張敏，劉磊，藍艷，王冉

(1.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

1 美國飲用水水源地保護制度體系與保護計劃

美國飲用水水源地保護開展時間較早，一些州從20 世紀50 年代就開始采用“多重屏障”措施保護飲用水水源免受微生物污染。聯(lián)邦層面的水源保護也有幾十年的經(jīng)驗，目前在美國聯(lián)邦體系框架內(nèi)已形成以法律為基礎(chǔ)、以評估和保護計劃為支撐、以多元參與為手段、以信息公開為保障的飲用水水源地保護體系。

1.1 法制體系

美國最早的飲用水源保護法是1948 年制定的《聯(lián)邦水污染控制法》，該法在1977 年修訂后改名為《清潔水法》?！肚鍧嵥ā肥敲绹刂莆鬯欧藕退w污染防治的根本大法，它要求各州根據(jù)美國環(huán)境保護局頒布的水質(zhì)基準為轄區(qū)內(nèi)的地表水體制定滿足指定用途的水質(zhì)標準，并提出保護水體的反退化政策。1974 年制定的《安全飲用水法》根據(jù)人體健康標準制定了飲用水水質(zhì)標準。這兩部基礎(chǔ)性的法律為污染源排放控制和水源地保護提供了全面系統(tǒng)的法律框架，是飲用水安全的根本保障。

“9.11”事件后，恐怖襲擊成為美國安全的首要威脅。在飲用水管理領(lǐng)域，應(yīng)對包括恐怖主義襲擊在內(nèi)的各種突發(fā)污染事件、改善和保證飲用水安全成為亟待解決的優(yōu)先事項。2002 年，美國制定的《公眾健康安全和反恐怖準備及應(yīng)對法》包含飲用水源保護方面的內(nèi)容，并提出飲用水源易損性評估、突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)、信息交換和水源安全技術(shù)開發(fā)等要求[1]。此外，美國1976 年制定的《國家緊急狀態(tài)法》作為專門應(yīng)對公共突發(fā)事件的法律，也適用于飲用水源突發(fā)污染事件的應(yīng)急管理[2]。這些專項法規(guī)都提出針對飲用水源公共突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)要求，與《清潔水法》和《安全飲用水法》一起，構(gòu)成了美國飲用水水源保護法制體系的有機整體。

1.2 組織結(jié)構(gòu)

美國現(xiàn)有17 萬個公共供水系統(tǒng)，并建立了聯(lián)邦政府與州政府分工明確的管理體制[3]。美國環(huán)境保護局、州政府、供水系統(tǒng)和公眾共同承擔(dān)安全飲用水職責(zé)。美國環(huán)境保護局基于公眾健康目標，制定安全飲用水國家標準，對特定污染物設(shè)定濃度限值指標。州政府是當?shù)仫嬘盟Ｗo計劃的監(jiān)管主體，擁有該州最高的飲用水監(jiān)管權(quán)。供水商職責(zé)包括水源地風(fēng)險評估、水處理、水質(zhì)檢測。如果水質(zhì)不達標，供水商有義務(wù)告知用戶。此外，全美供水系統(tǒng)通過加強公眾參與，共同制訂飲用水保護優(yōu)先計劃，落實源頭水保護和資金計劃，積極推動水源保護工作。

表1 美國公共供水系統(tǒng)分類

1.3 飲用水水源地風(fēng)險評估與保護計劃

《安全飲用水法》要求各州對轄區(qū)內(nèi)所有飲用水水源地制定風(fēng)險評估計劃，該計劃經(jīng)美國環(huán)境保護局批準后，各州根據(jù)當?shù)厮Y源和飲用水質(zhì)量要求開展相應(yīng)的評估工作，評估結(jié)果對當?shù)卣?、非政府組織等利益相關(guān)方公開。飲用水水源地風(fēng)險評估與保護計劃主要包括劃定飲用水水源保護區(qū)、制定污染源清單、易感性分析、信息公開、制定保護計劃以及“監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)”等六個步驟[4]。

