張洪松

[提要]黨政機(jī)構(gòu)改革改變了黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間的耦合方式，增加了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律發(fā)生沖突的可能，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來(lái)新挑戰(zhàn)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突不是政治上的，而是技術(shù)上的，主要體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)層面。沖突有積極沖突和消極沖突兩種形態(tài)，積極沖突主要體現(xiàn)在具體規(guī)范、組織原則和制度理念等層面，消極沖突主要發(fā)生在聯(lián)合發(fā)文、行政問(wèn)責(zé)和司法救濟(jì)等領(lǐng)域。對(duì)沖突進(jìn)行調(diào)適，要在定位上明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在國(guó)家治理中的制度分工，在制定環(huán)節(jié)加強(qiáng)規(guī)范沖突的源頭治理，在實(shí)施環(huán)節(jié)立足法律實(shí)質(zhì)提供司法救濟(jì)。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，要求“系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)”，提出“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公”。相對(duì)于過(guò)去的政府機(jī)構(gòu)改革，黨政機(jī)構(gòu)改革聚焦“一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題比較突出”等問(wèn)題，將黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置作為改革重點(diǎn)，改革涉及的范圍更廣、力度更大。由于涉及黨的機(jī)構(gòu)與職能相近、聯(lián)系緊密的政府機(jī)構(gòu)的合并設(shè)立或合署辦公，黨政融合后的新機(jī)構(gòu)屬于黨的機(jī)構(gòu)，必須遵守黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)又行使行政管理職權(quán)，必須遵守國(guó)家法律，這就產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在黨政機(jī)構(gòu)改革背景下如何有效銜接的問(wèn)題。過(guò)去關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接雖然已有不少研究，①但主要在一般意義上探討，既沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩大規(guī)范體系發(fā)生沖突的具體情形作清晰的界分，也沒(méi)有切入黨政機(jī)構(gòu)改革的具體場(chǎng)景，因此對(duì)近年來(lái)黨政機(jī)構(gòu)前所未有的大范圍整合給黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來(lái)的新情況新問(wèn)題關(guān)注不足。有鑒于此，本文將從黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革的新背景出發(fā)，對(duì)機(jī)構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律發(fā)生沖突的具體類型進(jìn)行界分，在此基礎(chǔ)上提出新形勢(shì)下調(diào)適黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的具體路徑。

一、黨政機(jī)構(gòu)改革的新背景及其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的新挑戰(zhàn)

與此前主要在政府系統(tǒng)內(nèi)部展開(kāi)的大部制改革不同，新一輪機(jī)構(gòu)改革以“黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”的名義展開(kāi)，“理順黨政職責(zé)關(guān)系”成為改革的重點(diǎn)。2018年習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明中明確指出，“這次改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)?！h的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效?！盵1](P.85-86)事實(shí)上，改革新思路的確立時(shí)間要更早一些。2017年3月，《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第5條第2款就規(guī)定“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公”；2017年10月，黨的十九大報(bào)告已明確提出要“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！毙乱惠啓C(jī)構(gòu)改革方案確定后，2019年8月，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》再次以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定，“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或者合署辦公?！?/p>

