□ 周楊健馨 馬琦峰

1 保障性住房小區(qū)管理與網格化

在我國“買房貴、住房難”的大背景下，住房保障發(fā)揮了重要的托底功能，中央出臺了一系列公共政策用以改善城市低收入家庭的住房困難問題[1]。截至2011年9月，《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）出臺，各省市保障性住房小區(qū)（以下稱“小區(qū)”）建設、改造及管理工作相繼被提上議程。面對大量小區(qū)的出現，“究竟由誰來管、該怎么管”成為一大難題。

由于保障性住房小區(qū)的投資建設主體多為當地政府，管理權限大多落在基層政府手中。結合區(qū)域特點，各小區(qū)管理模式也存在差異，按照政府職能定位可將其大致劃分為兩類：其一，“經營型”政府，依據當地小區(qū)建設狀況成立專項管理部門，在考慮財政資金流轉及雙向收益的前提下對小區(qū)進行直接管理；其二，“監(jiān)督型”政府，依托小區(qū)業(yè)主委員會制度，在基層群眾自治制度的框架下發(fā)揮小區(qū)住戶的自主性，而政府僅承擔必要的引導及監(jiān)督工作。在城市化的浪潮下，伴隨小區(qū)住戶數量激增，傳統(tǒng)小區(qū)管理模式正面臨著新的挑戰(zhàn)，亟須進行改革[2-3]。而網格化作為大數據時代下基層治理轉型的新興產物，其依托城市信息數字化平臺，將管理轄區(qū)按照一定的標準劃分成為若干網格并通過管理下沉落實至基層，推動著基層治理向科學化、有序化、精細化的方向前進[4-5]。當“網格化”遇上“小區(qū)管理模式改革”，一種新型基層組織管理模式就此誕生。

選取貴州省安順市西秀區(qū)作為研究對象，在實地調研基礎上，重點研究網格化體制下小區(qū)管理的新型模式，進一步立足于管理模式改革過程中存在的困境，有針對性地提出對策建議，在全國范圍內復制并推廣相關經驗，旨在將我國小區(qū)管理牢牢嵌入基層網格化管理體系中。

2 西秀區(qū)保障性住房小區(qū)管理現狀

《貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于加強全省保障性住房物業(yè)管理工作的通知》（黔建房通〔2015〕412號）文件中明確指出，在小區(qū)管理中應當“著力于滿足社區(qū)管理服務體系建設的基本需要，堅持屬地原則并依靠多方參與”。在文件精神的指導下，貴州省安順市西秀區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局對其轄區(qū)內的小區(qū)管理工作進行了一系列的詳盡安排。通過實地考察與訪談，歸納出西秀區(qū)小區(qū)管理現狀如下：

2.1 管理主體基本情況

總體而言，現階段西秀區(qū)小區(qū)已被納入城市基層管理網格體系之中，依據轄區(qū)內網格的層級結構、部門性質及其職能定位，可將當地小區(qū)管理主體劃分為區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局、區(qū)公房管理處、區(qū)保障性住房管理中心、物業(yè)管理有限公司及社區(qū)五類。各管理主體的職能分配情況如表1。

2.2 管理對象基本情況

西秀區(qū)位于安順市中心城區(qū)，截至2018年底統(tǒng)計，共有各類小區(qū)380處（已入住且住戶規(guī)模在50戶以上），總建筑面積達1250萬m2，總居住人口約27萬人，達中心城區(qū)總居住人口的70%以上①。其中，公租類小區(qū)共計13處，合計房屋9892套②。管理對象主要呈現出兩方面特點：其一，管理對象基數相對龐大，且這個基數仍在持續(xù)增長，主要針對區(qū)專職管理機構規(guī)模有限而言；其二，管理對象具有特殊性，居住群體多為低收入人群，部分住戶用房意識薄弱，存在損壞公共設施、制造安全隱患、拒絕配合管理等問題，為小區(qū)的管理工作帶來困難。

表1 西秀區(qū)小區(qū)管理主體職能分配情況

2.3 管理工作開展情況

目前，西秀區(qū)多個小區(qū)均已引入網格化管理模式，以200戶為單位劃分網格并配備管理人員統(tǒng)籌本網格的工作。其管理工作重心主要包括費用管理、安全管理、登記管理與其他管理四個方面。費用管理主要包括房屋租金、停車服務費及物業(yè)管理費的收取、核算以及維持轄區(qū)內部財政收支的動態(tài)平衡；安全管理主要包括小區(qū)內部的治安管理、風險防范以及住戶人身財產安全管理；登記管理是小區(qū)管理的基礎與前提，其主要針對小區(qū)住戶及流動人口而言；其他管理的覆蓋面較為寬泛，主要是小區(qū)管理的后勤工作，如衛(wèi)生清掃、設備維修等，在這一環(huán)節(jié)中物業(yè)公司發(fā)揮了重要的功能。

