中央對特別行政區(qū)的全面管治權必須堅持國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、理論邏輯和制度邏輯。中央對特別行政區(qū)的全面管治是在“一國兩制”框架下進行的，落實中央對特別行政區(qū)的全面管治權則是推進國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。中央對回歸之后納入國家治理體系的香港和澳門兩個特別行政區(qū)依法行使全面管治權，既堅持把對特別行政區(qū)的全面管治作為整個國家治理一部分的共性特征，又正確把握香港、澳門實行“一國兩制”而不同于內(nèi)地的個性特征。中央對特別行政區(qū)的治理仍面臨分裂行為、抵制行為、破壞行為、干預行為以及特別行政區(qū)治理效能不足等方面的挑戰(zhàn)。推動國家對特別行政區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要實現(xiàn)中央治理和特別行政區(qū)政府施政兩個層面的治理現(xiàn)代化，包括積極有效落實中央對特別行政區(qū)的全面管治權、加強中央對特別行政區(qū)高度自治權的有效監(jiān)督、提升特別行政區(qū)高度自治的效能，以及實現(xiàn)全面管治權和高度自治權有機結(jié)合、融入式結(jié)合。

國家治理現(xiàn)代化;特別行政區(qū);全面管治權;高度自治權;依法共生關系

D921.9 ?A2096-3378（2021）06-0079-09

2013年11月，中共十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題。2019年10月，中共十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。作為直轄于中央政府的特別行政區(qū)，香港自1997年7月1日、澳門自1999年12月20日回歸之日起，重新納入國家治理體系。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中指出，我們要全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，落實中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權，落實特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，維護國家主權、安全、發(fā)展利益，維護特別行政區(qū)社會大局穩(wěn)定，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。中央對香港、澳門兩個特別行政區(qū)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。目前學界關于中央對特別行政區(qū)的全面管治已有不少研究成果，但大多集中于中央全面管治權的合法性來源、中央全面管治權和特別行政區(qū)高度自治權的有機結(jié)合、全面管治權與“一國兩制”的關系等方面。雖然已有學者在研究中提及國家治理與全面管治的關系，但并未進行系統(tǒng)論述。相關研究認為，港澳工作作為國家治理體系中的重要一環(huán)，中央對港澳全面管治權離不開國家治理的統(tǒng)攝;納入國家治理體系的香港、澳門作為實踐“一國兩制”的主要區(qū)域，中央對港澳的治理經(jīng)歷了一個不斷深化、不斷提升的過程;必須在憲法和基本法的共同規(guī)定中達致中央全面管治權和特別行政區(qū)高度自治權的有機和諧，鞏固中央全面管治權和特別行政區(qū)高度自治權有機和諧的制度體系。本文主要從國家治理現(xiàn)代化視角分析中央對特別行政區(qū)的全面管治。

中央對特別行政區(qū)的全面管治權必須堅持國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、理論邏輯和制度邏輯。中央對特別行政區(qū)的全面管治是在“一國兩制”框架下進行的，落實中央對特別行政區(qū)的全面管治權則是推進國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

其一，全面管治是中央治理特別行政區(qū)過程中治理實踐的體現(xiàn)。“一國兩制”是中國的一項重要政治制度，其功能和定位在國家統(tǒng)一和國家治理之間轉(zhuǎn)換，中央對“一國兩制”的定位和認識隨著“一國兩制”的深度實踐而不斷深化。中央政府確立“一國兩制”的根本宗旨是維護國家主權、安全、發(fā)展利益，維護香港、澳門的繁榮穩(wěn)定?！耙粐鴥芍啤奔仁且豁棁医y(tǒng)一制度，也是一項國家治理制度。作為一項國家統(tǒng)一制度，“一國兩制”是中華人民共和國恢復對香港、澳門行使主權的開創(chuàng)性制度。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）第三十一條決定國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。在香港、澳門設立特別行政區(qū)，為實踐“一國兩制”提供了平臺。港澳回歸之后，“一國兩制”成為一項國家治理制度。香港、澳門回歸祖國后，已納入國家治理體系。2017年10月，中共十九大把堅持“一國兩制”和推進祖國統(tǒng)一作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。中共十九大報告提出“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權有機結(jié)合起來，確?！粐鴥芍啤结槻粫儭⒉粍訐u，確?！粐鴥芍啤瘜嵺`不變形、不走樣”。2019年10月，中共十九屆四中全會決定把堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，促進祖國和平統(tǒng)一作為我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。新時代中央對“一國兩制”的定位和認識，對“一國兩制”在特別行政區(qū)的實踐、中央對特別行政區(qū)的全面管治具有重要影響，是中央對港澳政策發(fā)展完善的理論邏輯和現(xiàn)實邏輯。

