■王 振

推進(jìn)嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉賢新城、南匯新城“五個新城”建設(shè)，是上海著眼大局大勢作出的重大戰(zhàn)略選擇。上?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，新城發(fā)力建設(shè)獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市，即要大力實(shí)施新城發(fā)展戰(zhàn)略，承接主城核心功能，按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的新一輪新城建設(shè)要求，把“五個新城”建設(shè)為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市，融入長三角區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò)。新城發(fā)力，不是簡單承接中心城區(qū)人口和功能疏解，而是要與長三角城市群其余40多個城市一樣，建成現(xiàn)代化的大城市和長三角的增長極。這也意味著，上海的城鄉(xiāng)融合發(fā)展將進(jìn)入由中心城區(qū)與新城共同推進(jìn)的新階段。

一、新城發(fā)力，打造上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)勁動能

上海的新城建設(shè)始自二十年前對郊區(qū)建設(shè)提出的“一城九鎮(zhèn)”空間發(fā)展構(gòu)想，這個“一城”即為松江新城。“十一五規(guī)劃”中又進(jìn)一步把新城建設(shè)拓展到“九大新城”，即嘉定、松江、臨港、閔行、寶山、青浦、金山、南橋、城橋，基本覆蓋了全市各個涉農(nóng)區(qū)，其中重點(diǎn)建設(shè)嘉定、松江和臨港三個新城。這次“十四五”規(guī)劃提出的五大新城，都已歷經(jīng)了十五年的新城建設(shè)進(jìn)程，其建成空間得到了較大拓展，在人口和產(chǎn)業(yè)集聚方面也取得了顯著進(jìn)步。但與周邊地區(qū)的一些典型縣級市比較，如昆山、江陰等，上海的這些新城對中心城區(qū)的依附性很強(qiáng)，城市的獨(dú)立性相對較弱，特別對周邊城市和周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動力明顯不足，沒有充分展現(xiàn)出上?！拔鍌€中心”和現(xiàn)代化國際大都市擁有的獨(dú)特優(yōu)勢。

正是為了充分激發(fā)郊區(qū)新城的內(nèi)生動能，大力增強(qiáng)上海對長三角地區(qū)的引領(lǐng)帶動功能，圍繞“新城發(fā)力”，從功能定位、政策聚焦、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面，正賦予五大新城全新的發(fā)展理念和發(fā)展聚力。2021年3月3日正式發(fā)布的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱“實(shí)施意見”）特別強(qiáng)調(diào)，抓住“十四五”關(guān)鍵窗口期，舉全市之力推動新城發(fā)展?！靶鲁前l(fā)力”，將從三個方面為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強(qiáng)勁有力的新動能。

一是新城產(chǎn)業(yè)能級大幅提升，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支撐動能。新城已成為上?！拔鍌€中心”“四大功能”建設(shè)和“五型經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的重要承載區(qū)。“四大功能”，即為全球資源配置功能、科技創(chuàng)新策源功能、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能、國際開放樞紐功能?！拔逍徒?jīng)濟(jì)”，即為創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、開放型經(jīng)濟(jì)、總部型經(jīng)濟(jì)、流量型經(jīng)濟(jì)。特別在“十四五”時期，各個新城將高起點(diǎn)布局先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，高濃度集聚各類創(chuàng)新要素，并將成為上海產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的增長極。如嘉定新城強(qiáng)化滬寧發(fā)展軸上的樞紐節(jié)點(diǎn)作用，建設(shè)國家智慧交通先導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)，打造科技創(chuàng)新高地。青浦新城承接支撐虹橋國際開放樞紐和長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重大功能，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)體系。松江新城加強(qiáng)G60科創(chuàng)走廊戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，強(qiáng)化創(chuàng)新策源能力，做大做強(qiáng)智能制造裝備、電子信息等產(chǎn)業(yè)集群。奉賢新城發(fā)揮上海南部濱江沿海發(fā)展走廊上的綜合節(jié)點(diǎn)作用，打響“東方美谷”品牌，打造國際美麗健康產(chǎn)業(yè)策源地。南匯新城以“五個重要”為統(tǒng)領(lǐng)，建設(shè)集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天等面向未來的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系?？梢灶A(yù)見，新城產(chǎn)業(yè)能級的大幅提升，將為深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更加積極有力的經(jīng)濟(jì)支撐。一方面各個區(qū)財力的穩(wěn)步增長可以為鄉(xiāng)村振興配置更多的項(xiàng)目、投入更多的資金；另一方面“一城一名園”建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈上下游企業(yè)、機(jī)構(gòu)的集聚，將為鄉(xiāng)村就業(yè)人口提供更多高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會，并通過農(nóng)家房屋租賃和集體經(jīng)濟(jì)物業(yè)提供更多的增收機(jī)會。

