強小娟， 樊 杰

(1.中國科學院大學 中丹學院， 北京 100190； 2.中國科學院 地理科學與資源研究所， 北京 100101)

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，重點生態(tài)功能區(qū)指的是生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關系全國或區(qū)域的生態(tài)安全，且其生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高其生態(tài)產品供給能力的區(qū)域。重點生態(tài)功能區(qū)的主要類型為水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、防風固沙區(qū)和生物多樣性維護區(qū)[1-2]。國家重點生態(tài)功能區(qū)的保護與建設規(guī)劃應考慮人口分布、資源環(huán)境與經濟布局的空間協(xié)調，其中人口是基礎因素之一。人口的數(shù)量、結構、素質和分布等特征直接影響區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展；把握人口遷移流動的特點，是制定適合區(qū)域社會經濟發(fā)展的人口管理和服務政策的前提。因此，為實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務功能增強、生態(tài)環(huán)境質量改善，促進區(qū)域人地關系的協(xié)調與持續(xù)發(fā)展，有必要對重點生態(tài)功能區(qū)人口發(fā)展的現(xiàn)狀及特征進行分析。

1 重點生態(tài)功能區(qū)人口發(fā)展現(xiàn)狀及特征分析

重點生態(tài)功能區(qū)大多屬于邊緣落后地區(qū)，且生態(tài)脆弱、生產方式原始落后，主要以種植、養(yǎng)殖、資源開挖為主。人口結構分化，文化層次較低，勞動技能低下，所從事的工作嚴重依賴自然資源。由于大量開墾、砍伐、開采和過度利用資源，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，造成水土流失、土地荒漠化、水源污染、森林植被破壞、生物多樣性減少等問題，既破壞了環(huán)境，又制約了當?shù)氐慕洕l(fā)展。脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得地區(qū)自然資源承載能力呈現(xiàn)赤字狀態(tài)，社會經濟發(fā)展不可持續(xù)。因此，重點生態(tài)功能區(qū)需要嚴格限制人口規(guī)模，限制大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，需要進行產業(yè)準入限制，以促進地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和恢復。

1.1 區(qū)域人口增長率

區(qū)域人口增長率顯著低于全國平均水平，且各功能區(qū)不平衡。2007—2018年重點生態(tài)功能區(qū)人口年平均增長率為2.42‰，與此同時全國2007—2018年人口年平均增長率為3.38‰。重點生態(tài)功能區(qū)整體的人口增長率顯著低于全國平均水平。但在重點生態(tài)功能區(qū)內部，各功能區(qū)間差異較為顯著。如圖1所示，水土保持功能區(qū)人口增長率為6.31‰和，高于全國平均水平；防風固沙功能區(qū)人口增長率為2.94‰，低于全國平均水平；生物多樣性維護功能區(qū)人口增長率為3.38‰，與全國平均水平持平；而水源涵養(yǎng)功能區(qū)人口增長率為-0.41‰，意味著該區(qū)域過去十年人口總量減少。

圖1 2007—2018年重點生態(tài)功能區(qū)人口與全國人口年平均增長率

1.2 區(qū)域人口城鎮(zhèn)化水平

區(qū)域人口城鎮(zhèn)化水平遠低于全國平均水平。作為地區(qū)社會經濟發(fā)展的產物，城鎮(zhèn)化指農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉化，同時人口向城鎮(zhèn)集中的過程。從圖2可以看出，重點生態(tài)功能區(qū)戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平遠低于全國平均水平。2012年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35%，而重點生態(tài)功能區(qū)的平均值僅為19.35%，略高于改革開放初期1978年17.9%的全國平均水平。其中，水土保持功能區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅為13.54%，城鎮(zhèn)化率水平最高的防風固沙功能區(qū)也僅為23.47%。

圖2 2012年重點生態(tài)功能區(qū)人口城鎮(zhèn)化率與全國平均水平的比較

1.3 區(qū)域人均GDP

區(qū)域人均GDP不足全國平均水平的一半，且中西部地區(qū)更低。如圖3所示，2018年全國重點生態(tài)功能區(qū)的人均GDP為27 752元，只有當年全國平均水平的43%，其中，防風固沙區(qū)為27 569元，水土保持區(qū)為23 748元，生物多樣性維護區(qū)為27 215元。4類功能區(qū)中僅水源涵養(yǎng)區(qū)的人均GDP超過3萬，為30 457元，但仍遠低于全國64 644元的平均水平。