中央對特別行政區(qū)的治理是全面管治權和高度自治權的結(jié)合，憲法和基本法的基礎性條款明確了特別行政區(qū)在國家治理體系中的法律地位?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第一條訂明“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”，《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第一條也訂明“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”?！断愀刍痉ā返谑l規(guī)定“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”?！栋拈T基本法》第十二條規(guī)定“澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。兩部基本法的第一條和第十二條明確了特別行政區(qū)的法律地位，是基本法規(guī)定特別行政區(qū)的職權范圍及其同中央的關系的基礎。兩部基本法的第二章都規(guī)定了中央和特別行政區(qū)的關系，包括中央根據(jù)基本法行使的職權或負責管理的事務，例如特別行政區(qū)的國防和外交事務由中央人民政府負責管理，行政長官和主要官員由中央人民政府任命等。兩部基本法的第二條都訂明：全國人民代表大會授權香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?？梢哉f，中央對特別行政區(qū)的全面管治體現(xiàn)在憲法條文中，特別行政區(qū)依法實行高度自治的具體內(nèi)容則反映于基本法的條文中。中央提出對特別行政區(qū)的全面管治權概念、論述和法理架構是對憲法和基本法的回溯，是中央對“一國兩制”在特別行政區(qū)實踐行使監(jiān)護、監(jiān)督權力和責任的重要體現(xiàn)。2014年6月，國務院新聞辦發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書指出：中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權。同理，中央對澳門特別行政區(qū)也擁有全面管治權。根據(jù)憲法和基本法規(guī)定，特別行政區(qū)是享有高度自治權并直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。中央擁有對特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接對特別行政區(qū)行使的權力，也包括授權特別行政區(qū)依法享有的高度自治權。對于特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權。

中央對特別行政區(qū)的全面管治權具有顯著的歷史和現(xiàn)實邏輯，是中國對香港、澳門兩個特別行政區(qū)擁有主權的題中應有之義。主權是中央對特別行政區(qū)的全面管治權和特別行政區(qū)享有高度自治權的基礎和前提。中國政府從對香港、澳門恢復行使主權之時起，即擁有對香港、澳門的全面管治權。中國政府對香港、澳門恢復行使主權，是恢復行使包括全面管治權在內(nèi)的完整主權。香港、澳門兩個特別行政區(qū)的高度自治權來源于或派生于中央的全面管治權。按照憲法規(guī)定產(chǎn)生的中央人民政府代表全國人民行使對香港、澳門的全面管治權。在此基礎上，基本法規(guī)定了中央對香港、澳門特別行政區(qū)行使管治權的方式，即規(guī)定了一部分權力由中央政權機構直接行使，一部分權力由全國人民代表大會授予特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定行使，這就是通常所說的高度自治權。強調(diào)中央對特別行政區(qū)的“全面管治權”并不是要削弱特別行政區(qū)的“高度自治權”，只有中央全面管治權得到有效維護、落實，特別行政區(qū)才能更好地享有高度自治權、實施“高度自治”。中央對特別行政區(qū)擁有全面管治權是主權的問題，中央授予特別行政區(qū)高度自治權是主權行使的問題。中央的全面管治權是授權特別行政區(qū)實行高度自治的前提和基礎，授予特別行政區(qū)高度自治權是中央對特別行政區(qū)行使全面管治權的體現(xiàn)，兩者相互聯(lián)系、內(nèi)在一致，任何情況下都不能將這兩者割裂開來、對立起來。特別行政區(qū)行政、立法、司法機關把維護中央對特別行政區(qū)全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權有機結(jié)合起來，是特別行政區(qū)維護憲法和基本法確定的憲制秩序、正確實踐“一國兩制”的應有義務。

