huán)路和高速公路網(wǎng)絡(luò)的改造。

3.2.3 創(chuàng)建安全包容的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境

特大城市的社會經(jīng)濟(jì)問題更為復(fù)雜，但也天然擁有著更包容多元的韌性特質(zhì)。倫敦、新加坡、悉尼與巴黎都提出了較為明確的經(jīng)濟(jì)與社會方面的韌性城市建設(shè)策略。

倫敦要求提高應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件后果的能力，提高城市之間在反恐方面的合作，以保障城市安全；通過向公眾傳達(dá)所面臨的風(fēng)險信息、建立社區(qū)韌性和發(fā)起“倫敦社區(qū)韌性周”活動的方式，與市鎮(zhèn)和其他利益相關(guān)方合作，在地方一級促進(jìn)積極的交流方式，利用與戲劇公司合作，共同開發(fā)情景演習(xí)，創(chuàng)造讓公眾參與緊急情況演習(xí)的機(jī)會；另外，由于數(shù)字交易正日益成為一種常態(tài)，可能會對一部分更依賴現(xiàn)金的老年群體帶來風(fēng)險，倫敦由此開展無現(xiàn)金社會的風(fēng)險研究，確定對社會韌性的影響，從而做出合適的決策以支持弱勢群體。

新加坡提出要保持種族和宗教和諧，營造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境；提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的公共住房，開發(fā)包容性共享空間，并與社區(qū)合作推行英語、漢語普通話、馬來語和泰米爾語等4 種官方語言以保持城市的多樣性；通過與其他國家建立牢固的貿(mào)易關(guān)系，建設(shè)強(qiáng)大的金融基礎(chǔ)設(shè)施，支持開放經(jīng)濟(jì)。

悉尼關(guān)注到小型企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全，提出以人為中心的城市策略；在決策中納入社區(qū)視角，要求通過預(yù)測發(fā)展來管理沖擊和壓力，為社區(qū)機(jī)構(gòu)建立大都市從業(yè)人員網(wǎng)絡(luò)，通過共同設(shè)計(jì)，提升社區(qū)韌性能力，倡導(dǎo)讓每個人都買得起房，并提高公共服務(wù)設(shè)施的公平性；同時，通過監(jiān)控大城市的社會凝聚力和幸福感，向原住民長者和社區(qū)領(lǐng)袖學(xué)習(xí)，支持相鄰社區(qū)間的相互了解，鼓勵跨城市參訪和認(rèn)知，在日常交往中促進(jìn)安全和包容性，強(qiáng)化每一個悉尼人的社區(qū)和城市歸屬感。

巴黎要求提升市政信息系統(tǒng)的抵御能力，增強(qiáng)安全性以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)襲擊事件。文件中提出“若要建設(shè)更有韌性的包容、有凝聚力的城市，需要依靠生活在其中的民眾力量”，具體行動包括：部署大范圍的互動式急救和風(fēng)險管理培訓(xùn)，受到?jīng)_擊之后加強(qiáng)心理干預(yù)與支持服務(wù)、加強(qiáng)社會凝聚力、創(chuàng)造條件加強(qiáng)志愿者與需要幫助的人群之間的聯(lián)系、鼓勵居民使用公共場所等，來鼓勵鄰里互助，形成包容性社區(qū)；此外，在經(jīng)濟(jì)方面，開發(fā)新的融資機(jī)制，發(fā)行可持續(xù)發(fā)展債券，并計(jì)劃在未來發(fā)行韌性債券。

4 特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃的共性特征

綜上所述，在變化莫測的全球氣候變暖和經(jīng)濟(jì)衰退時代，提升城市韌性已成為特大城市應(yīng)對不確定性與社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)挑戰(zhàn)的共同發(fā)展愿景。通過研究上述6 個特大城市，可發(fā)現(xiàn)其韌性戰(zhàn)略規(guī)劃的一些共性特征。

4.1 多風(fēng)險管控理念引導(dǎo)