(1)劃定飲用水水源保護區(qū):水源保護區(qū)是指可能會被污染源污染的供水流域或地下水區(qū)域。美國劃定飲用水水源保護區(qū)的目的是確定水源保護區(qū)土地和水體區(qū)域面積，以識別水源保護區(qū)潛在環(huán)境污染源并據(jù)此提出有針對性的保護措施[5]。

(2)制定污染源清單:制定水源保護區(qū)污染源清單是指列明所有對水源保護區(qū)造成已知或潛在威脅的污染源或活動，比如，垃圾填埋場、地下或地面儲油罐、住所或商業(yè)化糞池系統(tǒng)、暴雨地表徑流、使用農(nóng)藥化肥的農(nóng)場等。有的州把污染源清單及其詳細信息向社會團體和供水系統(tǒng)開放，作為公眾參與的一種手段。有的州建立水源保護區(qū)污染源數(shù)據(jù)庫，對區(qū)域內(nèi)土地利用和其他活動進行動態(tài)跟蹤。當?shù)亓饔蚪M織、環(huán)保委員會等社會團體可以根據(jù)當?shù)厍闆r提供更加詳盡的污染源信息，作為州污染源數(shù)據(jù)庫的補充。

(3)易感性分析:根據(jù)水源保護區(qū)污染源清單所提供的信息，確定某一供水系統(tǒng)被潛在污染源污染的風(fēng)險程度。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮民間組織提供的水源保護區(qū)污染源信息、水源和地質(zhì)特征以及環(huán)境管理措施，綜合分析得出水源保護區(qū)對特定污染源/污染活動的易感性，并對易感性進行優(yōu)先性排序。在進行易感性分析時，要綜合考慮污染物強度和毒性、污染物排放量、取水口距離、污染物進入水體的可能性等因素來制定風(fēng)險減緩措施。

(4)信息公開:每個州對其轄區(qū)內(nèi)的所有水源保護區(qū)進行污染源評估后，通過比較水源保護區(qū)的風(fēng)險程度和易感性，識別出亟待優(yōu)先保護的水源保護區(qū)。每個水源保護區(qū)要制定污染源清單，對清單所列風(fēng)險進行排序并說明對水源的危害程度，最后形成評估報告，通過公開會議、公共圖書館、網(wǎng)上發(fā)布等形式公開信息。信息公開有利于當?shù)卣?、水?wù)部門以及規(guī)劃部門及時了解所在地區(qū)水源地潛在威脅，并積極參與水源地環(huán)境保護實踐。

(5)制定保護計劃:根據(jù)水源地污染源評估結(jié)果，當?shù)厣鐓^(qū)和政府聯(lián)合制定水源保護計劃，包括制定法律法規(guī)、限制土地利用、購買土地加以保護以及公眾教育。其中，限制土地利用的管理措施包括:控制水源地人口密度并實行土地利用區(qū)劃；限制涉危險物質(zhì)土地利用，地下水敏感區(qū)禁建加油站或限制農(nóng)藥、糞肥使用和污泥排放；制定生產(chǎn)經(jīng)營活動標準，規(guī)范廢物處理流程；實施排污許可制度。此外，美國環(huán)境保護局還制定了《考慮水源:飲用水保護指南》和《居民地下水保護指南》，引導(dǎo)當?shù)孛癖姺e極參與地表水和地下水水源保護工作。

(6)做好監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng):實時監(jiān)測水質(zhì)是防范飲用水風(fēng)險的重要手段。美國根據(jù)《安全飲用水法》要求，對水源地、水處理廠、供水管網(wǎng)以及水龍頭出水整個供水系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)測，確保每個環(huán)節(jié)達到相應(yīng)的標準。監(jiān)測對象除了微生物、消毒劑、消毒副產(chǎn)品、有機物和無機物等常規(guī)污染物，還包括非常規(guī)污染物。美國環(huán)境保護局每五年監(jiān)測不少于30 種非常規(guī)污染物，然后根據(jù)污染物出現(xiàn)頻率、暴露人數(shù)和暴露程度為未來出臺相關(guān)管制措施提供科學(xué)依據(jù)[6]。