黨政機(jī)構(gòu)合并合署體現(xiàn)了我們黨對(duì)傳統(tǒng)黨政關(guān)系的重大思路調(diào)整，但合并與合署在機(jī)構(gòu)融合的程度上又有所不同。合并設(shè)立，是指黨政機(jī)構(gòu)完全合為一體，合并之后的機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)融合程度高。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立后，只有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、一套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和編制人數(shù)，理論上對(duì)外應(yīng)當(dāng)只有“一塊牌子”，[2]但從新一輪機(jī)構(gòu)改革方案看，黨政機(jī)構(gòu)合并后雖然有“兩塊牌子”“加掛牌子”“保留牌子”等不同情形，但是都有兩塊牌子。黨政機(jī)構(gòu)合并后掛兩個(gè)牌子是合并的基本特征，而不是例外情形。[3]而合署辦公，是指兩個(gè)不同的黨政機(jī)構(gòu)由于工作性質(zhì)相近或者聯(lián)系緊密而在同一處所辦公，對(duì)外可以以共同或者各自的名義開(kāi)展工作，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往只有一部分融合。黨政機(jī)構(gòu)合署辦公后，實(shí)質(zhì)上仍然是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，可以分別核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、配備領(lǐng)導(dǎo)班子，除辦公室、干部人事、后勤保障等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍然可以保持相對(duì)獨(dú)立性。[4]合署辦公的典型是從1993年開(kāi)始的中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，但在國(guó)家監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察部已經(jīng)從政府機(jī)構(gòu)的序列中獨(dú)立出來(lái)。從新一輪機(jī)構(gòu)改革方案看，中央一級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公主要是黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室或者秘書(shū)組設(shè)在對(duì)口的政府工作部門(mén)。但在地方機(jī)構(gòu)改革中，除了上下一致的“規(guī)定動(dòng)作”外，還有一些黨政機(jī)構(gòu)融合的“自選動(dòng)作”。比如，上海市就設(shè)置了五大領(lǐng)域的工作黨委與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)合署辦公，即分別設(shè)立市經(jīng)濟(jì)和信息化工作黨委、市教育衛(wèi)生工作黨委、市城鄉(xiāng)建設(shè)交通工作黨委、市科學(xué)技術(shù)工作黨委、市金融工作黨委，與政府機(jī)構(gòu)序列的經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、教育委員會(huì)、住建委、科技委和地方金融監(jiān)督管理局合署辦公。[5]

表 黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立/合署辦公方案

黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革改變了黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)上和過(guò)程中的耦合方式，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。過(guò)去，黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公只是黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的例外情形，黨與政之間的耦合主要通過(guò)歸口領(lǐng)導(dǎo)、黨組嵌入等方式實(shí)現(xiàn)。所謂歸口，就是以黨的某個(gè)工作機(jī)關(guān)特別是職能部門(mén)為主導(dǎo)，整合部分政府機(jī)構(gòu)，建構(gòu)一個(gè)局部性的復(fù)合體。[6](P.6-7)通過(guò)這樣一個(gè)“口”的運(yùn)作，黨的決策部署可以更加有效的得到落實(shí)。而黨組則是黨在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)。黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是實(shí)現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵機(jī)制，對(duì)于本單位的重大事項(xiàng)，黨組應(yīng)向批準(zhǔn)其成立的黨組織請(qǐng)示報(bào)告。通過(guò)這些帶有外部關(guān)系特征的方式，黨和政既緊密的結(jié)合在一起，同時(shí)又維持了黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)自身的相對(duì)獨(dú)立性。在這種黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的大格局下，黨的機(jī)構(gòu)主要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，政府機(jī)構(gòu)主要通過(guò)國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)規(guī)范體系并行不悖，沖突相對(duì)較少。以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用工作為例，黨內(nèi)的組織程序主要依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》開(kāi)展，在黨組織產(chǎn)生推薦、提名人選后，再依據(jù)《憲法》以及相關(guān)組織法的規(guī)定在國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行選舉或任免。但在黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革以后，由于融合后的機(jī)構(gòu)直接在黨組織的統(tǒng)一指揮下開(kāi)展工作，黨和政之間外部的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系變成了內(nèi)部的統(tǒng)籌關(guān)系，同一個(gè)機(jī)構(gòu)既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，也要遵守國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范會(huì)外溢到政府機(jī)構(gòu)，而國(guó)家法律對(duì)政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整也會(huì)外溢到黨的機(jī)構(gòu)，這就大大增加了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩大規(guī)范體系發(fā)生沖突的可能，同時(shí)內(nèi)生了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)規(guī)范體系之間的銜接問(wèn)題。

二、黨政機(jī)構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的沖突

黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革產(chǎn)生了一批黨政融合的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)既不同于改革開(kāi)放初期探索過(guò)的“黨政分開(kāi)”，②也不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的“黨政不分”，而是在新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下形成的一種新型的組織形態(tài)。在這種以黨領(lǐng)政、黨政融合的組織形態(tài)中，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的規(guī)范與國(guó)家法律對(duì)政府機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的調(diào)整會(huì)相互外溢，這就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩大規(guī)范體系之間的沖突調(diào)適提出了更高的要求。但在把握這一問(wèn)題時(shí)，也要看到，與西方先有國(guó)家、后有政黨的政治發(fā)展路徑不同，新中國(guó)本身就是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立的，這種先有政黨、后有國(guó)家的建國(guó)路徑?jīng)Q定了黨與法、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是高度統(tǒng)一的。由于黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，同時(shí)又領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身也在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此，作為黨的意志集中體現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)與作為人民意志集中體現(xiàn)的國(guó)家法律之間從根本上講是一致的，這里所謂的沖突不是政治上的，而是技術(shù)上的，主要體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)層面，其具體表現(xiàn)形式則既可能是積極的，也可能是消極的。