然而，由于小區(qū)的管理經驗相對較少，且并未實現本質上的模式創(chuàng)新，這造成了管理失靈問題頻發(fā)，具體表現為小區(qū)管理條塊結構混亂，職能部門定位模糊，極易造成部門權責糾紛、解決問題拖沓等辦事效率低下的問題。由此看來，網格化雖已遷移至小區(qū)管理中，但卻“有形無神”，尚未形成穩(wěn)定的以網格化為依托的小區(qū)管理模式。

3 西秀區(qū)保障性住房小區(qū)管理模式改革

實質上，網格化是政府基層治理工作從“后控制”向“前預警”轉型的產物，作為一種精細化下沉服務式管理，政府希望通過“擴大覆蓋的網、深入工作的格”來發(fā)揮區(qū)位特色、調動網格資源。因此，在小區(qū)網格化管理實踐的過程中，應格外突出權責與服務這兩種色彩。對此，西秀區(qū)人民政府借鑒優(yōu)秀經驗并進行專家論證，在此基礎上擬訂了一系列方案，計劃在網格框架內進行改革，依照因地制宜原則探索創(chuàng)新型小區(qū)管理模式，用以維持小區(qū)網格管理體系的高效運轉。文章根據小區(qū)管理的權限分配以及自治水平將其歸類劃分為如下三種模式。

3.1 基層社區(qū)高度自治模式

該模式主要在基層群眾自治制度的框架下，面向綜合條件較好、住戶意識較強的小區(qū)而設立。由于小區(qū)管理與社區(qū)建設直接相關，因而也是未來模式改革的重點方向。在該模式下，大量的管理權限被下放至社區(qū)住戶委員會及小區(qū)業(yè)主委員會，通過小區(qū)住戶的自我管理與自我服務，減輕管理部門壓力的同時也有利于激發(fā)小區(qū)內部的管理活力。而政府管理部門則主要扮演監(jiān)督者與引導者的角色，即依托網格數據平臺實事掌握小區(qū)的動態(tài)，對自治過程中存在的管理偏差進行必要性干預與糾正。政府通過“淡化管理觀念增進服務職能”來實現精細服務與對癥下藥的目標，從而切實提高小區(qū)住戶的滿意度。然而，小區(qū)內保障性住房的登記、發(fā)放、收租等管理職能仍應由政府部門執(zhí)行，以確保國有資產的安全性，故不能下放予群眾自治組織。

3.2 住房管理中心集權模式

該模式主要面向建成時間較短、管理尚不成熟的小區(qū)而設立。保障性住房的公有性質使得小區(qū)采取以政府主導的住房管理中心集權模式具有其合理性。該模式依托于網格化管理系統(tǒng)，住房管理中心依照管理職能類型建立數據庫并實行模塊化管理，同時針對不同小區(qū)搭建不同的管理平臺，借助互聯(lián)網技術來實現模塊資源整合與管理職能調整。在該模式下，原有的保障性住房登記、審核等職能將從社區(qū)中分離并轉移至新組建的住房管理中心，相應的，公房管理處的資產持有權同樣也會被轉移至該中心，最終形成住房管理中心高度集權的管理模式，對于各小區(qū)內基礎性管理及服務工作，則主要交由簽約的物業(yè)管理公司打理并接受社區(qū)與住房管理中心的監(jiān)管考核。集權型住房管理中心作為區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局小區(qū)管理工作的執(zhí)行部門僅接受該局領導，行政效力較高。

3.3 市場介入業(yè)務承包模式

市場介入業(yè)務承包模式將市場力量納入管理工作體系中，試圖發(fā)揮市場活力推動管理創(chuàng)新，成為未來小區(qū)管理模式改革的一個新方向。市場介入業(yè)務承包模式主要指政府或群眾自治組織通過向市場購買管理服務的方式，來取代原有小區(qū)基礎性管理的一種模式。其中，向市場購買業(yè)務多以小區(qū)物業(yè)管理服務為主，而政府或群眾自治組織則主要扮演了監(jiān)督者的角色。對于政府而言，市場的介入有利于緩解管理部門的工作壓力，使其能夠更好地“集中精力辦大事”；對于群眾自治組織而言，市場的介入則極大程度上增強住戶自我管理的專業(yè)化水平，同時提升小區(qū)住戶的參與感與歸屬感。