除了先進的監(jiān)測手段，美國還建立了完善的飲用水突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機制，作為應(yīng)對微生物污染、洪水或恐怖襲擊等突發(fā)事件的重要保障。在美國環(huán)境保護局的領(lǐng)導(dǎo)下，各州對全國上萬個供水系統(tǒng)進行了易損性評價并制定了應(yīng)急計劃，在一些重要河流(如密西西比河)沿河主要城市水源地和取水口都加強了突發(fā)污染事故風(fēng)險管理，針對有毒化學(xué)品污染、石油泄漏、投毒和恐怖襲擊等風(fēng)險，提高監(jiān)測技術(shù)，實行動態(tài)監(jiān)測和信息共享，一旦發(fā)生污染事故，則啟動應(yīng)急響應(yīng)。在聯(lián)邦層面，美國環(huán)境保護局下設(shè)專門的應(yīng)急反應(yīng)中心，為其提供突發(fā)性污染事故信息支持。在地方層面，各州設(shè)立了應(yīng)急規(guī)劃委員會，有的州還設(shè)立專門的應(yīng)急服務(wù)辦公室，這些機構(gòu)自行決定所管轄水源地或取水口突發(fā)性污染事故應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)生污染事故，負責(zé)組織和協(xié)調(diào)地方政府及相關(guān)部門處理污染，美國環(huán)境保護局僅提供應(yīng)急指導(dǎo)和技術(shù)援助。可見，專門的突發(fā)性水污染事故協(xié)調(diào)機構(gòu)是美國水源地污染應(yīng)急管理機制發(fā)揮預(yù)期效果的關(guān)鍵所在[7]。

2 美國飲用水水源地保護主要特點

2.1 以飲用水安全為目標，建立了從廢水排放控制到水源地風(fēng)險防范的全方位、一體化的飲用水綜合管理體系

安全的飲用水管理必須把“前端”的污染排放控制和“后端”的水源地風(fēng)險防控結(jié)合起來，兩者缺一不可，只有從源頭依法達標排污，杜絕偷排亂排才能從根本上減少污染物進入水源地的風(fēng)險。從“前端”來看，美國《清潔水法》從污染排放、水質(zhì)標準、監(jiān)測執(zhí)法、廢水處理等方面對排污行為進行約束和管制，并賦予美國環(huán)境保護局監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)，促使企業(yè)合法達標排放并規(guī)范廢水處理，從而為預(yù)防廢水、廢渣和其他有毒有害物質(zhì)進入飲用水水源地提供了前提保障。從“后端”來看，專門針對水源地保護的《安全飲用水法》的一大特色是強制性要求各州對轄區(qū)內(nèi)所有水源地劃定保護區(qū)，開展水源保護區(qū)污染源評估，對潛在污染設(shè)施和污染活動開展摸底調(diào)查并實行清單式、數(shù)字化管理，為下一步出臺有針對性的保護措施奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.2 以先進的技術(shù)手段為抓手，完善了“從水源地到水龍頭”的監(jiān)測與應(yīng)急體系

美國建立了一套“從水源地到水龍頭”的全方位監(jiān)測體系，具有監(jiān)測標準統(tǒng)一、技術(shù)水平先進、監(jiān)測指標全面的特點。監(jiān)測指標既包括常規(guī)污染物也包括非常規(guī)污染物。對常規(guī)污染物的監(jiān)測既包括微生物、病菌等污染物排放指標(99.99%的滅活率)，也包括消毒劑及消毒副產(chǎn)品限值指標，在消毒滅菌的同時兼顧適度原則，體現(xiàn)了較高的技術(shù)水平。對于非常規(guī)污染物，美國環(huán)境保護局授權(quán)有資質(zhì)的實驗室對供水系統(tǒng)進行抽樣檢測，通過實驗室的科學(xué)分析數(shù)據(jù)為未來制定管制措施提供支持，體現(xiàn)了決策支持的專業(yè)性和科學(xué)性。

