陳苗

摘要：黨的十八大以來，我國(guó)大力推進(jìn)財(cái)稅體制改革，并取得較為明顯的成效。但是財(cái)稅改革在地方政府的實(shí)施過程中凸顯出一些新的問題。財(cái)稅體制改革作為國(guó)家全面深化大發(fā)展、大變革進(jìn)程的重要組成部分，各級(jí)政府必須正確處理黨中央頂層規(guī)劃，通過完善財(cái)稅相關(guān)立法、加強(qiáng)部門考核管理等積極措施，來進(jìn)一步厘清中央與地方財(cái)政的責(zé)權(quán)劃分、實(shí)施全面預(yù)算管理、嚴(yán)控政府債務(wù)危機(jī)、提升績(jī)效考核力度，才能不斷推動(dòng)財(cái)稅體制改革貫徹實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制;改革;稅制;策略

一、公共財(cái)政理論的內(nèi)涵

國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)職能作用主要體現(xiàn)在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。這三大基礎(chǔ)屬性在任何國(guó)家和任何時(shí)期都不應(yīng)丟棄。但是從具體實(shí)施操作來看，資源配置手段、收入分配方式以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方法，在不同國(guó)情和不同時(shí)期下應(yīng)該有所變化和側(cè)重。通過制定和實(shí)施不同的財(cái)政決策，才能保證國(guó)家財(cái)政的職能發(fā)展符合時(shí)代背景下經(jīng)濟(jì)和民生的需求。目前，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)提出，公共財(cái)政理論中的核心問題之一就是現(xiàn)代財(cái)政體制的建立健全，現(xiàn)代財(cái)政體制不僅要承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)管理職能，更要在社會(huì)、文化、生態(tài)、文明等多個(gè)方向發(fā)揮引導(dǎo)作用。因此，現(xiàn)代財(cái)政體制的完善，是豐富公共財(cái)政理論的發(fā)展，具有時(shí)代意義和重要價(jià)值。

二、新一輪財(cái)稅體制改革的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革現(xiàn)狀可以從稅制完善、預(yù)算管理、中央與地方關(guān)系這三個(gè)方面來進(jìn)行探討。一是稅制方面，稅制改革更加強(qiáng)調(diào)公平性?！盃I(yíng)改增”、資源稅、房產(chǎn)稅等多個(gè)稅負(fù)類型的改革，有利于營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升，從國(guó)家層面體現(xiàn)出對(duì)中小型企業(yè)的扶持，特別是小型微利企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境在“營(yíng)改增”以后改善顯著，增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，獲得的經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)相較之前也更多。二是行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理更加強(qiáng)調(diào)資金使用的規(guī)范性和效益性。國(guó)家通過配套法規(guī)和規(guī)章制度，通過監(jiān)督機(jī)制的完善和執(zhí)行，減少權(quán)力尋租，提升至近配置效率。三是對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行明確劃分，降低地方政府財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)。

可以說，目前新一輪的財(cái)稅體制改革，取得了重大突破和顯著成效，不僅提升了國(guó)家的宏觀調(diào)控水平，形成對(duì)分稅制改革的有力補(bǔ)充，從長(zhǎng)期來看，還有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立起與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)相匹配的財(cái)政基礎(chǔ)。隨著改革深入推進(jìn)，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，中央政府和地方政府都需要解決一系列的問題。

三、財(cái)稅體制改革過程中的問題分析

（一）地方財(cái)政融資存在的風(fēng)險(xiǎn)

地方財(cái)政收入的很大一部分來自于房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況下，地方政府的負(fù)債率節(jié)節(jié)攀升，埋下地方債務(wù)的“隱患”。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展溫度下降，土地市場(chǎng)的價(jià)格下滑，商品房去庫存壓力增大，地方政府的土地價(jià)款收入銳減，財(cái)政狀況堪憂。為了緩解財(cái)政收支矛盾，地方政府傾向于依靠本地政府背景的城投公司、融資公司來進(jìn)行融資，并支付高昂的費(fèi)用，導(dǎo)致政府的債務(wù)持續(xù)增大。在執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度前，從財(cái)政報(bào)告中無法真實(shí)反映“融資財(cái)政”狀況和政府債務(wù)數(shù)據(jù)，但是地方政府的債務(wù)在近幾年高速增長(zhǎng)，其中的高風(fēng)險(xiǎn)必須引起重視。

（二）稅收征管方式不合理

“營(yíng)改增”后，國(guó)稅部門征收主體稅種，地稅部門負(fù)責(zé)征收地方小稅種。納稅人需要向國(guó)稅部門申報(bào)納稅后，再以此金額為依據(jù)向地稅部門申報(bào)，這導(dǎo)致地稅征收成本和企業(yè)納稅成本增大，同時(shí)稅收漏征的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。一方面，地方政府為了提高稅收工作效率，增大稅收收入，會(huì)出臺(tái)許多條例，同時(shí)對(duì)稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)和征收人員設(shè)置了收入與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的激勵(lì)制度，鼓勵(lì)稅務(wù)人員加大征收力度。這一做法有可能增大稅務(wù)權(quán)力尋租空間。另一方面，為了招商引資和政績(jī)需要，地方政府之間為了吸引企業(yè)引駐，會(huì)出臺(tái)多種稅收建立政策和優(yōu)惠政策，這些政策不僅大幅降低稅收收入，有時(shí)征收稅負(fù)基本全部歸還，甚至部分扶持政策存在混亂不清的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響地方稅收征管的效果。

