韓旭

“案-件比”作為一項(xiàng)全新的辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，是指發(fā)生在人民群眾身邊的“案”，與“案”進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的“件”相比，形成的一組對(duì)比關(guān)系。當(dāng)“案”為1，“件”數(shù)越高，說(shuō)明案件經(jīng)歷的環(huán)節(jié)越多，司法資源付出就越多，案件的政治效果、社會(huì)效果、法律效果和當(dāng)事人的感受可能就越差?？梢哉f(shuō)，“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的創(chuàng)新設(shè)立，旨在減少人民群眾的“訟累”，體現(xiàn)檢察工作以人民為中心的辦案理念，是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的創(chuàng)新舉措。無(wú)疑，理想狀態(tài)的“案-件比”是1：1。當(dāng)事人由此可能最大限度地感受到公平正義和效率。

比如，對(duì)于刑事案件的“案-件比”，目前主要選取了16項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)納入考評(píng)范圍：批捕（不批捕）申訴、不批捕復(fù)議、不批捕復(fù)核、一次延長(zhǎng)審查起訴期限、二次延長(zhǎng)審查起訴期限、三次延長(zhǎng)審查起訴期限、一次退回補(bǔ)充偵查、二次退回補(bǔ)充偵查、不起訴復(fù)議、不起訴復(fù)核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、被告人上訴、檢察機(jī)關(guān)建議延期審理、國(guó)家賠償?shù)葍?nèi)容。

“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)的特征

通過(guò)對(duì)“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的定義進(jìn)行分析可知，其具有以下三個(gè)方面的特征：

第一，明確的指向性?！鞍?件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)指向明確，其一是為了最大限度減少當(dāng)事人的訟累，其二是為了最大限度提升司法質(zhì)效，特別是檢察辦案質(zhì)效。對(duì)此，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在2020年5月所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中指出：“創(chuàng)立這一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)意在督導(dǎo)檢察官?gòu)?qiáng)化責(zé)任意識(shí)、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應(yīng)有的程序空轉(zhuǎn)?！?/p>

第二，鮮明的專屬性?！鞍?件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)由最高人民檢察院率先提出，是針對(duì)檢察官辦案的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2020年4月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)工作的若干規(guī)定》，構(gòu)建了以辦案質(zhì)量、效率和效果為基本內(nèi)容的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其核心指標(biāo)即為“案-件比”。

第三，廣泛的聯(lián)動(dòng)性。雖然“案-件比”僅針對(duì)檢察官辦案質(zhì)效進(jìn)行考評(píng)，但由于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中特殊的訴訟地位，其考評(píng)指標(biāo)對(duì)檢察辦案活動(dòng)的指引，不可避免地將會(huì)影響到公安機(jī)關(guān)和法院。以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件的辦理為例，受優(yōu)化“案-件比”要求影響，辦案中必然對(duì)退偵提出嚴(yán)格要求，這也必然會(huì)促使加強(qiáng)引導(dǎo)偵查的力度。公安機(jī)關(guān)收集固定證據(jù)活動(dòng)扎實(shí)，案件被退回補(bǔ)充偵查的可能性降低，就可以從源頭上保障案件質(zhì)量，進(jìn)而降低“案-件比”。

“案-件比”對(duì)檢察官辦案的引導(dǎo)推動(dòng)效果明顯

“案-件比”作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，能夠發(fā)揮“指揮棒”作用，指引檢察機(jī)關(guān)和檢察官的具體辦案活動(dòng)。據(jù)報(bào)道，2020年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)刑事檢察“案-件比”為1：1.43，“件”同比下降0.32，相當(dāng)于減少41.2萬(wàn)個(gè)程序環(huán)節(jié)。除減少程序空轉(zhuǎn)，“案-件比”對(duì)檢察官辦理案件的引導(dǎo)和推動(dòng)，還可以體現(xiàn)在如下方面：

（一）檢察官適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度辦理案件的積極性提高。“案-件比”考核能夠促進(jìn)檢察官積極適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度辦理案件的原因在于：第一，檢察機(jī)關(guān)已將辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件納入了業(yè)績(jī)考核范圍；第二，通過(guò)辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，能夠切實(shí)有效降低“案-件比”。實(shí)踐證明，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有利于降低訴訟程序中的對(duì)抗，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)、程序，有利于進(jìn)一步降低和優(yōu)化“案-件比”。因此，以“案-件比”為核心的質(zhì)量考評(píng)體系，有助于提升認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在司法實(shí)踐中的適用率。

（二）檢察引導(dǎo)偵查的力度加大。從司法實(shí)踐看，退回補(bǔ)充偵查案件和延長(zhǎng)審查起訴期限案件數(shù)是影響刑事檢察“案-件比”的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。為優(yōu)化“案-件比”，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)進(jìn)一步改變以往的辦案模式，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查和自行偵查的力度勢(shì)必加大。這種改變至少會(huì)體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，檢察機(jī)關(guān)在案件發(fā)生后就積極介入案件的偵查活動(dòng)；第二，檢察機(jī)關(guān)在審查批捕環(huán)節(jié)積極介入案件的偵查活動(dòng)；第三，在需要補(bǔ)充偵查的情形下，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)更傾向于自行補(bǔ)充偵查。可以預(yù)期的是，未來(lái)補(bǔ)充偵查提綱將會(huì)更加詳細(xì)，并且更具有可操作性。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中，對(duì)于犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的輕微刑事案件，適用“取保直訴”或者“刑拘直訴”方式進(jìn)行辦理的案件可能會(huì)增多。