全國重點生態(tài)功能區(qū)人均GDP在四大板塊內也存在差異。如表1所示，東北地區(qū)人均GDP最高，為36 160元，東部地區(qū)為32 058元，中部地區(qū)為28 507元，西部地區(qū)最低，為24 496元。中西部地區(qū)人均GDP低于東部和東北部地區(qū)。

圖3 2018年重點生態(tài)功能區(qū)與全國人均GDP比較

表1 重點生態(tài)功能區(qū)2018年人均GDP在四大板塊之間的差異

1.4 區(qū)域人口分布

區(qū)域人口主要分布在中西部地區(qū)，且少數(shù)民族人口比重高，如圖4所示。重點生態(tài)功能區(qū)人口有46.3%在西部地區(qū)，30%在中部地區(qū)，17.4%在東部地區(qū)，6.3%在東北地區(qū)。76.3%的人口主要分布在中西部地區(qū)，尤其是位置偏僻、交通閉塞的區(qū)域。根據(jù)中國2010年人口普查分縣資料，2010年重點生態(tài)功能區(qū)有少數(shù)民族人口4 518萬人，少數(shù)民族人口占功能區(qū)總人口比重為27%，占全國少數(shù)民族人口的40%。

圖4 2010年重點生態(tài)功能區(qū)少數(shù)民族人口比例與全國的比較

1.5 區(qū)域勞動力人口

區(qū)域為人口凈遷出區(qū)，勞動力人口占比相對較低。“六普”數(shù)據(jù)顯示，重點生態(tài)功能區(qū)的常住人口為18 844萬人，多于戶籍人口16 574萬人，說明這一地區(qū)為人口凈遷出區(qū)域。區(qū)域65歲以上人口占比9.05%，高于全國的8.87%；60歲以上人口占比13.50%，高于全國的13.26%；14歲以下人口占比19.71%，高于全國的16.6%。勞動力人口占比較低，占常住人口的71.24%。

1.6 區(qū)域人口受教育程度

區(qū)域人口受教育程度低于全國平均水平，第一產業(yè)就業(yè)人口比重高。“六普”數(shù)據(jù)顯示，重點生態(tài)功能區(qū)的人均受教育年限為7.93年，低于全國平均水平8.21年。4個功能區(qū)中僅水源涵養(yǎng)功能區(qū)人均受教育年限為8.26年，略高于全國平均水平，其他3個功能區(qū)均低于全國平均，其中水土保持功能區(qū)7.46年，防風固沙功能區(qū)8.18年，生物多樣性維護功能區(qū)7.71年。區(qū)域文盲率為6.11%，高于全國平均水平的4.08%。區(qū)域人口受教育程度偏低直接影響了人口就業(yè)結構，重點生態(tài)功能區(qū)三次產業(yè)就業(yè)人口比重分別為68.56%、13.15%、18.29%，第一產業(yè)就業(yè)比重過高。

2 重點生態(tài)功能區(qū)人口發(fā)展中的問題

在資源環(huán)境一定的情況下，一個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展主要決定于人口規(guī)模、技術、人口素質和消費能力等。目前，對于大部分重點生態(tài)功能區(qū)，人口超過了經濟與環(huán)境資源的承載力，區(qū)域內貧困人口過多，有大量農村剩余勞動力亟須轉移就業(yè)，不利于維護民族團結，促進區(qū)域繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展。重點生態(tài)功能區(qū)人口問題主要表現(xiàn)為以下幾方面：

2.1 區(qū)域人口總量不利于生態(tài)環(huán)境保護

通常將年降水量不足200 mm或250 mm的地區(qū)稱為干旱區(qū)域，年降水量為200(或250)～500 mm的地區(qū)稱為半干旱區(qū)域[3]。中國干旱、半干旱地區(qū)占國土面積的42%，包括甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏北部及內蒙古西部等[4]，約占西部地區(qū)總面積的83%[5]。陳懷錄等[6]認為，生態(tài)環(huán)境問題的根源是“人口超載對本身脆弱的生態(tài)系統(tǒng)擾動過度”。徐詩舉[7]根據(jù)2010年全國人口普查數(shù)據(jù)對全國主體功能區(qū)人口分布狀況進行分析測算后認為，重點生態(tài)功能區(qū)的經濟均衡常住人口應為13 808.98萬人，而重點生態(tài)功能區(qū)有常住人口37 576.41萬人，遠遠多于其經濟均衡常住人口，區(qū)域內人口遷出任務繁重且緊迫。