4 網格管理模式改革存在的問題與對策

目前，西秀區(qū)相關試點的網格管理模式改革工作已全面展開并取得一定成效，然而在模式銜接及運作過程中，也不乏出現一系列新的問題，對管理模式改革進程及其效果產生了阻礙作用。對此，文章總結梳理小區(qū)網格管理模式改革過程中存在的問題，并有針對性地提出解決對策。

4.1 改革問題

（1）新舊模式銜接存在阻礙。一方面，改革后的小區(qū)管理模式對網格化管理的要求更高，信息管理技術也亟須不斷更新，然而無論是技術的更迭還是新平臺的搭建都需要一定的周期，從而產生模式銜接過程中的技術空檔期，阻礙改革進程；另一方面，由于小區(qū)住戶素質水平參差不齊，很多住戶缺乏對網格化管理方案及政策的基本認知，易產生由信息不對稱所帶來的“處理隔閡”，這在增加管理工作難度的同時，也降低了管理工作的實際效果。

（2）網格功能發(fā)揮存在失靈。受制度及個人因素的雙重影響，改革后小區(qū)內部網格同樣會失靈問題。從數量上看，網格分化過細易造成管理人員的供不應求，產生工作上的缺位與失位；從質量上看，部分管理人員缺乏系統(tǒng)的崗位培訓，職責定位不明晰且缺乏服務意識，延續(xù)了傳統(tǒng)管理模式中“一鍋燉”的辦事作風，難以切實解決問題。

（3）網格信息安全缺乏保障。依托大數據與互聯(lián)網的小區(qū)網格化管理模式雖能實現信息的快速傳遞與共享，但同時也存在著一定程度上的安全隱患。模式化的信息傳遞導致人與人之間的溝通相對脫節(jié)，在網格信息傳遞與存儲的過程中存在著信息安全風險，一旦網格住戶個人信息泄露，這不僅會產生新的管理問題，更會造成大批住戶對小區(qū)網格化管理模式的信任危機，這顯然與管理模式改革的初衷背道而馳。

4.2 對策建議

首先，加強網格宣傳以增進住戶認知度。積極發(fā)揮小區(qū)網格內部各管理主體的宣傳功能，如借助街道、社區(qū)及保障性住房管理中心等部門宣傳網格化管理模式及其便民服務優(yōu)勢。此外，在小區(qū)登記入住時，登記管理機構也應明確向住戶說明保障性住房管理原則及規(guī)范，這同樣有助于住戶更好地了解、熟悉網格化平臺及管理人員工作。此外對于綜合條件較好的小區(qū)，可通過撥付自治基金等形式激發(fā)住戶的主人翁意識，使其更好地配合小區(qū)完成網格化管理工作。

其次，注重對網格管理人員的培訓監(jiān)督。擴建管理人員隊伍規(guī)模并設立相應的工作門檻，對于擴招入選及在職尚未接受培訓的管理人員而言，應當通過系統(tǒng)的培訓來提升其工作本領，增強服務意識。此外，政府可結合各小區(qū)的條件及特點，成立“網格化管理工作領導小組”，密切關注網格內部動向、不定期對網格管理人員進行工作績效考核與評級，通過建立相應的退出及激勵機制，來確保網格管理人員能夠更加迅速、準確地解決小區(qū)管理問題，防止工作拖沓現象的發(fā)生。

最后，提供堅實的技術保障與法律保障。一方面，小區(qū)網格化管理平臺應當與信息管理部門良好對接、密切合作，積極探索并建立信息備份儲存庫及信息安全防護網，在根源上防止網格內部數據信息因設備問題而出現遺失或外泄，保障網格內部的住戶個人信息安全；另一方面，地方政府應出臺小區(qū)網格化管理工作的政策文件或地方法規(guī)，讓網格化管理工作真正實現有章可循、有法可依，從法律與制度的層面為小區(qū)網格管理工作提供堅實的保障。

注釋：

①相關數據由西秀區(qū)城鄉(xiāng)與住房建設局發(fā)布的中心城區(qū)住宅小區(qū)基本情況整理獲得。

②相關數據由西秀區(qū)公房管理處發(fā)布的公租房管理基本情況整理獲得。