孫 卿 中國鐵路上海局集團有限公司南翔站

1 綜合治理工作背景

鐵路沿線環(huán)境安全關乎國家公共安全、人民群眾生命財產安全以及社會穩(wěn)定。由于普速鐵路建成運營久，相較高鐵在沿線外部環(huán)境存在安全基礎薄弱、結合部問題多、環(huán)境臟亂等問題，給鐵路運輸安全和沿線城市治理工作都帶來了一定程度的影響。既有文獻更多側重于鐵路內部管理出發(fā)，落實鐵路企業(yè)主體責任，而缺少對路地協(xié)同治理策略、隱患共治等工作的研究。

2020 年4 月，習近平總書記對普速鐵路安全作出重要指示。為深入貫徹落實習近平總書記關于鐵路安全生產的重要指示精神和國務院領導同志批示要求，按照《全國安全生產專項整治三年行動計劃》、《鐵路安全生產專項整治三年行動計劃實施方案》、《國家鐵路局中國國家鐵路集團有限公司關于貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神共同做好普速鐵路安全有關工作的函》等文件要求，根據《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》等法規(guī)，為切實維護普速鐵路安全，各級地方政府、鐵路運輸企業(yè)全面開展普速鐵路沿線環(huán)境安全隱患專項整治行動。

圍繞切實消除鐵路沿線隱患目標，路地雙方深化構建鐵路沿線安全隱患聯(lián)合治理長效機制，不斷完善鐵路沿線安全環(huán)境治理體系，全面提升綜合治理水平。持續(xù)加強普鐵沿線安全隱患綜合治理工作，既有利于保障鐵路客貨運輸生產安全，也充分提升沿線居民生活環(huán)境治理，實現(xiàn)鐵路安全運營和城市現(xiàn)代化治理“雙贏”，因此開展好普鐵沿線安全隱患綜合治理工作具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 隱患治理關鍵點

按照《鐵路安全管理條例》相關條款規(guī)定，沿線隱患可分為危險物品、開采爆破、上跨并行、違建違占、違法施工、倒落侵限、硬飄浮物、輕飄浮物、違法取水、樹木種植、違法堆放、違法排放、道口安全等14 類。以上海市為例，整理2020 年上海市內普速鐵路沿線安全隱患共計520 件，結合上海樞紐鐵路運營線路特點，具體分析如下。

2.1 類別分析

上海市普速鐵路隱患共涉及10 個類別（如表1 所示），其中占比前3名的為硬飄浮物25.2%、輕飄浮物24.6%以及樹木種植20.0%。硬漂浮物（如彩鋼瓦、廣告牌等硬質材料）、輕漂浮物（如塑料大棚、防塵網、宣傳橫幅等）因價格較低且容易搭建，是沿線企業(yè)、居（村）民廣泛使用的材料，在大風等惡劣天氣下吹入線路內極易影響列車運行安全。安全保護區(qū)內樹木種植后對存在倒伏侵限以及影響列車信號了望望等問題也較為突出。

表1 上海市普鐵沿線安全隱患分類統(tǒng)計表

2.2 區(qū)域分析

圖1 上海市普鐵沿線隱患屬地區(qū)域分類圖

根據上海市鐵路樞紐布局，全市12個區(qū)存在普速鐵路沿線安全隱患，主要呈現(xiàn)出“鐵路沿線均涉及、郊區(qū)隱患較突出”的特點（圖1所示），如松江區(qū)、閔行區(qū)、金山區(qū)隱患問題較多。主要原因為鐵路線路里程較長，且多為城鄉(xiāng)結合部或農村地區(qū)，沿線土地未合理運用，鐵路安全保護區(qū)及100米范圍內日常管理相對薄弱。

2.3 整治主體分析

根據隱患位于土地的性質，將整治主體進行劃分，其中地方政府為493件（占比92.9%），鐵路內部問題（占比7.1%），統(tǒng)計結果見表2。實際整治過程中離不開路地雙方全面配合，如鐵路紅線內違法侵占需要執(zhí)法部門依法清理，而影響鐵路運輸生產的安保區(qū)內違建清理施工則需要鐵路企業(yè)進行相關施工計劃的審批。

表2 上海市普鐵沿線安全隱患整治主體統(tǒng)計表

2.4 影響線別分析

上海樞紐內普速鐵路主要有京滬、滬昆兩大繁忙干線，還有金山線、滬春線等開行5對以上客車線路，涉及客車開行隱患占比為65%，其余為南何線、浦東線、北楊線等非電氣化單線鐵路區(qū)段，占比為35%。普速鐵路沿線安全隱患極大地威脅著出行旅客的生命財產安全，同時也影響著沿線城市精細化管理工作，降低城市形象。