2.2 城鎮(zhèn)發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)二元結構明顯

國家重點生態(tài)功能區(qū)大多是以山地、林地、草原、水域濕地為主的地廣人稀農村地區(qū)[8]，區(qū)域總面積占中國國土面積的40.2%，人口卻只占全國總人口的13.5%。根據(jù)2012年中國縣域統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，重點生態(tài)功能區(qū)的平均人口城鎮(zhèn)化率僅為19.35%。區(qū)域內大多數(shù)中心城市的聚集和輻射能力較弱，中小城鎮(zhèn)經濟水平較低，農村發(fā)展滯后，制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的因素仍然存在。具體而言，城鄉(xiāng)二元體制和經濟結構制約了區(qū)域體制機制的創(chuàng)新和縣域經濟的發(fā)展；基礎設施和公共服務設施落后，使得要素的集聚效應無法充分發(fā)揮；城鄉(xiāng)基本公共服務供給均等化的失衡問題突出，進城農村居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面不能和城鎮(zhèn)居民享受同等權利，造成城鎮(zhèn)對農村剩余勞動力的吸引力不強。

2.3 區(qū)域貧困人口多，脫貧難度大

2018年年末，全國農村貧困人口1 660萬人，其中東部地區(qū)農村貧困人口147萬人，中部地區(qū)農村貧困人口597萬人，西部地區(qū)農村貧困人口916萬人[9]，中西部地區(qū)貧困人口占全國貧困人口的91.1%。2012年，國務院扶貧辦公布了全國連片特困地區(qū)分縣名單[10]，全國共有11個集中連片特殊困難地區(qū)，加上已經實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州，總共14個片區(qū)，680個縣。這14個連片特困山區(qū)中，除了兩個片區(qū)在“胡煥庸線”以東外，其余片區(qū)都位于“胡煥庸線”附近或以西，與國家重點生態(tài)功能區(qū)高度重合。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，應該限制進行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)，嚴格管控產業(yè)準入和布局，因地制宜發(fā)展不影響主體功能定位的適宜產業(yè)，這必然會影響到區(qū)域經濟發(fā)展。然而當前財稅體制背景決定了地方政府的財政收支與GDP相關聯(lián)，導致重點生態(tài)功能區(qū)財政貧困和人口貧困問題交織存在，加大了推進扶貧的難度。

2.4 區(qū)域勞動力素質低，技能水平差，遷移后生存難

重點生態(tài)功能區(qū)人均受教育程度僅為7.9年，低于中國的人均受教育年限的8.2年。重點生態(tài)功能區(qū)勞動力文化水平較低，缺少必要的技能訓練，導致其就業(yè)競爭力不足。在城市里，他們只能從事臟、累、苦，收入低且穩(wěn)定性差的臨時性工作，由于流入地城鎮(zhèn)過高的定居成本，只能把老人和孩子留在家鄉(xiāng)。此外，重點生態(tài)功能區(qū)人口主要集中于中西部貧困地區(qū)，尤其是少數(shù)民族人口集聚的區(qū)域，受到語言、文化習俗、社會歷史原因等的影響，區(qū)域勞動力轉移就業(yè)困難。

2.5 農村外出就業(yè)比例大，但遷移意愿不強烈

1)外出打工農民比例大。一些重點生態(tài)功能區(qū)地處交通與信息閉塞的偏遠地區(qū)，產業(yè)結構單一，本地吸納就業(yè)有限且農業(yè)收入低，因此，有相當一部分重點生態(tài)功能區(qū)農村剩余青壯年勞動力外出務工，以在城市獲取的相對較高的收入來維持在農村的家庭開支。這導致老人和小孩留守在家成為普遍現(xiàn)象，造成區(qū)域人口結構失衡，老人缺少照料、隔代教育負擔重，兒童安全保障不足等問題。

2)農業(yè)人口遷移意愿不強烈，造成人口“流而不遷”。人口流動并不等于人口遷移，二者的主要區(qū)別在于是否隨著人口的遷移而更改戶口所在地。人口流動是指人口在地理空間上的移動，戶籍并未改變，而人口遷移指改變常住地點的人口移動，往往伴隨著戶籍登記地的永久性改變。由于地區(qū)間的收入水平差異，重點生態(tài)功能區(qū)有大量勞動力選擇去優(yōu)化開發(fā)區(qū)或重點開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)就業(yè)，但其中大部分僅僅是“流動”而非“遷移”，造成重點生態(tài)功能區(qū)戶籍人口多于常住人口。由于農村宅基地和土地承包經營權等與戶籍相關聯(lián)，而農民承包地、宅基地退出補償機制不健全，農民大都不愿意無償放棄其享有的土地權利，導致大量農村人口“離土不離鄉(xiāng)”，離開戶籍所在地，長期在異地工作和居住，并且出現(xiàn)大量的“空心村”和農業(yè)閑置土地，不利于優(yōu)化配置農村土地資源。