“一國兩制”本身就是在一個社會主義國家內(nèi)部，作為主體的內(nèi)地實行社會主義，作為地方的特別行政區(qū)實行資本主義，通過法律制度安排實現(xiàn)兩種制度的共存共生，這是一個大框架下兩種制度的依法共生。中央擁有管治香港的全面憲制性權力，必須責無旁貸地承擔起主導、監(jiān)督和保障對香港實施“一國兩制”的第一責任人的使命。只有全面落實和強化中央管治權，完善與基本法實施相配套的制度和機制，才能更有成效地發(fā)揮香港特別行政區(qū)實施“一國兩制”的主體責任，把握好實施“一國兩制”的正確方向。憲法第六十二條訂明全國人民代表大會行使的職權，包括決定特別行政區(qū)的設立及其制度。根據(jù)憲法，全國人民代表大會制定《香港基本法》和《澳門基本法》，規(guī)定特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對特別行政區(qū)的基本方針政策的實施。中國實行單一制國家結(jié)構形式，中央對所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權。根據(jù)憲法和基本法，中央政府對特別行政區(qū)擁有的全面管治權包括特別行政區(qū)的創(chuàng)制權，特別行政區(qū)政府的組織權，基本法的制定、修改和解釋權，對特別行政區(qū)高度自治的監(jiān)督權，向行政長官發(fā)出指令權，決定在特別行政區(qū)實施全國性法律等。

中央對回歸之后納入國家治理體系的香港和澳門兩個特別行政區(qū)依法行使全面管治權，既堅持把對特別行政區(qū)的全面管治作為整個國家治理一部分的共性特征，又科學把握香港、澳門實行“一國兩制”而不同于內(nèi)地的個性特征。港澳回歸20多年來，面對在實踐“一國兩制”過程中出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，中央不斷探索、推進對兩個特別行政區(qū)的全面管治。

中央對特別行政區(qū)直接行使的權力包括：一是負責管理與特別行政區(qū)有關的外交事務;二是負責履行特別行政區(qū)的防務;三是任命特別行政區(qū)的行政長官和主要官員;四是修改和解釋基本法;五是對特別行政區(qū)立法機關制定的法律進行備案監(jiān)督;六是決定在特別行政區(qū)實施全國性法律;七是決定修改特別行政區(qū)行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法;八是決定特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài);九是對特別行政區(qū)作出新的授權。除了上述權力外，中央對特別行政區(qū)還享有一些必要的權力，包括中央人民政府就實施基本法有關事項向行政長官發(fā)出指令，負責確定國家其他地區(qū)的人進入特別行政區(qū)定居的人數(shù)，批準中央各部門和各省市區(qū)在特別行政區(qū)設立機構，對特別行政區(qū)行政長官報來的財政預算、決算等予以備案等。香港回歸以來，全國人大就香港事務作過兩次決定，人大常委會就香港事務作過一次立法、一次修法、五次決定和五次對香港基本法的釋法。澳門回歸以來，全國人大常委會就澳門事務作過兩次決定和一次對澳門基本法的釋法。另外，全國人大常委會還就體現(xiàn)國家主權和統(tǒng)一的全國性法律對香港基本法附件三作過五次增減的決定、對澳門基本法附件三作過三次增減的決定。這些舉措體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)行使全面管治權，堅定維護“一國兩制”在特別行政區(qū)的實踐，維護國家主權、安全、發(fā)展利益，維護香港、澳門繁榮穩(wěn)定的決心和意志。

近年來香港亂局頻繁，特別是發(fā)生了以逼迫全國人大常委會收回關于香港政制發(fā)展的“8·31”決定為主要訴求的非法“占中”事件和以反對特別行政區(qū)政府修訂逃犯條例而引發(fā)的“修例風波”?！靶蘩L波”實質(zhì)是一場港版“顏色革命”，反中亂港勢力及其背后的外部勢力不僅要奪取香港管治權，搞亂香港，而且企圖搞亂內(nèi)地，顛覆中國共產(chǎn)黨的領導和中國特色社會主義制度，阻撓中華民族偉大復興的進程。