(一)積極沖突

所謂積極沖突，是指由于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致二者對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相互矛盾，黨和國(guó)家的規(guī)范指引出現(xiàn)紊亂。這種不一致和矛盾，可能出現(xiàn)在具體規(guī)范層面，也可能出現(xiàn)在組織原則層面，還可能出現(xiàn)在制度理念層面。

1．具體規(guī)范層面的不一致

黨內(nèi)法規(guī)作出與國(guó)家法律相抵觸的規(guī)定，主要見(jiàn)于地方黨內(nèi)法規(guī)。比如，有的地方黨內(nèi)法規(guī)違反國(guó)家法律作出地方保護(hù)主義的規(guī)定；或者剝奪國(guó)家法律賦予行政相對(duì)人的訴權(quán)，規(guī)定黨員干部認(rèn)為行政行為違法時(shí)不得提起行政訴訟；或者違反國(guó)家法律將只能由縣級(jí)以上政府行使的執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；或者改變國(guó)家法律規(guī)定的再審條件，要求法院受理不符合法定條件的涉訴涉法再審案件；或者為了招商引資降低法定的減稅免稅標(biāo)準(zhǔn)、減免法定的行政許可程序；等等。[7](P.508-509)這些具體規(guī)范層面的不一致，不僅嚴(yán)重沖擊國(guó)家法律權(quán)威，而且違背了黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本要求。當(dāng)然，在識(shí)別黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的規(guī)范沖突時(shí)，不能只是從字面意義出發(fā)，而必須深入各自的規(guī)整脈絡(luò)進(jìn)行綜合判斷。比如，雖然按照《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，地方黨委和地方人大對(duì)本地區(qū)的重大事項(xiàng)都有決定權(quán)，但二者并不矛盾，前者體現(xiàn)的是黨組織的政治決斷，而后者則體現(xiàn)了黨的意志上升為國(guó)家意志的政治過(guò)程，二者在國(guó)家治理中各歸其位。

2．組織原則層面的不一致

黨的根本組織原則是民主集中制，也就是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)制度上，就是集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合；體現(xiàn)在決策制度上，就是堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的“十六字方針”，重大事項(xiàng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。這一原則在黨內(nèi)法規(guī)中有全方位的體現(xiàn)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第17條、《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第17條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第28條等均明確要求在組織原則上堅(jiān)持民主集中制。但在政府系統(tǒng)，實(shí)行的卻是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，總理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的最高首長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作。這意味著，在民主討論的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院總理有權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院的重大問(wèn)題作出最后決定，同時(shí)對(duì)這些決定負(fù)全面責(zé)任。與總理負(fù)責(zé)制相對(duì)應(yīng)，國(guó)務(wù)院各部、委也實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。同時(shí)，地方各級(jí)政府也實(shí)行這種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。[8]與權(quán)力機(jī)關(guān)要充分討論不同，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要講究效率。因此，這樣一種制度設(shè)計(jì)有其固有的優(yōu)勢(shì)，但是，在領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)制上，這種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制又與民主集中制有所不同。當(dāng)實(shí)行民主集中制的黨的機(jī)構(gòu)與實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的政府機(jī)構(gòu)合并合署后，就容易產(chǎn)生兩種制度的碰撞和沖突。