3 促進重點生態(tài)功能區(qū)人口均衡發(fā)展的對策建議

3.1 完善人口總量規(guī)?？刂茩C制

①針對重點生態(tài)功能區(qū)人口的再生產，必須嚴格把握生育政策，堅決杜絕先生后批現(xiàn)象的發(fā)生，進一步統(tǒng)籌安保準則和行政法律準則，為解決重點生態(tài)功能區(qū)計劃生育工作中存在的問題提供制度支持與法律保障；②加強監(jiān)督評估機制的建設，嚴格落實計劃生育法律責任制、法律過錯責任制與公示制度，提高執(zhí)法人員素質，確定執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為；③有關少數(shù)民族人口政策合法化的關鍵辦法應根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和《中華人民共和國人口與計劃生育法》，基于對少數(shù)民族利益的充分尊重，建立針對少數(shù)民族人口和計劃生育的法律和制度，形成可根據(jù)實際情況進行動態(tài)調整的工作機制。

3.2 調整和優(yōu)化人口產業(yè)結構

目前重點生態(tài)功能區(qū)的勞動力主要集中在第一產業(yè)，第二產業(yè)和第三產業(yè)從業(yè)人口較少。因此，政府應當推出優(yōu)惠政策，促進區(qū)域產業(yè)結構調整。一方面，重點生態(tài)功能區(qū)具有獨特的自然景觀和人文環(huán)境，應充分利用這一資源，大力發(fā)展文化旅游業(yè)；另一方面，重點生態(tài)功能區(qū)具有優(yōu)異的農產品生產資源，應在避免與東部地區(qū)產業(yè)結構相似的情況下，結合自身條件和市場定位，發(fā)展特色農業(yè)和輕工業(yè)作為其主導產業(yè)。同時，實施積極的就業(yè)方針，鼓勵勞動人口自主就業(yè)，以化解地區(qū)就業(yè)壓力。

3.3 鼓勵重點生態(tài)功能區(qū)人口有序遷移與流動

重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，不適宜進行大規(guī)模的工業(yè)開發(fā)，且農業(yè)經濟能夠容納的勞動力數(shù)量十分有限，因此重點生態(tài)功能區(qū)還有大量剩余勞動力需要轉移，需要實行積極的人口遷移政策。以戶籍制度為核心的人口制度設計，長期以來阻礙著城鄉(xiāng)勞動力的自由流動，需要加大對戶籍管理制度的改革，健全城鄉(xiāng)戶籍管理制度。這是一項長期而艱巨的任務，無法短期內實現(xiàn)，可以先進行小范圍調整，如使常住城市的農村人口享受與城市人口同等的就業(yè)服務，其子女享有平等接受義務教育的權利，或適當放寬戶籍準入條件等，鼓勵農村剩余勞動力進城轉移就業(yè)，推進其在城鄉(xiāng)之間自由遷移與流動。

3.4 提高人口文化素質

3.4.1 改革基礎教育

應該加強與義務教育法配套的相關法律法規(guī)建設，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用工制度、農業(yè)經營資格證書制度等；探索適應重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的新型教育模式，如試點推廣“8+1”教育模式，即學生在完成6年小學加2年初中教育后，再花一年時間學習農村實用技術[11]，使貧困農戶子女經過9年的初級綜合教育能夠進入當?shù)氐霓r牧業(yè)生產活動。

3.4.2 重視職業(yè)教育

職業(yè)技術學校的興辦要同重點生態(tài)功能區(qū)資源的開發(fā)利用相結合，因地制宜開設對口專業(yè)：要調動多方力量對發(fā)展職業(yè)技術教育進行統(tǒng)籌協(xié)調，加大對中等職業(yè)學校建設的投入，提高辦學條件，提升學校整體實力；引導重點生態(tài)功能區(qū)小學、初中和高中畢業(yè)生合理分流，使部分中小學生在畢業(yè)后能升入對應等級的職業(yè)技術學校進行專業(yè)技能培訓，將來具備一技之長。