為確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠，中央采取了一系列舉措。一是因應香港局勢成立中央港澳工作領導小組，加強黨對港澳工作的領導。這是黨中央面對世界百年未有之大變局和港澳內(nèi)外環(huán)境新變化作出的重要戰(zhàn)略決策，是對港澳工作領導體制做出的一次重大調(diào)整，從機構設置和制度安排上加強了黨中央對港澳工作的集中統(tǒng)一領導，不僅對促進香港局勢由亂轉(zhuǎn)治發(fā)揮了重要作用，而且對“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠產(chǎn)生了深遠影響。二是從國家層面制定實施香港國安法，在香港維護國家主權、安全、發(fā)展利益。2019年10月，中共十九屆四中全會明確提出：“建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，支持特別行政區(qū)強化執(zhí)法力量?！?020年5月28日，十三屆全國人大三次會議高票通過了《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，作出了包括授權全國人大常委會制定相關法律、中央政府在香港設立國家安全機構等重大制度安排。2020年6月30日，十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》。這充分體現(xiàn)了中央維護國家安全的堅強意志和堅定決心，體現(xiàn)了中央對香港整體利益和香港同胞根本福祉的堅決維護和最大關切。三是落實“愛國者治港”原則，完善香港選舉制度。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。2021年3月30日，十三屆全國人大常委會第二十七次會議審議通過新修訂的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件二香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》。四是支持港澳融入國家發(fā)展大局，拓展發(fā)展空間，解決經(jīng)濟社會矛盾。2021年9月，中央公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》。這兩個方案是支持香港、澳門經(jīng)濟社會發(fā)展，推進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，推動港澳融入國家發(fā)展大局的重大舉措，為港澳提供了新的發(fā)展機遇和空間。

根據(jù)“一國兩制”框架和基本法規(guī)定，全國人大授權特別行政區(qū)依照基本法規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。在行政方面，特別行政區(qū)依照基本法的有關規(guī)定自行處理特別行政區(qū)的行政事務，特別行政區(qū)政府可根據(jù)中央授權自行處理有關對外事務。在立法方面，特別行政區(qū)立法機關就高度自治范圍內(nèi)的事務享有立法權，但特別行政區(qū)的立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。在司法方面，特別行政區(qū)享有獨立的司法權和終審權。特別行政區(qū)高度自治權的邊界在于不能僭越主權、挑戰(zhàn)中央的權力，即中央對特別行政區(qū)的全面管治權。在涉及國家主權安全發(fā)展利益等核心利益方面，特別行政區(qū)的高度自治權力必須讓渡于中央政府的全面管治權力。近年來，面對香港出現(xiàn)的一些亂象，中央加大對高度自治的監(jiān)督。2019年2月就取締“香港民族黨”一事，中央政府向香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥發(fā)出公函，要求她就依法禁止“香港民族黨”運作等有關情況提交報告。公函重申，依據(jù)憲法和《香港基本法》，香港特別行政區(qū)應依法履行維護國家安全的憲制責任;維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整是香港特別行政區(qū)政府的職責，也是包括香港同胞在內(nèi)全中國人民的共同義務。2020年5月和6月全國人大通過的涉港決定和全國人大常委會通過的香港國安法都要求香港特別行政區(qū)行政長官應當就香港特別行政區(qū)履行維護國家安全職責、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動等情況，定期向中央人民政府提交報告。另外，國務院港澳事務辦公室和中聯(lián)辦多次就香港立法會亂象和香港警方執(zhí)法、依法處理“港獨”等事宜發(fā)聲，也體現(xiàn)了中央對特別行政區(qū)實施監(jiān)督權。

國家治理現(xiàn)代化是一個不斷探索的過程，中央對特別行政區(qū)的全面管治也要據(jù)實加強和改進。由于國際形勢發(fā)展變化、港澳自身政經(jīng)局勢的發(fā)展變化等歷史與現(xiàn)實的原因，中央對特別行政區(qū)的全面管治在未來仍面臨多個方面的挑戰(zhàn)和問題。