3．制度理念層面的不一致

有的時(shí)候，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在文本層面并不沖突，但在執(zhí)行中卻發(fā)生了激烈的碰撞。表面上看，這是由于執(zhí)規(guī)者和執(zhí)法者的認(rèn)識(shí)差異所致，而其深層原因卻是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制度理念上的差異性。一方面，基于中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和純潔性，黨內(nèi)法規(guī)在人性設(shè)定上比國(guó)家法律更高，因此會(huì)對(duì)黨組織和黨員提出比國(guó)家法律對(duì)社會(huì)組織和公民更加嚴(yán)格的要求，通常所說(shuō)的“紀(jì)嚴(yán)于法”就是這種價(jià)值導(dǎo)向差異的具體體現(xiàn)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)利義務(wù)配置上呈現(xiàn)出與國(guó)家法律不同的導(dǎo)向。雖然黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在內(nèi)容上都同時(shí)包容權(quán)利和義務(wù)兩大要素，但二者的價(jià)值導(dǎo)向卻有很大的不同：總體上看，黨內(nèi)法規(guī)是義務(wù)導(dǎo)向的，而國(guó)家法律卻是權(quán)利導(dǎo)向的。這種差異不僅表現(xiàn)黨章先規(guī)定義務(wù)，后規(guī)定權(quán)利，而憲法先規(guī)定權(quán)利，再規(guī)定義務(wù)；更重要的是，黨員依據(jù)黨章黨規(guī)享有的權(quán)利和公民依據(jù)憲法法律享有的權(quán)利在性質(zhì)上也具有很大的不同，前者更多的是對(duì)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、在黨內(nèi)生活中發(fā)揮主體作用的保障，是一種共益性質(zhì)的權(quán)利，而后者更多的是對(duì)公民個(gè)人正當(dāng)利益的保護(hù)，是一種自益性質(zhì)的權(quán)利。由于制度理念上的差異，即使是同一內(nèi)容的文本，把它置于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的不同語(yǔ)境中，詮釋出來(lái)的意義也會(huì)有所不同。

(二)消極沖突

所謂消極沖突，是指由于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律分工不明確，導(dǎo)致二者均未對(duì)某些應(yīng)予規(guī)范的事項(xiàng)作出規(guī)定，黨和國(guó)家的制度建設(shè)出現(xiàn)漏洞。過(guò)去，在黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的大格局下，黨的決策部署最終要通過(guò)政府機(jī)構(gòu)的施政行為這個(gè)“端口”才會(huì)與相對(duì)人發(fā)生關(guān)聯(lián)。在這種情況下，國(guó)家法律對(duì)政府機(jī)構(gòu)的全覆蓋就可以為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供基本的保障。但是，黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革后，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第5條第3款關(guān)于“合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管”之規(guī)定，其實(shí)質(zhì)是政府機(jī)構(gòu)融入到黨的機(jī)構(gòu)之中，而此前的國(guó)家法尤其是行政法并未將黨的機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象，如果國(guó)家法尤其是行政法規(guī)制據(jù)此退出，就會(huì)產(chǎn)生法律規(guī)制的漏洞問(wèn)題。從新一輪機(jī)構(gòu)改革后的法治實(shí)踐看，這主要發(fā)生在聯(lián)合發(fā)文、行政問(wèn)責(zé)、司法救濟(jì)等領(lǐng)域。

1．聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制問(wèn)題

依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條第1款，“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！边@是黨政聯(lián)合發(fā)文的基本依據(jù)，其本身也是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。過(guò)去，聯(lián)合行文的運(yùn)用在公文處理中并不普遍，但十八大以來(lái)，在統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的背景下，聯(lián)合發(fā)文本身被看作是提高黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)同性，減少黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制度緊張的重要手段，逐漸成為黨政合并合署改革后常態(tài)化的工作模式。2019年，中央修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》時(shí)，明確規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，進(jìn)一步從制度層面認(rèn)可了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的混合型黨內(nèi)法規(guī)。由于聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了參與制定的政府意志，因此，與純粹的黨內(nèi)文件不同，黨政聯(lián)合制定的文件可以對(duì)黨外的組織和個(gè)人提出當(dāng)為或者禁為的要求。應(yīng)當(dāng)看到，這樣一種制度安排有助于迅速整合黨政資源，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，有其特有的制度優(yōu)勢(shì)。但是，也要看到，由于黨政聯(lián)合發(fā)文一般都使用黨的機(jī)構(gòu)發(fā)文字號(hào)，在公文處理中被作為黨的文件處理，黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)際產(chǎn)生政府發(fā)文效果的同時(shí)卻規(guī)避了現(xiàn)行法律體系對(duì)政府發(fā)文的審查和監(jiān)督機(jī)制。比如，人大在備案審查實(shí)踐中，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文一般都會(huì)選擇予以回避。[9]這就對(duì)此前依托國(guó)家法律構(gòu)建起來(lái)的法治秩序形成了很大的沖擊。