二是公共服務(wù)品質(zhì)顯著提高，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)公共資源。公共服務(wù)均等化、優(yōu)質(zhì)化，是上海城鄉(xiāng)融合的重要方面，也是目前最主要的短板所在。根據(jù)相關(guān)測算，如果把全市平均水平列為1，在社會事業(yè)資源配置方面，中心城區(qū)為1.33，郊區(qū)則為0.79，城鄉(xiāng)差距仍然比較大。另外，盡管中心城區(qū)的公共服務(wù)面向全市開放，但對于那些位處遠(yuǎn)郊的鄉(xiāng)村人口來說，實(shí)際仍然實(shí)現(xiàn)不了共享。按照“實(shí)施意見”提出的規(guī)劃部署，“十四五”時期將確保每個新城至少擁有1所高職以上高等教育機(jī)構(gòu)（校區(qū)）、1家三級綜合性醫(yī)院、1個市級體育設(shè)施、1處大型文化場館，同時將增加高中優(yōu)質(zhì)資源供給，加快市級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向新城擴(kuò)容下沉。從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展看，新城獲得更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置，將大大縮短鄉(xiāng)村人口共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的空間距離，加上新城的現(xiàn)代交通樞紐建設(shè)，多數(shù)鄉(xiāng)村都可以進(jìn)入30分鐘交通圈，可以更加便捷地進(jìn)入新城共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。同時在同一個行政區(qū)內(nèi)，也可以更加有效地建立起優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源下鄉(xiāng)的一體化體系。

三是體制機(jī)制創(chuàng)新持續(xù)有力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更好政策配套保障。放權(quán)賦能、制度創(chuàng)新，是新城發(fā)力的根本保障，特別是圍繞吸引人才、用活土地、財稅支持、營商環(huán)境等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要持續(xù)推進(jìn)市權(quán)的下放，又要把上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、虹橋國際開放樞紐的開放創(chuàng)新先行先試，接續(xù)到各個新城，還要學(xué)周邊地區(qū)之長，切切實(shí)實(shí)地把昆山、蘇州工業(yè)園區(qū)、張家港、相城、江陰、嘉善等地的發(fā)展模式、制度創(chuàng)新，借鑒復(fù)制到各個新城。未來新城的重要標(biāo)志，就是改革之城、活力之城。這也為促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合提供最積極的動力保障，比如通過人才政策創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)；通過土地制度改革，進(jìn)一步盤活農(nóng)村土地資源；通過城鄉(xiāng)管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的城市化、智慧化；通過優(yōu)秀人才和科技文創(chuàng)資本的下沉，激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

二、依托新城發(fā)力，促進(jìn)上海城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展

上海的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不同于一般地區(qū)，是高度城市化特征下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是具有世界影響力的現(xiàn)代化國際大都市標(biāo)桿下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在中心城區(qū)、新城、鎮(zhèn)、村四級空間體系下，上海的城鄉(xiāng)融合，更要突出中心城區(qū)、新城兩大城市空間，與鎮(zhèn)域、村域兩個空間之間的融合發(fā)展。同時在基本完成農(nóng)村人口市民化進(jìn)程后，上海的城鄉(xiāng)融合，更要突出高質(zhì)量發(fā)展，包括了高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量的就業(yè)、高質(zhì)量的公共服務(wù)、高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境，以及高質(zhì)量的小城鎮(zhèn)建設(shè)、高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)等。

新城建設(shè)的發(fā)力，為推進(jìn)上海城鄉(xiāng)融合的高質(zhì)量發(fā)展提供了重要窗口期和強(qiáng)勁活躍動能。要乘勢而上，依托新城發(fā)力，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展新格局。

