滕婧杰，趙娜娜，于麗娜，陳瑛，蘭孝峰?，李強(qiáng)峰

(1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029；2.深圳大學(xué)土木與交通工程學(xué)院，深圳 518060)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，自然資源的消耗及固體廢物的產(chǎn)生不斷增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源之間的矛盾日趨復(fù)雜。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為解決資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾提供了新的思路[1]。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)踐起步于20 世紀(jì)80 年代末90 年代初，2016 年聯(lián)合國實(shí)施2030 年全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，標(biāo)志著全球循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全面實(shí)踐和提升階段[2]。

我國于2006 年將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國家行動(dòng)納入“十一五”規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)推進(jìn)。2016 年3 月24 日，《自然》雜志刊登的一篇名為《循環(huán)經(jīng)濟(jì):來自中國的經(jīng)驗(yàn)》的評(píng)論文章表示，過去10 年里，中國通過設(shè)定目標(biāo)、采取政策和經(jīng)濟(jì)措施，以及立法手段，在世界范圍內(nèi)領(lǐng)先推動(dòng)廢棄材料的循環(huán)利用[3]。

目前，我國固體廢物管理逐漸從末端治理轉(zhuǎn)向推進(jìn)源頭減量和資源化利用。最新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確提出推行綠色發(fā)展方式，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2018 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(國辦發(fā)〔2018〕128 號(hào))提出將固體廢物管理與城市管理機(jī)制深度融合，是對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)試點(diǎn)的有機(jī)繼承與集成創(chuàng)新[4]。歐盟在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，做了很多全新意義的系統(tǒng)性實(shí)踐，其各項(xiàng)政策措施及實(shí)施情況可為我國通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提升固體廢物管理水平和能力提供借鑒[5-8]。

1 歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)起步階段

歐盟長期以來一直關(guān)注可持續(xù)發(fā)展和綠色增長。1992 年歐洲共同體12 國(歐盟的前身)簽署的《馬斯特里赫特條約》第130 條確立了環(huán)境政策的基礎(chǔ)。2007 年《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》規(guī)定了歐盟法律實(shí)施領(lǐng)域的立法權(quán)限和法律原則，第191 條規(guī)定應(yīng)保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，確保審慎和合理利用自然資源。20 世紀(jì)90 年代以來，歐盟以指令的形式制定了一整套環(huán)境立法，規(guī)定了成員國必須遵守的規(guī)則。例如1994 年通過的關(guān)于包裝和包裝廢物的指令(1994/62/EC)確立了包裝廢物回收的目標(biāo)。2008 年的歐盟《固體廢物框架指令》(2008/98/EC)要求成員國在適當(dāng)?shù)那闆r下對(duì)固體廢物進(jìn)行分類收集，提出廢物管理層次原則:預(yù)防、重復(fù)使用、循環(huán)利用、用于發(fā)電等其他目的的回收處置，并明確了污染者付費(fèi)原則，引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制理念。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)1.0 時(shí)代

隨著時(shí)間推移，歐盟固體廢物政策在管理層級(jí)上穩(wěn)步上升，重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)以及資源效率。2011 年，歐洲委員會(huì)制定了《歐洲資源效率路線圖》(Roadmap to a Resource Efficient Europe)[9]，作為歐洲2020 戰(zhàn)略資源效率重點(diǎn)計(jì)劃的一部分，旨在通過資源高效和低碳經(jīng)濟(jì)支持向可持續(xù)增長的轉(zhuǎn)變。2014 年，歐洲委員會(huì)發(fā)布了《邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì):歐洲零廢物計(jì)劃》(Towards A Circular Economy:A Zero Waste Programme for Europe)[10]，該計(jì)劃首次系統(tǒng)地提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，指出盡可能長時(shí)間地保持產(chǎn)品附加值，并消除浪費(fèi)。

2015 年12 月，歐洲委員會(huì)通過了循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃(Closing the Loop:An EU Action Plan for the Circular Economy)[11]，其中包括有助于促進(jìn)歐洲向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高全球競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會(huì)的措施。該計(jì)劃提出了生產(chǎn)、消費(fèi)、廢物管理、變廢物為資源四大行動(dòng)，以及針對(duì)塑料、廚余垃圾、重要原材料(包括稀土元素和鎂、鎢等貴金屬)、建筑垃圾和生物質(zhì)廢物五大優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域提出了相關(guān)具體措施。