2．行政問(wèn)責(zé)的規(guī)制問(wèn)題

在政府施政領(lǐng)域，行政問(wèn)責(zé)始于2003年“非典”期間的官員撤職。此后，行政問(wèn)責(zé)從中央到地方次第展開(kāi)，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定和辦法，行政問(wèn)責(zé)逐漸走向制度化。[10]由于種種原因，行政問(wèn)責(zé)的制度化程度仍然需要進(jìn)一步提升，但基本的架構(gòu)已經(jīng)建立起來(lái)了。十八大以前，在黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的大格局下，雖然黨的機(jī)構(gòu)通過(guò)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程事實(shí)上主導(dǎo)了政府重大決策議程，但由于施政通過(guò)政府部門(mén)進(jìn)行，問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)仍然在政府機(jī)構(gòu)上。黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革以后，黨政之間的深度融合使得這一邏輯的正當(dāng)性開(kāi)始減弱。由于改革后的機(jī)構(gòu)列入黨的機(jī)構(gòu)序列，黨的機(jī)構(gòu)已經(jīng)走到前臺(tái)，再固守此前的制度邏輯，只把責(zé)任“壓”給政府機(jī)構(gòu)就會(huì)導(dǎo)致既有的問(wèn)責(zé)機(jī)制失去對(duì)象，進(jìn)而形成問(wèn)責(zé)漏洞。事實(shí)上，十八大以來(lái)，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等特定領(lǐng)域，已經(jīng)開(kāi)始改變問(wèn)責(zé)邏輯，轉(zhuǎn)而實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，但是尚未成為制度構(gòu)建的普遍邏輯。

3．司法救濟(jì)的規(guī)制問(wèn)題

黨政機(jī)構(gòu)合并合署后兼具黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)雙重屬性，同時(shí)履行黨務(wù)和政務(wù)雙重職能，如果黨政融合以后的機(jī)構(gòu)以政府機(jī)構(gòu)的名義履行政務(wù)職能，可以按照行政訴訟的既有渠道為相對(duì)人提供各種救濟(jì)。但是，如果黨政融合以后的機(jī)構(gòu)選擇以黨的機(jī)構(gòu)名義履行政務(wù)職能，由于黨的機(jī)構(gòu)不屬于行政主體，這種以黨的外觀出現(xiàn)的政府施政行為就會(huì)脫離行政訴訟的軌道，不再受行政法的調(diào)整，由此產(chǎn)生司法救濟(jì)的規(guī)制漏洞。比如，法院在審理涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開(kāi)案件時(shí)，如果該文件的制定主體為黨的機(jī)構(gòu)并以黨的機(jī)構(gòu)發(fā)文字號(hào)制發(fā)，法院一般都會(huì)以其并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中制作的信息為由，直接排除《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的適用。此外，對(duì)于行政規(guī)范性文件，依《行政訴訟法》第53條，如公民、法人或者其他組織認(rèn)為其不合法，可以在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并請(qǐng)求對(duì)作為該行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。但是，如果該文件為黨政聯(lián)合發(fā)文，法院就會(huì)拒絕對(duì)該文件進(jìn)行審查，即使該文件事實(shí)上規(guī)定的是政務(wù)事項(xiàng)并為公民、法人或者其他組織設(shè)定了權(quán)利義務(wù)。

三、機(jī)構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的調(diào)適

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律本是相輔相成的兩個(gè)規(guī)范體系，對(duì)于黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革后，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律因機(jī)構(gòu)融合而觸發(fā)的沖突，應(yīng)當(dāng)辯證的看待并理性的予以調(diào)適。在制度定位上，要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的不同性質(zhì)，明確黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在國(guó)家治理中的不同分工；在制定環(huán)節(jié)，要實(shí)施全流程全環(huán)節(jié)管理，從源頭上控制黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的規(guī)范沖突；在實(shí)施環(huán)節(jié)，要擺脫形式主義的行政行為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，在循“實(shí)”不問(wèn)“名”的基礎(chǔ)上提供司法救濟(jì)。