正確認(rèn)識城市面臨的風(fēng)險，對韌性城市建設(shè)具有非常重要的意義。這些風(fēng)險不僅包括氣候變化、自然災(zāi)害與資源短缺等生態(tài)環(huán)境維度，也包含人口健康、社會公正等問題的挑戰(zhàn)。從另一個角度來說，不僅要對突發(fā)災(zāi)害有所準(zhǔn)備，也要重視城市發(fā)展過程中積累的慢性壓力。此外，城市各子系統(tǒng)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，問題發(fā)生時，往往夾雜著復(fù)雜的原生與次生災(zāi)害。以此次全球性的新冠疫情為例，各個城市面臨的不僅僅是對居民健康安全的挑戰(zhàn)，還有對治理體系漏洞、社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。本文研究的案例城市除考慮氣候變化與自然災(zāi)害的影響、資源與服務(wù)設(shè)施的供給壓力外，也提及了社會經(jīng)濟(jì)的公正與安全問題。

4.2 多方共建共治合作

韌性作為一個多維度的復(fù)雜目標(biāo)，需要各部門、機(jī)構(gòu)及公眾的廣泛合作，其中，還潛伏著智能城市思想與精細(xì)化管理的應(yīng)用可能。這種合作包括：城市之間、政府內(nèi)部多部門之間、政府與NGO 組織之間以及廣泛的社會參與。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，數(shù)據(jù)的電子化為信息共享提供了可能性，各方溝通的效率也隨之提高。倫敦、巴黎和悉尼的韌性戰(zhàn)略規(guī)劃中，每條策略都明確了責(zé)任方，并確定了將要參與合作的機(jī)構(gòu)與組織?！?00韌性城市項(xiàng)目”研究框架中，也提到了促進(jìn)政府、非政府組織、私人部門、居民個人的韌性實(shí)踐[17]，為推動城市韌性發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

4.3 全過程監(jiān)測反饋實(shí)施

韌性城市建設(shè)應(yīng)該是一種過程導(dǎo)向的行為，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)適應(yīng)不確定性的能力，在承認(rèn)擾動對城市造成負(fù)面影響的同時，力求城市整體格局的完整性和功能運(yùn)行的持續(xù)性[15]。6 個案例城市都提到了利用數(shù)據(jù)與模型對潛在風(fēng)險進(jìn)行評估與監(jiān)測。這種過程性便體現(xiàn)在對風(fēng)險的評估中：對受影響最嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的韌性規(guī)劃策略試點(diǎn)，并通過實(shí)時監(jiān)測，為不斷變化著的風(fēng)險爭取反應(yīng)時間。此外，在風(fēng)險發(fā)生時，還需要有可以迅速做出反應(yīng)的決策體系，市民也可以通過提前的宣傳與演習(xí)，擁有一定的應(yīng)急能力。

4.4 “自上而下”與“自下而上”的多層級推廣

一些案例城市已經(jīng)將韌性作為城市發(fā)展中必須考慮的關(guān)鍵內(nèi)容。日本已經(jīng)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件，推廣國土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃的編制，結(jié)合地域特征，提升城市韌性。紐約的“韌性社區(qū)”是一項(xiàng)因地制宜的規(guī)劃倡議，旨在確定各個社區(qū)的具體戰(zhàn)略，包括分區(qū)和土地利用變化，以支持洪泛區(qū)社區(qū)的活力和韌性，作為城市社會治理的最小單元為應(yīng)對未來風(fēng)險做好準(zhǔn)備。兩者的共同點(diǎn)是，均將城市韌性理念進(jìn)行“自上而下”或“自下而上”的推廣與普及，通過立法、規(guī)劃導(dǎo)則、監(jiān)管文件或倡議的方式，將韌性解決方案納入多層級空間規(guī)劃。