2.3 以政府為主導(dǎo)、供水商為主體，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)清晰的制度體系，實現(xiàn)了從注重水處理向水源地保護的延伸

聯(lián)邦政府、州政府、供水系統(tǒng)和公眾在飲用水保護中分工明確，緊密協(xié)作，形成了一個高效運作、良性互動的整體。作為聯(lián)邦政府代表的美國環(huán)境保護局從宏觀層面制訂水質(zhì)健康標準和污染物排放標準，開展監(jiān)督管理和執(zhí)法工作。州政府作為該轄區(qū)內(nèi)飲用水安全第一責(zé)任人，制訂不低于國家標準的水質(zhì)標準，并將責(zé)任進一步落實到區(qū)域內(nèi)所有供水系統(tǒng)。在這一過程中，供水商發(fā)揮著極其重要的主體作用，其職能從過去僅僅關(guān)注水處理向水源地保護延伸，實現(xiàn)了水源地保護與水質(zhì)凈化處理的有機統(tǒng)一，為用戶提供“一站式”服務(wù)并接受監(jiān)督。如未達到安全飲用水標準，聯(lián)邦政府或州政府將對其采取行政、民事處罰或罰款，這有效規(guī)避了供水系統(tǒng)分工不明、職責(zé)不清、相互推諉等問題，實現(xiàn)了層層壓實責(zé)任、分工明確、職責(zé)分明的制度體系。

2.4 以公眾參與和信息公開為保障，從法律層面保護公眾從水質(zhì)到水源地的全面知情權(quán)，形成多方共治的良好局面

公眾既是飲用水系統(tǒng)的最終消費者，也是飲用水保護的重要參與者和推動者。美國的公眾參與具有如下突出特點:一是公眾的飲用水信息知情權(quán)被寫入《安全飲用水法》加以保護，具有神圣不可侵犯性。二是信息公開具有來源互補、形式多樣的特點。除了供水商提供的水源和水質(zhì)年度報告外，還有美國環(huán)境保護局和州政府提供的有關(guān)供水商守法報告，并通過圖書館、公開會議、網(wǎng)上發(fā)布等多種形式告知公眾，使公眾掌握了從水質(zhì)到水源，從供水商到排污者等全面信息，有助于提高公眾環(huán)保意識并對違法行為進行監(jiān)督。三是公眾參與到水源評估、資金使用、供水商資質(zhì)認證等環(huán)保專業(yè)活動中，有利于形成多方共治的良好局面。

3 對我國的啟示

當前，新冠肺炎疫情對公眾健康造成了極大威脅?；陲L(fēng)險預(yù)防的原則，各地生態(tài)環(huán)境部門都加強了疫情期間對醫(yī)療廢物與醫(yī)療污水處理處置的監(jiān)管，以確保飲用水體安全。疫情期間及未來長期管理過程中，應(yīng)借鑒美國飲用水水源地保護的經(jīng)驗，在加強廢水排放監(jiān)管的同時關(guān)注飲用水水源保護，確保區(qū)域公共衛(wèi)生安全。

3.1 加強全國飲用水水源地尤其是疫情高發(fā)區(qū)水源地風(fēng)險評估，嚴防醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)生活污水向水源地排放

加強全國飲用水水源地風(fēng)險評估和安全隱患排查，對疫情重災(zāi)區(qū)水源地進行調(diào)查和風(fēng)險評估，對水源周邊污染設(shè)施尤其是醫(yī)療機構(gòu)實行清單式、數(shù)字化管理，依法取締水源地周邊非法排污口。強化對疫區(qū)醫(yī)療機構(gòu)、接納醫(yī)療污水的城鎮(zhèn)污水處理機構(gòu)的監(jiān)管，嚴格落實醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)生活污水消毒和達標排放，從源頭嚴防新型冠狀病毒以任何形式進入飲用水水源地。加大農(nóng)村醫(yī)療污水和生活污水處置的監(jiān)管力度，防止病毒通過醫(yī)療污水擴散。

3.2 加強飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測和預(yù)警，提升監(jiān)測預(yù)警水平并建立備用水源等應(yīng)急響應(yīng)計劃