1.3 循環(huán)經(jīng)濟(jì)2.0 時(shí)代

2019 年12 月，歐洲委員會(huì)第2019/640 號(hào)決議通過了《歐洲綠色新政》(The European Green Deal)[12]，該新政提出了歐洲委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候和環(huán)境挑戰(zhàn)的新承諾，旨在將歐盟轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公平、繁榮的社會(huì)，以及富有競爭力的資源節(jié)約型現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體，到2050 年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗脫鉤。

2020 年3 月，歐洲委員會(huì)通過了《新循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》 (A New Circular Economy Action Plan)[13]，旨在加快歐洲綠色新政要求的轉(zhuǎn)型變革，確保推行合理、符合可持續(xù)未來的規(guī)章制度，與經(jīng)濟(jì)參與者、消費(fèi)者、公眾和民間團(tuán)體組織攜手創(chuàng)造一個(gè)更清潔、更具競爭力的歐洲。該計(jì)劃提出了三大核心任務(wù):一是制定可持續(xù)產(chǎn)品政策框架，使可持續(xù)產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式成為規(guī)范，轉(zhuǎn)變消費(fèi)模式，避免產(chǎn)生任何固體廢物。二是優(yōu)先系統(tǒng)構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)品價(jià)值鏈。三是強(qiáng)化廢物源頭防控和高價(jià)值利用，完善固體廢物源頭減量和循環(huán)利用的支持政策，減少產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)的使用，構(gòu)建歐盟范圍內(nèi)可持續(xù)運(yùn)行的再生原料市場。計(jì)劃聚焦資源消耗大且具有資源循環(huán)潛力的七大關(guān)鍵產(chǎn)品:電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑材料以及食品等。歐洲委員會(huì)還通過《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》《歐洲新中小企業(yè)戰(zhàn)略》《為歐洲企業(yè)和消費(fèi)者提供服務(wù)的單一市場》等一系列文件，與《新循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》相結(jié)合，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中獲益，助力推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要做法及成效

2.1 提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)具體行動(dòng)措施

相比于2015 年發(fā)布的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃，新循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃體現(xiàn)了從局部示范向主流規(guī)?；瘧?yīng)用的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步從廢物末端治理轉(zhuǎn)向產(chǎn)品前端設(shè)計(jì)[14]，從廢塑料、廚余垃圾、重要原材料、建筑垃圾、生物質(zhì)廢物五大優(yōu)先領(lǐng)域到電子和信息技術(shù)產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑材料、食品七大關(guān)鍵產(chǎn)品(主要措施見表1)。截至2018 年底，歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃下的54 項(xiàng)行動(dòng)現(xiàn)已完成或正在實(shí)施。2016 年發(fā)布生態(tài)設(shè)計(jì)工作計(jì)劃(Eco-design Working Plan 2016—2019)。修訂后的固體廢物立法框架于2018 年7 月生效，該框架提出2030 年包裝廢物回收利用率達(dá)到70%，2035 年生活垃圾回收利用率達(dá)到65%，生活垃圾填埋率降低到10%。2018 年發(fā)布的歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)塑料戰(zhàn)略，在歐盟范圍內(nèi)第一個(gè)采用特定材料生命周期方法將循環(huán)設(shè)計(jì)、使用、再使用和循環(huán)利用活動(dòng)整合到塑料價(jià)值鏈中。

表1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃(2015)與新循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃(2020)主要措施比較

續(xù)表

2.2 建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

歐盟建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系(A Monitoring Framework for the Circular Economy)[15]，對(duì)歐盟范圍及各國循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要物質(zhì)流和經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，用于評(píng)估歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。該指標(biāo)體系包括生產(chǎn)與消費(fèi)、廢物管理、再生原料、競爭與創(chuàng)新四大領(lǐng)域共10 項(xiàng)指標(biāo)，重點(diǎn)體現(xiàn)了主要固體廢物產(chǎn)生情況、循環(huán)利用情況和對(duì)市場、創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。2020 年《新循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布后，該指標(biāo)體系進(jìn)行更新，納入反映新行動(dòng)計(jì)劃中重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)新指標(biāo)。同時(shí)歐盟將進(jìn)一步研究資源利用相關(guān)指標(biāo)，包括用于反映不同生產(chǎn)和消費(fèi)模式的材料消耗和資源影響的消費(fèi)和物質(zhì)足跡指標(biāo)，以達(dá)到監(jiān)測(cè)和評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長與資源利用脫鉤的進(jìn)展及其在歐盟內(nèi)外的影響。

歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系反映了循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在環(huán)境管理、資源節(jié)約方面取得的成效。一是歐洲固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度持續(xù)下降。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值廢物產(chǎn)生量(不包括主要礦物廢物)由2004 年的78 千克/千歐元下降到2016 年的65 千克/千歐元。2018 年人均生活垃圾產(chǎn)生量為489千克/人，相比于2008年降低了6.1%(圖1)。二是生活垃圾、包裝廢物、電子廢物、生物質(zhì)廢物等重點(diǎn)領(lǐng)域循環(huán)利用率呈上升態(tài)勢(shì)(圖2)。生活垃圾循環(huán)利用率在2010—2017 年間不斷提高，2017 年達(dá)到47%。三是再生原料占全部材料需求的比例持續(xù)增長，由2007 年的9.3%上升到2017 年的11.7%?；谠撝笜?biāo)體系的數(shù)據(jù)支撐，歐盟通過物質(zhì)流方法，統(tǒng)籌掌握歐盟范圍內(nèi)資源的輸入、使用、循環(huán)和輸出情況(圖3)。2017 年歐盟資源輸入總量70.1 億噸，總循環(huán)量9.3 億噸，資源循環(huán)率為13.3%，相比于2010 年的13%有所上升。

圖1 歐盟生活垃圾產(chǎn)生量變化趨勢(shì)(單位：kg/人)

圖2 歐盟生活垃圾、包裝廢物、電子廢物、生物質(zhì)廢物循環(huán)利用總體變化趨勢(shì)

圖3 2017 年歐盟資源輸入、循環(huán)、排放等物質(zhì)流情況(單位：10 億t)

2.3 充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方參與

歐盟在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，充分重視引導(dǎo)資金流向更可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式。一是發(fā)揮金融導(dǎo)向作用。歐盟通過地平線2020 計(jì)劃、凝聚政策基金、歐洲區(qū)域發(fā)展基金等多種資金來源支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新和示范，2016—2020 年歐盟為循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供的公共資金總額超過100 億歐元。歐盟還充分應(yīng)用金融工具，如中小企業(yè)擔(dān)保等，充分調(diào)動(dòng)市場資本支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)。通過建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)金融支持平臺(tái)，為相關(guān)參與方提供循環(huán)經(jīng)濟(jì)措施、能力建設(shè)和金融風(fēng)險(xiǎn)管理方面的指導(dǎo)。二是重視賦予消費(fèi)者權(quán)力。歐盟利用能效標(biāo)識(shí)、生態(tài)標(biāo)識(shí)等綠色標(biāo)簽制度使消費(fèi)者能夠獲取準(zhǔn)確有效的信息，激勵(lì)企業(yè)提供維修和再利用服務(wù)，強(qiáng)化產(chǎn)品維修和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)物盡其用。三是應(yīng)用數(shù)字化推動(dòng)轉(zhuǎn)型。近年來歐盟愈加重視人工智能和數(shù)字化技術(shù)，例如用于追溯產(chǎn)品、零件和材料的行程，優(yōu)化能源和資源使用，支撐循環(huán)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和消費(fèi)選擇。

通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，歐盟內(nèi)外部產(chǎn)生了新的商業(yè)模式并開辟了新的市場。2016 年，維修、再使用或回收利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生了近1470 億歐元增加值。同時(shí)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型幫助歐盟重新創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，2016 年循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)雇用了400 多萬員工，比2012 年增加了6%。未來幾年會(huì)繼續(xù)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，以滿足再生原料市場全面運(yùn)作所帶來的新的需求。

3 對(duì)我國固體廢物管理的啟示

歐盟近年來通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃等一系列政策文件系統(tǒng)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，其中健全和高效的廢物管理系統(tǒng)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。通過分析歐盟在循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，為我國進(jìn)一步落實(shí)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》和提升固體廢物管理水平提供以下啟示。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)推進(jìn)減量化、資源化、無害化