長期以來，中央對特別行政區(qū)行使全面管治權的行為被香港的反對勢力以及西方的一些勢力曲解、歪曲為破壞香港高度自治、違反《中英聯(lián)合聲明》、違反“一國兩制”的舉動。反中亂港勢力全然不顧中央對香港的全面管治權是主權的延伸，香港高度自治權來源于中央授權;更無視中央行使全面管治權的目的在于維護國家主權安全發(fā)展利益，在于維護“一國兩制”的實踐和保障香港的高度自治權。多年來，香港社會一些人鼓吹香港有所謂“固有權力”“自主權力”等，否認或抗拒中央對香港的全面管治權。反中亂港勢力抵制、抹黑、排斥中央政策，不承認中央對香港的全面管治權，肆意渲染所謂“港獨”“民主自決”“民族自決”等具有明顯分離色彩的思潮和行為，開展所謂“公民抗命”“革新保港”“五區(qū)公投”“公民提名”等違反中央政策的分裂行為。香港國安法實施以來，一大批“港獨”組織解散或停止運作，一些“港獨”分子被依法拘捕，但長期來看，危害國家安全的分裂行為仍然存在。

中央與特別行政區(qū)的權力關系，是授權和被授權的關系，在任何情況下絕不允許以高度自治對抗中央的權力。在現(xiàn)實中，部分港人對“一國兩制”方針政策和基本法的理解不全面、不準確，選擇性接受“一國兩制”政策和基本法，甚至歪曲、扭曲對基本法的認識，對中央和特別行政區(qū)的關系缺乏正確了解和認知，片面強調(diào)“兩制”差異和特別行政區(qū)的高度自治權，以高度自治權對抗中央的全面管治權，以高度自治之名拒止乃至否定國家認同。每當中央依法行使權力時，總有一些人鼓噪“中央干預香港自治事務”。香港部分政治經(jīng)濟力量抵制中央全面管治權，缺乏乃至否定對國家的認同，甚至成為反中勢力、反共勢力以及外部勢力的代言人。這種反對中央全面管治權的力量或個人不但在香港社會層面存在，在香港公權力系統(tǒng)也存在。這些人士不認同國家全面管治權的立場，對中央政策的落實、特別行政區(qū)政府的施政造成嚴重干擾。

香港的內(nèi)外反對勢力不但不認可中央的全面管治權，甚至企圖奪取香港的管治權。港澳回歸20多年來，特別是香港一直沒有與內(nèi)地簽訂相互移交逃犯協(xié)定，成為維護國家安全上的重要漏洞和隱患。為堵塞國家安全漏洞，香港特別行政區(qū)政府推動修訂《刑事事宜相互法律協(xié)作條例》和《逃犯條例》，以便特別行政區(qū)政府可以用“一次性”或“個案”方式與那些未與香港簽訂移交逃犯協(xié)定的國家和地區(qū)移交逃犯。根據(jù)《香港基本法》規(guī)定，在中央政府的授權和協(xié)助下，香港與20個國家和地區(qū)簽訂了相互移交逃犯協(xié)定。這意味著2019年香港特別行政區(qū)政府修訂的逃犯條例適用于這20個國家以外的所有國家和地區(qū)。香港社會反對修訂逃犯條例，反對的是香港與內(nèi)地之間的移交逃犯，而不反對香港與其他國家和地區(qū)之間的移交逃犯。從本質(zhì)上看，香港社會部分人或政治勢力不信任國家主體的政治制度、法律制度，持有反共心理?！靶蘩L波”對香港造成巨大破壞，各種黑暴行為肆無忌憚地沖擊中央駐港機構、特別行政區(qū)政府機構以及包括機場、隧道、地鐵、商場等在內(nèi)的各種基礎設施，香港經(jīng)歷回歸以來的最大破壞。破壞行為不但造成嚴重的直接損失以及對香港法治環(huán)境、國際地位和聲譽的負面影響，而且對港人精神和心理造成嚴重影響。隨著香港國安法的實施和選舉制度的完善，香港已由亂及治，但仍面臨反中亂港勢力搞亂香港的風險。