（三）檢察文書釋法說(shuō)理的力度加大。在司法實(shí)踐中，如果檢察辦案釋法說(shuō)理不足，就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人或者公安機(jī)關(guān)等因?qū)z察機(jī)關(guān)的決定不接受而引發(fā)復(fù)議、復(fù)核的案件數(shù)量增加。但是，因?yàn)榕叮ú慌叮┥暝V、不捕復(fù)議和復(fù)核、不起訴復(fù)議和復(fù)核、不服不起訴和被害人、被不起訴人申訴、被告人上訴等內(nèi)容均被納入“案-件比”考核范疇，因此檢察官加大釋法說(shuō)理力度，勢(shì)在必行。檢察機(jī)關(guān)為了推進(jìn)釋法說(shuō)理工作，還會(huì)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行方式進(jìn)行適度司法化改革，也即建立普遍的聽(tīng)證程序。以羈押必要性審查為例，對(duì)于是否還有繼續(xù)羈押必要的案件，檢察官可以采取聽(tīng)證方式辦案，犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師、偵查人員、聽(tīng)證人員等多方參與。在聽(tīng)證過(guò)程中，充分保障被追訴方發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，充分聽(tīng)取聽(tīng)證員的意見(jiàn)，增強(qiáng)釋法說(shuō)理的公正與公信。

（四）退回補(bǔ)充偵查數(shù)量減少。以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量考評(píng)體系實(shí)施后，受提前介入偵查引導(dǎo)取證、自行補(bǔ)充偵查日益受到重視等因素影響，檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查的案件數(shù)量可能會(huì)大幅減少。

（五）更加重視程序公正所具有的“吸納不滿”功能。無(wú)論是審查逮捕還是審查起訴，其結(jié)果都可能引發(fā)犯罪嫌疑人、被害人的申訴。一旦申訴，“案-件比”必然升高。因此，檢察機(jī)關(guān)會(huì)更加重視程序的公正性，例如程序的適度司法化、聽(tīng)證程序的適用、辯護(hù)律師意見(jiàn)的尊重和權(quán)利的保障，等等。程序具有吸納不滿的功能，可以減少犯罪嫌疑人和被害人的申訴，也可以通過(guò)程序公正保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中，檢察官將更加重視量刑建議提出前的控辯協(xié)商，因?yàn)槠降?、充分的協(xié)商是實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序正義的體現(xiàn)。

（六）審查起訴效率提高。由于“案-件比”將“延長(zhǎng)審查起訴期限”作為負(fù)向考核指標(biāo)，因此檢察官在審查起訴期間以不延長(zhǎng)審查起訴期限為原則、延長(zhǎng)為例外將成為常態(tài)，由此促進(jìn)辦案效率的提高，這是“案-件比”質(zhì)量考核制度實(shí)施后對(duì)辦案效率的重大影響。

有效降低“案-件比”需要完善相關(guān)配套措施

（一）偵查取證質(zhì)量的提高。降低“案-件比”，不僅是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是公安機(jī)關(guān)努力的方向。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)大多數(shù)案件的偵查取證任務(wù)，是案件質(zhì)量的基礎(chǔ)。如果偵查取證質(zhì)量高，案件被退回補(bǔ)充偵查的可能就大大降低，檢察機(jī)關(guān)的“案-件比”就會(huì)降下來(lái)。因此，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)以“案-件比”為導(dǎo)向，設(shè)置相應(yīng)的考評(píng)體系。只有公安、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，才能從根本上降低“案-件比”。

（二）檢察引導(dǎo)偵查力度的加大。偵查質(zhì)量的提高，需要向公訴、庭審標(biāo)準(zhǔn)看齊，需要加大檢察引導(dǎo)偵查取證的力度，通過(guò)對(duì)重大、疑難案件的提前介入發(fā)揮引導(dǎo)作用。這既是當(dāng)前“以審判為中心刑事訴訟制度改革”的題中應(yīng)有之義，也是保障公訴案件質(zhì)量，減少“程序倒流”，降低“案-件比”的有效舉措。

（三）檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)辦案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一?！鞍?件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)，將公安機(jī)關(guān)要求復(fù)議、提請(qǐng)復(fù)核納入考核范圍。很多情況下公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一案件的處理存在認(rèn)識(shí)分歧，導(dǎo)致復(fù)議、復(fù)核。解決分歧，需要統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，只有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，認(rèn)識(shí)才會(huì)一致。因此，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，形成共識(shí)，并制定共同適用的標(biāo)準(zhǔn)，也是降低“案-件比”的重要路徑。

（四）檢察官自行補(bǔ)充偵查能力的提高。對(duì)于偵查機(jī)關(guān)辦理的案件，如果事實(shí)不清、證據(jù)不足，需要補(bǔ)充證據(jù)的，囿于偵查資源和偵查經(jīng)驗(yàn)之不足，有的檢察辦案人員往往很少自行補(bǔ)充偵查，多是將案件退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。退回補(bǔ)充偵查的結(jié)果是“案-件比”的提升。為此，檢察官自行補(bǔ)充偵查可能會(huì)成為未來(lái)補(bǔ)充偵查的重要發(fā)展方向之一，提升檢察官自行補(bǔ)充偵查能力將成為當(dāng)務(wù)之急。

（五）速裁程序適用率的提高。根據(jù)2018年修改后刑訴法規(guī)定：符合刑事速裁程序適用條件的，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)作出是否提起公訴的決定，對(duì)可能判處的有期徒刑超過(guò)一年的，可以延長(zhǎng)至十五日。因此，全面適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，特別是提高速裁程序適用率，不僅可以體現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以效率為導(dǎo)向的功能，還可大幅度減少退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限以及上訴的“件”數(shù)，縮短訴訟時(shí)間，降低“案-件比”。

（摘自3月15日《檢察日?qǐng)?bào)》。作者為四川大學(xué)法學(xué)院教授）