綜上所述，普速鐵路沿線安全隱患綜合治理工作存在問題分布廣、影響面大、整治任務重等特點，通過路地協(xié)作，嚴格依據《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》、城市管理相關法規(guī)條例，因地制宜，分類施策，形成合力，才能共同推進普鐵沿線安全隱患整治工作。

3 全面構建“治理共同體”

根據普鐵隱患治理關鍵點，如何有效抓好路地協(xié)作是取得普速鐵路隱患整治實質性成效的關鍵。結合路地協(xié)調整治經驗，提出從體系構建、政策宣傳、法規(guī)完善、壓實整治、源頭管理、科學治理等六個方面（見圖2 路地治理共同體要素圖），全面構建路地協(xié)同“治理共同體”，積極營造全社會關注、全民參與的鐵路沿線安全隱患治理氛圍，切實提高聯(lián)合治理水平，確保普鐵安全長治久安。

圖2 路地治理共同體要素圖

3.1 構建綜合治理體系

堅持“人民城市為人民、人民鐵路為人民”理念，按照“統(tǒng)一組織、靠前指揮、路地聯(lián)動、屬地牽頭”原則，自上而下健全“市與路局、區(qū)（縣）與站段、街鎮(zhèn)與車間”三級路地合作“雙段長”治理體系，形成城市與鐵路共建的高效精細化鐵路沿線環(huán)境整治的管理平臺。逐級成立普速鐵路沿線安全隱患治理工作組，充分發(fā)揮鐵路、街道、公安、綠化市容等多部門合力作用，落實好定期督查、專題協(xié)調、整治通報等相關制度，在綜合治理中鞏固攜手共進的良好關系，不斷發(fā)揮體系優(yōu)勢。

3.2 加強政策學習宣傳

各級地方政府和鐵路運輸企業(yè)要始終認真學習貫徹習近平總書記對普鐵安全的重要批示精神，按照總體部署共同開展好普速鐵路沿線安全隱患綜合治理學習宣傳工作。將積極推進鐵路沿線環(huán)境安全綜合治理工作列為路地合作重要項目，利用商討會、對接會共同完成政策學習解讀，因地制宜制定整治方案，組織地方政府有關部門、鐵路運輸站段深入沿線居民區(qū)、相關企業(yè)單位宣傳《鐵路安全管理條例》等法律法規(guī)，同時利用新媒體、公益廣告等形式，加強愛路護路宣傳，營造普鐵沿線安全隱患專項整治全民參與的良好氛圍。

3.3 健全完善法規(guī)制度

在鐵路沿線環(huán)境“雙段長”安全管控長效工作機制的基礎上，以《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》為上位法，持續(xù)推動省市完成制定鐵路安全立法工作，明確界定鐵路監(jiān)管機構、地方政府及交通行政管理部門的相關涉鐵安全管理職責，全面加強鐵路安全保護區(qū)內的活動管理，從而提升鐵路沿線安全隱患綜合治理法治化、精細化管理水平。同時通過頒布路地聯(lián)合文件，明確安全隱患危機鐵路行車安全應急處置、上跨橋聯(lián)合檢查等規(guī)范，進一步強化各部門之間的安全信息互通、安全管理協(xié)作、涉鐵安全聯(lián)防聯(lián)控等協(xié)同運作機制。

3.4 壓實隱患治理責任

聯(lián)合整治中要嚴格落實隱患整治全周期管理，明確“排查、整改、銷號、復驗”全階段標準和職責（流程圖見圖3）。隱患排查階段，堅持以問題導向，做到一米不漏、一處不落，保存照片和視頻資料，明確隱患來源，規(guī)范建立隱患一事一檔。隱患整治過程中，要加強路地聯(lián)系，對涉及沿線居民權益要依法推進整治。根據隱患的影響范圍、性質、等級不同，制定“一處一方案”，明確整治責任主體和完成期限。銷號驗收要以徹底消除安全隱患為唯一標準，切實做好隱患整治前后對比記錄，并組織督導部門不定期進行抽查復驗，確保隱患整治見實效。

圖3 隱患整治全階段流程圖

3.5 強化涉鐵源頭管控

持續(xù)推進現(xiàn)有隱患銷號過程中，要將嚴控新增隱患作為重要任務，因此嚴把涉鐵項目源頭管控顯得十分重要。鐵路安全保護區(qū)的建設活動要進一步加強約束，作業(yè)單位要與鐵路運輸企業(yè)協(xié)商并達成安全協(xié)議，充分做好施工安全風險研判，并嚴格按照國家及行業(yè)相關標準、鐵路安全保護要求進行施工，真正實現(xiàn)關口前移、源頭治理。在日常巡查中要將涉鐵項目建設過程中發(fā)現(xiàn)的隱患及時報告屬地綜合治理工作組，做到快速響應，抓小防大，對發(fā)生事故的要進行依法維權。項目驗收環(huán)節(jié)要將鐵路沿線環(huán)境標準作為驗收檢查的重點，確保無新增隱患。