一要對接新城的未來之城規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建“未來之鄉(xiāng)”。各個新城，最大特點(diǎn)在于“新”。這個“新”，更多表現(xiàn)為未來性，就是要規(guī)劃建設(shè)具有全球領(lǐng)先性的未來之城，充分展現(xiàn)未來科技前沿、未來城市模式和未來生活方式，打造鮮明的新城特質(zhì)。因此，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型上將率先布局，圍繞經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、生活數(shù)字化、治理數(shù)字化等重要領(lǐng)域率先突破，增強(qiáng)科技創(chuàng)新策源，加快培育應(yīng)用生態(tài)體系，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢；做生態(tài)綠色的發(fā)展標(biāo)兵，堅(jiān)持生產(chǎn)、生活、生態(tài)的統(tǒng)籌安排，依托科技創(chuàng)新優(yōu)勢，建設(shè)具有超前性的綠色能源體系和資源循環(huán)利用體系，厚植生態(tài)綠色基底。與此對應(yīng)，也要突出鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的未來前沿，科技農(nóng)業(yè)、美麗村莊、數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧小城鎮(zhèn)，也將成為上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間基底。要把小城鎮(zhèn)改造，特別是非建制鎮(zhèn)改造提升議事日程，借助新城發(fā)力，積極注入未來元素，從根本上解決與上海國際大都市不太匹配的非建制鎮(zhèn)問題。

二要對接新城的人才集聚優(yōu)勢，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)。高端產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新鏈在新城的集聚，必然帶來高端人才向新城流動，加上對新城實(shí)施差異化的人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)政策，將進(jìn)一步提升新城的人才集聚優(yōu)勢。隨著交通越來越便捷化，更多的創(chuàng)新人才愿意入駐到美麗鄉(xiāng)村。比如美國硅谷，大學(xué)、研究所、高科技企業(yè)，很多都分布在鄉(xiāng)村。華為公司在青浦建設(shè)的上海研發(fā)中心，選擇金澤這一典型鄉(xiāng)村進(jìn)行布局。新城與美麗鄉(xiāng)村更近，一方面要鼓勵和支持有意愿進(jìn)城的鄉(xiāng)村人口進(jìn)城生活就業(yè)，另一方面也要允許那些愿意入鄉(xiāng)的新城人才來到鄉(xiāng)村居住生活，這樣不僅可以增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而且可以扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)。可以考慮在各個新城，試點(diǎn)宅基地改革，激活宅基地資源。不應(yīng)簡單地用郊野公園模式推進(jìn)農(nóng)民集中居住和鄉(xiāng)村振興，而要留下美麗村莊、美麗宅基，這將新城最最寶貴的建設(shè)用地資源。可以把美麗村莊建成創(chuàng)新小鎮(zhèn)、創(chuàng)新村莊，并用江南水鄉(xiāng)的生態(tài)人文魅力，吸引人才和創(chuàng)新型企業(yè)。

三要對接新城人口對美好生活的需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與新城發(fā)展的融合。各個新城，到2035年常住人口規(guī)模都將超過100萬人，其中松江新城有可能超過300萬人口。新城周邊的鄉(xiāng)村，是新城人口最重要的后花園，有居住需求，更有休閑需求和優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品需求。要依托新城財力，加大綠色田園建設(shè)力度，構(gòu)建“綠色認(rèn)證—綠色基地—生態(tài)循環(huán)基地”的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，積極實(shí)施化肥農(nóng)藥減量化，加強(qiáng)綠色生產(chǎn)技術(shù)典型示范應(yīng)用，深化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用，推進(jìn)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)。實(shí)施鄉(xiāng)村河道生態(tài)治理工程和農(nóng)田園林化工程，塑造江南水鄉(xiāng)特質(zhì)的田園風(fēng)光。要依托新城產(chǎn)城融合優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展留出必要的空間，配套創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)微型基地,配套農(nóng)業(yè)休閑旅游配套設(shè)施，配套民宿發(fā)展的公共設(shè)施，同時要高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)平移歸并后的村莊風(fēng)貌、村宅樣式，及村莊公共空間、綠化配套，增強(qiáng)保留保護(hù)村對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的吸引力和對高端休閑群體的吸引力。推行“一村一貌”村莊規(guī)劃編制，以多樣性增強(qiáng)保留保護(hù)村吸引力，這方面可充分學(xué)習(xí)借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)做法。

四要對接新城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，大幅提升農(nóng)村公共服務(wù)品質(zhì)。在長三角區(qū)域中，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚多，是上海最大的比較優(yōu)勢之一。這些年原來布局在中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷向郊區(qū)新城擴(kuò)散，對于改善郊區(qū)的公共服務(wù)水平發(fā)揮了很大作用。對于新城加快集聚起來的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，不僅要更加方便地讓鄉(xiāng)村人口進(jìn)城共享，還要推動建立以新城為牽引的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌鎮(zhèn)、村兩級的公共資源配置與服務(wù)。此外，還可考慮把一些優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)，如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、文化、研發(fā)等，建到美麗的鄉(xiāng)村去，更多地?fù)肀飯@水漾和寧靜村莊。這樣一個個村莊也將因此獲得重生，甚至改寫傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的特質(zhì)。