美國密歇根大學(xué)的研究表明，新冠病毒等有包膜病毒對游離氯的滅活敏感性比無包膜病毒高30 倍。有包膜病毒在污水中的存活時間為幾個小時到幾天之間，當暴露于次氯酸鈉消毒劑時，有包膜病毒比無包膜病毒呈現(xiàn)出更高的滅活水平。目前污水處理廠的消毒處理工藝和出水標準都是基于無包膜病毒的滅活，而無包膜病毒比冠狀病毒更難滅活。因此，保持現(xiàn)有的污水處理工藝，并嚴格執(zhí)行運行管理要求和出水標準，能夠控制病毒在城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)中的傳播和暴露風(fēng)險。建議做好醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)生活污水處理廠排水達標監(jiān)測工作，加密監(jiān)測頻次，嚴格執(zhí)行我國《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(糞大腸菌群排放限值一級標準為1000 個/L)，在疫情期間適度提高標準，嚴防未經(jīng)消毒處理和處理未達標的廢水進入地表水體。

3.3 強化地方政府對水源地的統(tǒng)一監(jiān)管職能，明確飲用水水源地管理部門和水源地水廠的職責(zé)分工，加強組織協(xié)調(diào)和聯(lián)防聯(lián)控

與美國供水商獨家承擔(dān)水源保護和水處理職能的不同之處在于，我國的水源地保護工作分屬不同的管理部門，需明確水源地管理部門和水處理廠的任務(wù)分工和職責(zé)權(quán)限，落實其水源保護主體責(zé)任。建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和信息共享機制，及時準確掌握醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)污水監(jiān)管情況，加強與相關(guān)部門信息共享。加強水源尤其是跨界水源聯(lián)合執(zhí)法，加大現(xiàn)場監(jiān)督檢查力度，依法查處違法排污行為，嚴防發(fā)生污染事故。

3.4 完善公眾參與和信息公開，動態(tài)發(fā)布飲用水水源地監(jiān)測信息，增強公眾環(huán)保意識和“主人翁”意識

從長遠來看，應(yīng)提升公眾飲用水水源保護知情權(quán)的法律地位，把水源地址、水質(zhì)達標情況、污染源信息和風(fēng)險程度、水源管理部門履責(zé)情況等信息進行披露，讓民眾充分了解所在水源地情況，增強環(huán)保意識和“主人翁”意識，自覺規(guī)范自身的行為，減少對環(huán)境的負面影響，并對水源地違法排污進行監(jiān)督。通過信息公開和良性互動凝聚共識，避免猜測、謠言等不實言論引發(fā)恐慌情緒。

4 研究結(jié)論

為實現(xiàn)安全飲用水目標，美國在法制體系、組織結(jié)構(gòu)、飲用水水源地風(fēng)險評估和保護計劃等方面積累了豐富的經(jīng)驗，為我國應(yīng)對疫情、實現(xiàn)飲用水安全保障提供了諸多啟示。美國實踐經(jīng)驗表明，飲用水水源地保護應(yīng)建立從廢水排放控制到水源地風(fēng)險防范的全方位一體化管理體系；完善“從水源地到水龍頭”的監(jiān)測與應(yīng)急體系；構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)清晰的制度體系；完善公眾參與和信息公開，形成多方共治的良好局面。本文基于分析美國水源地保護經(jīng)驗基礎(chǔ)上研究提出如下建議:(1)加強全國飲用水水源地風(fēng)險評估，嚴防醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)生活污水向水源地排放；(2)加強水源地水質(zhì)監(jiān)測和預(yù)警，提升監(jiān)測預(yù)警水平并制定備用水源等應(yīng)急響應(yīng)計劃；(3)強化地方政府對水源地的統(tǒng)一監(jiān)管職能，明確水源地管理部門和水源地水廠的職責(zé)分工，加強組織協(xié)調(diào)和聯(lián)防聯(lián)控；(4)完善公眾參與和信息公開，增強公眾環(huán)保意識和“主人翁”意識。