(一)明確黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在國(guó)家治理中的制度分工

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在組織原則和制度理念上的差異，是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)規(guī)范子系統(tǒng)的不同屬性帶來(lái)的，屬于制度本原層面的固有差異。如果忽視此種差異，強(qiáng)行推動(dòng)兩個(gè)規(guī)范體系的一體化，不僅黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮，國(guó)家法律的優(yōu)勢(shì)也必然受到阻滯。因此，調(diào)適黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突，絕不是不問(wèn)情形的把黨內(nèi)法規(guī)一概轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，而是在正視并尊重黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律這種差異的基礎(chǔ)上，從功能適配的角度合理確定二者在國(guó)家治理體系中的分工。對(duì)于黨的自身建設(shè)問(wèn)題，也就是不涉及黨外的組織和個(gè)人的黨務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范；對(duì)于涉及國(guó)家管理和社會(huì)治理的事項(xiàng)，也就是涉及黨外的組織和個(gè)人權(quán)利義務(wù)的政務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)由國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整。如果涉及黨務(wù)和政務(wù)事項(xiàng)的交叉，比如，涉及黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制等事項(xiàng)，則應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同時(shí)進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然，根據(jù)黨務(wù)和政務(wù)事項(xiàng)權(quán)重的不同，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的規(guī)整密度可以有所不同：如果該事項(xiàng)主要由黨的工作機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，可以由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范，國(guó)家法律只作原則性規(guī)定；反之，如果該事項(xiàng)主要由政府工作部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，可以由國(guó)家法律進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)只作原則性規(guī)定；對(duì)于二者權(quán)重大致相當(dāng)、兼具黨務(wù)和政務(wù)屬性的事項(xiàng)，則可以通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文的形式予以規(guī)制。值得注意的是，這一制度分工是建立在承認(rèn)兩個(gè)規(guī)范體系長(zhǎng)期并存并各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上的，而不是以一個(gè)規(guī)范體系取代另一個(gè)，因此，對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文，既要滿足黨的公文要求，也要滿足政府公文要求，在此基礎(chǔ)上方可賦予其對(duì)黨外組織和個(gè)人的拘束力。同時(shí)，確定黨務(wù)事項(xiàng)主要由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，也不是說(shuō)國(guó)家法律不能對(duì)黨的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，因?yàn)椤包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”是黨章和憲法共同確認(rèn)的基本原則，而是說(shuō)，從功能適配的角度，將這一部分事項(xiàng)交由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，更能凸顯其政治性、回應(yīng)性和靈活性。

(二)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間規(guī)范沖突的源頭治理

在制定環(huán)節(jié)，要從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的起草、審議批準(zhǔn)、備案審查、清理等全流程全環(huán)節(jié)入手，從源頭上減少規(guī)范沖突的情形發(fā)生。目前，在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域已經(jīng)建立了前置審核、備案審查等程序機(jī)制，在國(guó)家立法領(lǐng)域也建立了自己的備案審查機(jī)制，同時(shí)對(duì)于立法工作中的重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)黨組還必須及時(shí)向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告，這些都有助于從源頭上控制黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)生沖突。下一步，一方面要加強(qiáng)能力建設(shè)，把既有的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能。比如，依《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第27條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條，黨的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)之前要進(jìn)行前置審核，在黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)之后要對(duì)下一級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查，無(wú)論是前置審核還是備案審查，是否與憲法法律保持一致都是研判的重點(diǎn)。但是，對(duì)于這些事項(xiàng)，黨的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)往往存在能力不足、經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題。要通過(guò)增加編制、調(diào)劑人員、加強(qiáng)培訓(xùn)、技術(shù)賦能等多種手段提升法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的履職能力，使其在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中真正發(fā)揮把關(guān)功能。另一方面，要加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨政系統(tǒng)各種程序機(jī)制的有效連接。目前，在中央層面已經(jīng)建立了由中共中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳等組成的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在部門(mén)和地方層面也建立了由黨委、人大、政府等組成的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但目前隨意性的溝通多、制度化的互動(dòng)少。要通過(guò)制度化的聯(lián)席會(huì)議等形式吸納其他參與主體意見(jiàn)，使其他參與主體在聯(lián)動(dòng)中發(fā)揮更具實(shí)質(zhì)性的作用。[11]

(三)立足法律實(shí)質(zhì)為相對(duì)人提供更加充分的司法救濟(jì)