以美西方為首的外部勢力是干擾中央對特別行政區(qū)行使全面管治權的最主要外部勢力?！靶蘩L波”發(fā)生后，在外部勢力支持下，反中亂港勢力擾亂選舉秩序，借機竊取區(qū)議會主導權，謀劃了操控立法會選舉、操控行政長官選舉委員會選舉、操控行政長官選舉的“奪權三部曲”。從長期來看，由于地緣政治、意識形態(tài)、治理制度等方面的差異，外部勢力干擾、阻撓中央全面管治權的聲音和行為仍將長期存在。在中央采取依法推進落實全面管治權的政策背景下，中央防范和遏制外部勢力干預港澳事務的成效顯著。特別是隨著香港國安法的實施和選舉制度的完善，外部勢力干擾、阻撓全面管治權的能力下降，其對“一國兩制”實踐的影響也將下降。但從拜登政府上臺以來在涉港問題上采取的政策和實施的“制裁”來看，外部勢力仍會對香港事務進行干預和介入，這是香港仍將面臨的外部最大不確定性因素。

港澳回歸20多年來，面對“一國兩制”實踐遇到的新情況、新問題，特別行政區(qū)高度自治權也面臨一些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既有歷史延續(xù)導致的問題，也有隨著形勢發(fā)展出現(xiàn)的問題，還有外部勢力、反對勢力干預帶來的問題，甚至有實踐中作為不夠?qū)е碌膯栴}。這些問題包括：維護國家主權、安全、發(fā)展利益的制度和執(zhí)行機制有待完善;對國家歷史、政治制度的認同存在淺層認同、拒止認同以及否定認同，深層的國家認同有待加強;自身經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展動能受到挑戰(zhàn);長期積累的深層次結(jié)構性矛盾不斷凸顯影響政府的施政成效;防范外部勢力干預的機制和能力不足;等等。特別行政區(qū)實施高度自治權的能力以及特別行政區(qū)政府的施政能力，事關中央治理特別行政區(qū)的效能和“一國兩制”實踐的質(zhì)量。未來，特別行政區(qū)能否與時俱進地提高治理現(xiàn)代化能力和水平是一項重要挑戰(zhàn)。

推動國家對特別行政區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要實現(xiàn)中央治理和特別行政區(qū)政府施政兩個層面的治理現(xiàn)代化。中央對特別行政區(qū)行使的全面管治權與中央授予特別行政區(qū)行使的高度自治權是依法共生的關系。確保“一國兩制”方針不會變、不動搖，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣，必須把維護中央對特別行政區(qū)全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權有機結(jié)合起來。

香港社會對“全面管治”和“高度自治”之間的關系有質(zhì)疑，對中共十九大報告提出的全面管治權和高度自治權的“兩權有機結(jié)合”存在疑慮。實際上，中央不但對全面管治權相當重視，要加強全面管治權的落實，對特別行政區(qū)的高度自治權同樣非常重視。中央不斷推進完善特別行政區(qū)行使高度自治權的制度機制，積極在行政、立法、司法以及其他方面探索落實高度自治權的可行路徑。依法共生是兩權有機結(jié)合的重要路徑。“依法”即依照憲法和基本法，以及全國人大及其常委會作出的立法、釋法和決定。一方面，中央堅持依法行使全面管治權;另一方面，特別行政區(qū)依法施政、依法行使高度自治權?！肮采奔粗醒肴婀苤螜嗯c港澳高度自治權之間形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互動關系，共同致力于維護“一國兩制”實踐、國家主權安全發(fā)展利益、港澳特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定。習近平主席在2017年7月1日的講話中強調(diào)，在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區(qū)履行主體責任有機結(jié)合起來。

一方面，特別行政區(qū)依照憲法和基本法實行“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治，堅持一國原則是題中應有之義。特別行政區(qū)的高度自治權不是固有的，其唯一來源是中央授權。香港特別行政區(qū)享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在于中央授予多少權力，香港特別行政區(qū)就享有多少權力，不存在“剩余權力”。特別行政區(qū)應充分尊重國家主體實行的社會主義制度，特別是尊重國家實行的政治體制，切實維護中央的全面管治權力。另一方面，內(nèi)地在堅持社會主義制度的同時，也要尊重和包容特別行政區(qū)實行的資本主義制度，尊重和保障特別行政區(qū)依法享有的高度自治權。只有這樣，中央對特別行政區(qū)的全面管治權與特別行政區(qū)的高度自治權在“一國兩制”框架內(nèi)才能有機結(jié)合、有效運行。