歐盟從《歐洲資源效率路線圖》到《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》，再到包含新《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》的《歐洲綠色新政》，歐盟逐漸擴(kuò)大了行動(dòng)范圍，進(jìn)一步從固體廢物末端治理轉(zhuǎn)向源頭減量，并及時(shí)出臺(tái)或修訂相關(guān)指令法規(guī)等政策文件。例如2011 年出臺(tái)的《在電子電氣設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)的指令》(RoHS 2011/65/EU)中提出了限用的有害物質(zhì)及其在均質(zhì)材料中能夠容忍的最高含量。我國在固體廢物管理中，應(yīng)根據(jù)固體廢物污染環(huán)境防治法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的貫徹實(shí)施情況，系統(tǒng)評(píng)估國家和地方已有制度的適用性、機(jī)制的有效性、模式的可操作性、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與管理政策的配套性，針對(duì)制約固體廢物污染防治工作面臨的突出問題和關(guān)鍵矛盾，以“無廢城市”建設(shè)為抓手，進(jìn)一步深化行動(dòng)措施要求，逐步推動(dòng)從末端治理向前端生態(tài)設(shè)計(jì)和綠色制造轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處置。同時(shí)，我國與發(fā)達(dá)國家在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先領(lǐng)域選擇方面有所側(cè)重。通過“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，探索我國不同地域、不同類型、不同發(fā)展階段城市的優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域和有效措施，在下一階段區(qū)域范圍內(nèi)梯次推開“無廢城市”建設(shè)工作中，進(jìn)一步針對(duì)我國固體廢物產(chǎn)生量大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高且資源消耗大的重點(diǎn)行業(yè)，出臺(tái)完善針對(duì)性管理措施。

3.2 完善指標(biāo)體系，建立指標(biāo)監(jiān)測(cè)制度

歐盟建立了比較完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)核算體系，利用物質(zhì)流工具對(duì)歐盟范圍內(nèi)資源輸入、使用、利用、排放情況進(jìn)行分析，對(duì)統(tǒng)籌掌握歐盟范圍資源利用水平具有重要意義。同時(shí)，針對(duì)生活垃圾、塑料包裝、電子廢物、生物質(zhì)廢物、建筑垃圾等重點(diǎn)類別固體廢物，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。我國印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》(環(huán)辦固體函〔2019〕467 號(hào))，應(yīng)根據(jù)實(shí)施情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，納入更能科學(xué)合理體現(xiàn)固體廢物減量化、資源化、無害化的相關(guān)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)固體廢物產(chǎn)生、利用、處置的追蹤監(jiān)測(cè)。探索建立基于物質(zhì)流分析的國家或區(qū)域?qū)用娴湫唾Y源利用關(guān)鍵數(shù)據(jù)測(cè)算方法，掌握資源輸入、使用、循環(huán)利用、排放情況。該指標(biāo)體系一方面可反映固體廢物管理在減量化、資源化、無害化方面取得的進(jìn)展，另一方面也可用于未來固體廢物產(chǎn)生情況的預(yù)測(cè)，為中長期目標(biāo)制定提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3 創(chuàng)新商業(yè)模式，促進(jìn)資源利用市場發(fā)展

歐盟在循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中非常重視政府、企業(yè)及消費(fèi)者各利益相關(guān)方的參與，促進(jìn)資源利用市場可持續(xù)發(fā)展。我國應(yīng)重視人工智能和數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，通過搭建利益相關(guān)者平臺(tái)加強(qiáng)信息交流，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)共生，支撐循環(huán)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式。另外，中小企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到十分重要的作用，通過規(guī)范化管理、技術(shù)指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施鼓勵(lì)其參與開發(fā)再生原料交易市場，將會(huì)大大增加再生產(chǎn)品的市場和商業(yè)機(jī)會(huì)。探索建立有利于向消費(fèi)者提供完善的維修、共享和循環(huán)利用的服務(wù)體系，同時(shí)向消費(fèi)者提供產(chǎn)品能效、原材料及產(chǎn)品生命周期末端回收的可能性、環(huán)境成本相關(guān)的充分信息，促使消費(fèi)者選擇循環(huán)性產(chǎn)品和服務(wù)。