在實(shí)施環(huán)節(jié)，要擺脫形式主義的行政行為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，不能將以黨的機(jī)構(gòu)名義實(shí)施的行政行為一概排除在行政訴訟之外。有權(quán)必有責(zé)，如果換個(gè)名義就可以從法律責(zé)任中逃逸，勢(shì)必對(duì)既有的法治秩序造成巨大沖擊，既不符合“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的政治要求，也不符合“尊重和保障人權(quán)”的憲法要求。因此，有論者認(rèn)為，由法院來(lái)裁斷黨的機(jī)構(gòu)所引發(fā)的行政爭(zhēng)議是新形勢(shì)下依法行政與依法治國(guó)的必然要求。[12]當(dāng)黨的機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上行使了行政管理職權(quán)時(shí)，無(wú)論其以何種名義實(shí)施，都應(yīng)當(dāng)接受司法的審查和監(jiān)督，這一判斷在全面依法治國(guó)的背景下自有其必要性。但是，正因?yàn)閳?jiān)持依法治國(guó)，形式上以何種名義被訴同樣是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。對(duì)此，有論者進(jìn)一步認(rèn)為，黨的執(zhí)政權(quán)不僅是黨權(quán)，同時(shí)也是一種國(guó)家權(quán)力，在黨政機(jī)關(guān)合并合署改革以后，應(yīng)當(dāng)以“公法主體”這一概念代替“行政主體”，進(jìn)而把黨的機(jī)構(gòu)包容進(jìn)來(lái)。[13]這種看法不僅混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與國(guó)家權(quán)力在性質(zhì)上的根本差異，而且混淆了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的基本邊界，勢(shì)必沖擊黨和國(guó)家制度運(yùn)行的基本邏輯，體系上不夠成熟，政治上也不夠明智。從新一輪機(jī)構(gòu)改革方案看，與一些學(xué)者提出的“一個(gè)機(jī)構(gòu)、一塊牌子”不同，黨政機(jī)構(gòu)合并合署后基本都掛黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子，這并不是巧合，而是蘊(yùn)含了黨中央對(duì)黨政融合后機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一項(xiàng)基本要求，即對(duì)于行使行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以政府機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行。因此，如果黨政融合后的機(jī)構(gòu)執(zhí)意以黨的機(jī)構(gòu)名義行使行政管理職權(quán)，既不能因此就將其排除在司法監(jiān)督之外，也不能就其“名”直接將黨的機(jī)構(gòu)列為行政訴訟的被告，而應(yīng)循其“實(shí)”，以其同時(shí)保留或者加掛的政府機(jī)構(gòu)名義被訴。對(duì)于被告不適格的起訴，法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。

結(jié)語(yǔ)

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是貫穿新一輪機(jī)構(gòu)改革全過(guò)程的政治主題，也是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基本任務(wù)。對(duì)于此輪改革，雖然已有大量研究，但這些研究一方面主要圍繞政府機(jī)構(gòu)改革展開(kāi)，對(duì)于新一輪改革對(duì)黨的機(jī)構(gòu)職能變化帶來(lái)的影響，關(guān)注還不夠深入；另一方面主要從宏觀上聚焦改革本身，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革背景下黨政融合給黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，關(guān)注也不夠深入。本文聚焦黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革這一核心議程，嘗試對(duì)黨政融合背景下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)生沖突的具體形態(tài)進(jìn)行界分，并從制度定位、源頭治理、實(shí)質(zhì)救濟(jì)等方面探討了可能的調(diào)適路徑。但是，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的兩大組成部分，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系調(diào)適牽涉甚廣，不可能一蹴而就，而新的機(jī)構(gòu)改革議程更增添了其間的復(fù)雜性，如何通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的有機(jī)銜接有效整合黨和政兩條線上的資源，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，仍需持續(xù)不斷的探索。

注釋：

①參見(jiàn)操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，《探索》，2010年第6期；韓強(qiáng)：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同問(wèn)題研究》，《理論導(dǎo)刊》，2015年第12期；秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》，2016年第5期；羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第6期；李樹(shù)忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2017年第4期；呂永祥、王立峰：《依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制研究——基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的動(dòng)態(tài)分析》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期；李哲：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、全面依法治國(guó)的辯證關(guān)系研究》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第3期；等。

②改革開(kāi)放初期，鄧小平提出“黨政分開(kāi)”是在特定背景和環(huán)境中針對(duì)特定問(wèn)題提出的，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分開(kāi)，而不是西方“政治-行政”二分意義上的“黨政分開(kāi)”。參見(jiàn)張康之《新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的新探索》，《公共管理與政策評(píng)論》，2018年第5期。