中央對特別行政區(qū)的監(jiān)督權源于憲法，監(jiān)督的方式包括工作溝通、表達關切、制定法律、解釋法律、修改法律和作出決定決議，而這些決定決議都由最高國家權力作出，具有不可置疑的法律效力。在中央主導下，香港社會開啟由亂及治、由治及興的重大轉(zhuǎn)折，市民和社會各界對提高特別行政區(qū)管治效能、實現(xiàn)香港良政善治有了更高期待。這迫切需要打造一支愛國忠誠、擔當作為、管治能力強、社會認同度高，以及善于破解香港深層次問題的管治團隊。國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍指出，香港的管治者不僅要愛國愛港，還要德才兼?zhèn)洌泄苤尾鸥?。他提出的五項具體要求包括：善于在治港實踐中全面準確貫徹“一國兩制”方針，做立場堅定的愛國者;善于破解香港發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，做擔當作為的愛國者;善于為民眾辦實事，做為民愛民的愛國者;善于團結(jié)方方面面的力量，做有感召力的愛國者;善于履職盡責，做有責任心的愛國者。

根據(jù)基本法規(guī)定，特別行政區(qū)在財政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、土地契約、航運、民用航空等領域享有廣泛權力。特別行政區(qū)還自行制定有關教育、科技、文化、體育、宗教、勞工和社會服務等方面的政策。特別行政區(qū)政府由特別行政區(qū)永久性居民依照基本法有關規(guī)定組成。立法會是特別行政區(qū)的立法機關，根據(jù)基本法行使權力。特別行政區(qū)各級法院是特別行政區(qū)的司法機關，依法獨立行使審判權，終審法院行使特別行政區(qū)的終審權。中央全面管治權與特別行政區(qū)高度自治權的關系，是源與流、本與末的關系。無論在理論上還是實踐中，都不能將這兩種權力對立起來，更不能以高度自治權對抗中央的管治權。實現(xiàn)中央對特別行政區(qū)的全面管治權和特別行政區(qū)的高度自治權的有機結(jié)合，必須將中央依法行使權力和特別行政區(qū)履行主體責任有機結(jié)合起來。中央和特別行政區(qū)共同負有維護中央全面管治權的責任。中央授權特別行政區(qū)高度自治，意味著特別行政區(qū)必須承擔起主體責任，行使好中央授予的高度自治權。同時，中央要依法尊重和保障特別行政區(qū)的高度自治，依法履行監(jiān)督特別行政區(qū)高度自治權行使的責任。特別行政區(qū)行使高度自治權的過程中，一方面，要堅決維護中央的權威，不得損害國家的主權安全發(fā)展利益，更不得以特別行政區(qū)的高度自治權對抗中央的全面管治權;另一方面，要履職盡責、奮發(fā)有為，切實承擔起治理特別行政區(qū)的主體責任。

近年來，美西方勢力無所不用其極，肆無忌憚地干涉香港事務，支持反中亂港勢力，危害中國國家主權安全發(fā)展利益。香港國安法的制定實施、選舉制度的完善、《反外國制裁法》的實施、發(fā)布美國干預香港事務事實清單以及對在港澳事務上表現(xiàn)惡劣的美方人士進行制裁等措施，降低了外部勢力的干預和危害，但外部勢力并不會放棄利用打“香港牌”遏制中國的企圖。我國仍要全面開展反干預斗爭，通過外交戰(zhàn)、法律戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等方式對外部勢力的介入進行應對，捍衛(wèi)國家主權、安全、發(fā)展利益。比如，以總體國家安全觀的思維推動基本法第二十三條有關維護國家安全的香港本地立法工作仍是一項緊迫工作。香港國安法和香港本地對第二十三條立法并行不悖，第二十三條立法可進一步防范和遏制外部勢力干預。

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責任編輯：孫德魁

張建，上海國際問題研究院臺港澳研究所副研究員、世界政黨與政治研究中心秘書長，復旦大學統(tǒng)戰(zhàn)基礎理論研究基地兼職研究員。

國家社會科學基金項目“中央對港澳全面管治權和特別行政區(qū)高度自治權的兩權有機結(jié)合與依法共生理論與實施機制研究”（18BZZ117）