3.6 提升科學治理水平

為滿足多層次、不同場景的鐵路沿線環(huán)境綜合治理需求，要求路地雙方運用科技化、信息化手段不斷探索新模式。進一步實現(xiàn)隱患信息動態(tài)盯控，聯(lián)合構建鐵路沿線安全隱患監(jiān)管場景，將鐵路沿線紅線內外區(qū)域有序納入城市網格化管理綜合指揮平臺中，并由路地雙方信息員做好檢查、整治、銷號等信息上傳工作，確實做好掛圖作戰(zhàn)，提高整治效率。進一步加強聯(lián)合應急處置，對造成涉及鐵路行車安全的緊急情形如火災、洪水漫過橋梁、機動車輛沖撞橋墩等要積極發(fā)揮群眾力量做好信息上報，地方110 要與鐵路企業(yè)建立應急聯(lián)動機制，做到科學應對，高效處置。

4 案例分析

2020年上海市住建委、市交通委、上海鐵路監(jiān)督管理局、中國鐵路上海局集團有限公司等單位部門聯(lián)合開展上海市普速鐵路安全隱患綜合治理工作，從工作開展和成效中充分體現(xiàn)出普鐵沿線安全隱患“治理共同體”的優(yōu)勢，為路地協(xié)作整治提供借鑒。

4.1 高度重視，全力推進隱患整治

為深入貫徹落實習近平總書記關于鐵路安全生產的重要批示精神，上海市市委市政府高度重視普速鐵路安全隱患治理工作，作出專題部署，成立鐵路安全隱患綜合治理專項工作組，由市住建委和鐵路上海局集團有限公司主要領導擔任雙組長，統(tǒng)籌推進整治工作，制定實施方案并做好政策任務宣傳。經路地聯(lián)合排查確認，形成問題隱患和制度措施“兩個清單”，共排查10 類520 個隱患問題，各級政府與鐵路運輸企業(yè)深化協(xié)作，全面建立“雙段長”責任制，劃定安全保護區(qū)，對問題進行整治責任認領，共同研究解決復雜矛盾和重難點問題，歷時兩個多月實現(xiàn)安全隱患全部整改銷號。

4.2 創(chuàng)新舉措，全面實現(xiàn)常態(tài)化防治

按照市域內鐵路沿線重大安全隱患基本消除，一般性安全隱患得到有效控制，鐵路沿線安全形勢持續(xù)穩(wěn)定的工作目標，從全面落實整治任務入手，梳理工作思路與長效機制，完成《上海市鐵路安全管理條例》立法工作。堅持銷項清庫與立查立改相結合，根據隱患難易程度，創(chuàng)新出“兩先兩后”工作法，保證整治效率和質量。堅持根除隱患和風險管控相結合。對有條件解決的問題，堅決一次整改到位；對短期內難以解決問題，通過完善防護警示設施、加強日常安全巡查等方法管控風險，科學合理逐步消除隱患。堅持傳統(tǒng)方法與智能手段相結合，充分運用“一網統(tǒng)管”工作機制，實現(xiàn)隱患動態(tài)實時盯控，并構建市公安局與鐵路上海局集團公司之間應急聯(lián)動直通平臺，建立微機鐵路運行安全情形應對聯(lián)動機制。

4.3 以人為本，全方位構建共治格局

認真落實“人民城市為人民、人民鐵路為人民”理念，在鐵路沿線安全隱患治理中，既重視鐵路線路安全，確保運輸順暢，更重視保障好群眾生命安全和合法權益。街道和鐵路基層單位定期開展鐵路安全法律法規(guī)宣傳，大力提倡群防群治、社會共治工作理念，營造良好愛路護路氛圍。針對重大矛盾問題，路地聯(lián)合成立專項工作隊，耐心與群眾做工作，依法消除重大安全隱患，確保沿線群眾合法利益得到保障。同時不斷改善鐵路沿線環(huán)境質量，注重惠民利民，提高群眾對隱患整治工作的認同感。

5 總結

開展普速鐵路沿線安全隱患綜合治理工作是一場隱患治理持久戰(zhàn)。各地方政府及鐵路運輸企業(yè)切實做到久久為功，在整治過程中始終堅持以人民為中心，依法依規(guī)消除隱患，不斷鞏固路地“治理共同體”，完善整治策略，提升整治效率，做好動態(tài)管控，確保整治工作取得實效。