3.4.3 推動教師隊伍建設

發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)的師范教育和多方式、多渠道的教師培訓，有計劃有組織地派遣各類教師輪流到重點生態(tài)功能區(qū)進行短期培訓工作；從發(fā)達地區(qū)引進師資，并在職稱、住房、工資等方面給予傾斜；定期派送在崗師資去對口師范院校進修，提高業(yè)務水平。

3.5 對重點生態(tài)功能區(qū)人口進行分區(qū)域引導

3.5.1 人口疏散功能區(qū)

人口疏散功能區(qū)應注重維護區(qū)域的生物多樣性，鞏固和完善退耕還林還草和各項水土保持工作，有效保護森林草地資源；提高森林草地覆蓋率，發(fā)揮涵養(yǎng)水源、調節(jié)局地氣候等服務功能。由于退耕還林還草，原有的農業(yè)人口需要部分轉移，產業(yè)結構需要適當調整。①可適當發(fā)展經濟林木和牧草，吸納部分農業(yè)人口；②充分利用旅游資源，發(fā)展生態(tài)旅游;③實施積極的人口退出政策，引導區(qū)域相對過剩的人口向區(qū)外轉移，集中小城鎮(zhèn)安置，發(fā)展手工業(yè)和農產品加工產業(yè);④在草畜矛盾的地區(qū)嚴格實行“劃區(qū)輪牧+舍飼休牧”的政策，以草定畜、以畜定人，保護草場資源，轉變畜牧業(yè)生產方式。

3.5.2 人口穩(wěn)定功能區(qū)

多數(shù)重點生態(tài)功能區(qū)內經濟增長主要依靠農業(yè)牧業(yè)，發(fā)展基礎較為薄弱，未來主要發(fā)展方向是特色農業(yè)和綠色農產品生產基地。由于重點生態(tài)功能區(qū)以農業(yè)人口為主，勞動力人口技能單一，文化素養(yǎng)偏低，農業(yè)生產轉為特色農業(yè)和綠色農產品生產，雖然勞動力變化不大，但是勞動技能要求提高，所以需要對勞動人口進行技術培訓。①選派培訓教師進入企業(yè)或者工廠進行實地培訓，提高教師實際操作水平；②邀請有關院校或企業(yè)的培訓講師或技術專家，指導培訓本地技術人才和老師；③建設農村技能培訓基地，提高勞動力的職業(yè)技能;④出臺鼓勵政策，吸引外地務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);⑤鼓勵中小型種植養(yǎng)殖企業(yè)落戶區(qū)內，配套發(fā)展服務產業(yè)，提供更多工作崗位，并鼓勵外出務工人員返鄉(xiāng)定居于此。

3.5.3 人口適度集聚區(qū)

重點生態(tài)功能區(qū)中也存在一定的農業(yè)及工業(yè)聚集發(fā)達，地勢平坦，交通便利的區(qū)域，該區(qū)域承擔著接納疏散區(qū)生態(tài)移民、提高本區(qū)域經濟發(fā)展活力的重任，適宜進行小城鎮(zhèn)建設。①政府出臺優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)發(fā)展綠色環(huán)保產業(yè)，如清潔能源、智慧農業(yè)等；②利用本地區(qū)勞動力優(yōu)勢，鼓勵發(fā)展勞動密集型產業(yè)，如食品加工、服裝玩具生產等;③重視知識經濟，大力發(fā)展科教文衛(wèi)等基礎事業(yè)，提高勞動力素質;④通過積極的人口遷入政策，鼓勵人口疏散區(qū)相對過剩的人口向本區(qū)內轉移，承擔轉移人口的接納;⑤加強和優(yōu)化基礎設施建設，改善投資環(huán)境，促進企業(yè)投資，為區(qū)內剩余勞動力以及生態(tài)移民提供就業(yè)崗位;⑥在戶籍制度上，應著力打破“城鄉(xiāng)”二元結構，激活人口遷移流動的活力。

重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，對人口的吸納有限，所以需要政府做好統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺一系列鼓勵政策，引導區(qū)域人口的適當轉移。對水土流失、水源污染或荒漠化嚴重的區(qū)域，需要退耕還林，引導部分人口轉移到人口集聚區(qū)；對以農牧為主的地區(qū)，優(yōu)先發(fā)展特色農業(yè)和綠色農產品產業(yè)；對人口集聚區(qū)，適當發(fā)展綠色環(huán)保產業(yè)和勞動力密集型產業(yè)，同時出臺一系列優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)投資，帶動地區(qū)經濟發(fā)展。