5 對我國特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃編制與實(shí)施的啟示

隨著新型城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國也開始推進(jìn)韌性城市的研究?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017 年—2035 年）》提出了“應(yīng)對全球氣候變化，提升城市抵御自然災(zāi)害能力，建設(shè)更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”；《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035 年）》也提出了“加強(qiáng)城市安全風(fēng)險防控，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件、危機(jī)管理的能力，提高城市韌性，讓人民群眾生活得更安全、更放心”。我國特大城市的韌性建設(shè)面臨超級密度（人口）、“多災(zāi)并發(fā)”（氣候與生態(tài)）與快速轉(zhuǎn)型（經(jīng)濟(jì)社會）等因素造成的挑戰(zhàn)[18]，與上述案例城市在城市韌性發(fā)展中所面臨的挑戰(zhàn)具有一定的相似性。因此，對上述6 個特大城市韌性戰(zhàn)略的研究，可為我國特大城市韌性戰(zhàn)略的編制與實(shí)施提出有益啟示。

5.1 多風(fēng)險統(tǒng)籌、多系統(tǒng)協(xié)同的韌性戰(zhàn)略規(guī)劃編制

我國城市政府已日益認(rèn)識到應(yīng)急管理和風(fēng)險管理的重要性，并在規(guī)劃中提出了建設(shè)韌性城市的目標(biāo)和要求；但對于韌性城市的建設(shè)，更多是從城市防災(zāi)角度來提出解決方案，還缺乏對城市風(fēng)險管理的系統(tǒng)性思維。尤其是對于特大城市的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其不確定壓力，未來的韌性戰(zhàn)略規(guī)劃編制更需要借鑒案例城市多風(fēng)險管理的理念，考慮城市在多系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)對多類災(zāi)害或風(fēng)險擾動疊加壓力下，基本維持原有性能和結(jié)構(gòu)的能力，以及在較小代價下恢復(fù)穩(wěn)態(tài)的能力，實(shí)現(xiàn)“事前預(yù)警、事中防治、事后恢復(fù)”的閉環(huán)管控。

5.2 自適應(yīng)循環(huán)的韌性戰(zhàn)略規(guī)劃決策過程

案例城市的研究表明，韌性規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的區(qū)別還在于強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性規(guī)劃，通過全過程監(jiān)測反饋，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，提升城市的綜合韌性水平。特大城市在經(jīng)濟(jì)的多樣性與活力、城市數(shù)據(jù)的完整度、基礎(chǔ)設(shè)施投入及新興技術(shù)的應(yīng)用可能性等方面都具有優(yōu)勢，更容易進(jìn)行多風(fēng)險數(shù)據(jù)監(jiān)測、場景模擬與危害預(yù)警，應(yīng)發(fā)揮特大城市優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)自適應(yīng)規(guī)劃決策的循環(huán)推演與迭代優(yōu)化。

5.3 軟硬兼顧的韌性戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施保障

城市生命線基礎(chǔ)設(shè)施是應(yīng)對日常風(fēng)險和災(zāi)害應(yīng)急的硬件保障，而因地制宜和廣泛的公眾參與，是保障韌性發(fā)展的必要軟件措施[19]。從案例城市的研究中可以發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)公眾對風(fēng)險及其合理應(yīng)對方式的認(rèn)知，是韌性戰(zhàn)略實(shí)施的有利保障。在緊急情況發(fā)生時，公眾往往首當(dāng)其沖，如果能借助所擁有的急救知識，依靠自身與其他公眾的援助可能比等待自上而下的反應(yīng)更加及時，這也是體現(xiàn)城市韌性的重要方面。因此，韌性戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)考慮軟硬兼施的保障機(jī)制，以包容多元的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境來應(yīng)對不確定的未來風(fēng)險。

6 結(jié)語

當(dāng)然，國內(nèi)外城市在經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、社會發(fā)展階段上存在諸多差異。在特大城市韌性戰(zhàn)略規(guī)劃編制與實(shí)施中，可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，但仍要考慮我國特定的國情，探索適合我國特大城市的韌性發(fā)展模式。此外，面對本次新冠疫情對城市運(yùn)行體系的全方位沖擊，紐約、倫敦、巴黎等全球一線特大城市也存在倉促上陣、應(yīng)對不力的問題，暴露出其韌性戰(zhàn)略規(guī)劃在面對突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件時也存在結(jié)構(gòu)性缺失的問題。這也是中外特大城市未來在韌性城市規(guī)劃建設(shè)與治理領(lǐng)域需要共同完善的重要方向。