（三）財(cái)稅結(jié)構(gòu)優(yōu)化不足

目前我國(guó)的減稅阻力和企業(yè)稅負(fù)仍然較大，需要通過完善財(cái)稅制度為經(jīng)濟(jì)主體營(yíng)造公平發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。統(tǒng)計(jì)顯示， 2018年我國(guó)稅收額的增長(zhǎng)比率是8.3%，2019年稅收額的增長(zhǎng)比率為7.8%，減稅降負(fù)的工作依舊任重而道遠(yuǎn)。我國(guó)企業(yè)的稅負(fù)類別包括所得稅，增值稅，消費(fèi)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅等。根據(jù)2016年世界銀行和普華永道的全球企業(yè)稅負(fù)情況統(tǒng)計(jì)，我國(guó)企業(yè)稅負(fù)高于世界平均水平，企業(yè)承擔(dān)的整體稅費(fèi)較大。在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境亟需改善的情況下，企業(yè)稅負(fù)過大，會(huì)進(jìn)一步對(duì)企業(yè)的活力形成阻力。

（四）稅收績(jī)效考核不科學(xué)

稅收績(jī)效考核的不科學(xué)首先體現(xiàn)在稅占比指標(biāo)的應(yīng)用被忽視。該指標(biāo)反映稅收額在地方財(cái)政總收入中的比率，數(shù)值越大，則表明地方政府的財(cái)政收入質(zhì)量越有保障。降低企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，有利于改善市場(chǎng)環(huán)境，減輕企業(yè)壓力和成本，有利于企業(yè)壯大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，從而進(jìn)一步增大稅收，有助于全面改善發(fā)展環(huán)境?！盃I(yíng)改增”后，中央政府和地方政府共享流轉(zhuǎn)稅中的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。這就意味著地方政府在增值稅和企業(yè)所得稅方面的水分會(huì)更小。中央政府征收的消費(fèi)稅，對(duì)其考核更能真實(shí)全面的考量。其他象征著地方政府政績(jī)的稅收收入，暗箱操作的可能性更大，不應(yīng)作為稅收績(jī)效考核的核心指標(biāo)。

四、促進(jìn)財(cái)稅體制改革穩(wěn)步推進(jìn)的建議

（一）推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)

融資平臺(tái)在地方政府基礎(chǔ)建設(shè)中具有重要作用，因此應(yīng)鼓勵(lì)其穩(wěn)定發(fā)展。監(jiān)管的重點(diǎn)是機(jī)關(guān)事業(yè)單位在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的規(guī)范性運(yùn)作，進(jìn)一步提升資金使用效率。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或一些公益類項(xiàng)目，都應(yīng)考慮引入社會(huì)資本，建立PPP合作模式，以此緩解地方政府收入下降與剛性支出增大的問題，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。財(cái)稅部門要做好項(xiàng)目收支測(cè)算和支出責(zé)任評(píng)估，規(guī)范編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，確保PPP項(xiàng)目符合需求，并在財(cái)政的可承受范圍內(nèi)，降低地方政務(wù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2019〕49號(hào)）精神，利用民營(yíng)企業(yè)在商業(yè)模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新方面的動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，拓展民營(yíng)企業(yè)參與鐵路場(chǎng)站、城市綜合體、新基建等領(lǐng)域，進(jìn)而緩解地方財(cái)政壓力。

（二）嚴(yán)格規(guī)范稅收征收管理制度

增強(qiáng)稅收征管的規(guī)范性，以簡(jiǎn)化征稅流程、降低征稅成本，減輕企業(yè)稅負(fù)。同時(shí)，加大稅務(wù)征收法律的頂層建設(shè)，根據(jù)稅收法定原則，將各稅種征收的準(zhǔn)則提升到法律層面，對(duì)各級(jí)政府的征稅權(quán)力和征稅行為進(jìn)行有效約束。對(duì)各稅負(fù)進(jìn)行科學(xué)劃分，應(yīng)收盡收減少征收隨意性。在簡(jiǎn)化稅制、增大公平、減輕稅負(fù)的同時(shí)，堅(jiān)決杜絕“過頭稅”和“空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致地方財(cái)政收入增大的假象。對(duì)行政事業(yè)單位的基金和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行清理與規(guī)范，加大財(cái)政信息的全面、及時(shí)的公開，營(yíng)造有利于企業(yè)成長(zhǎng)的公平的財(cái)稅體制，為企業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展提供助力。

（三）促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)改革深化

我國(guó)的稅制改革取得了初步進(jìn)展，但是還依然沒有達(dá)到公平、科學(xué)、簡(jiǎn)化、的最終目標(biāo)。需要提高直接稅的比重，完善地方稅制，通過各個(gè)稅種之間的配合來建立起現(xiàn)代稅收體制?！盃I(yíng)改增”改革之后，地方政府可以把財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體，完善地方稅制，保證地方財(cái)政資源的穩(wěn)定。如實(shí)施稅收清算，將一些具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目列入“費(fèi)改稅”的范圍，不斷降低制造業(yè)的增值稅稅率，建設(shè)規(guī)范、公平的納稅環(huán)境。中央政府要加大對(duì)地方政府稅收優(yōu)惠政策的清理，要求市、縣及以下各級(jí)政府除中央、省政府發(fā)布的稅收優(yōu)惠政策外，不得以各類目的發(fā)布額外的稅收優(yōu)惠政策和各種激勵(lì)扶持政策，同時(shí)建立中央稅收優(yōu)惠的詳細(xì)清單，明確標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序。地方政府制定規(guī)范的產(chǎn)業(yè)支持基金和其他基金，建立提款機(jī)制，對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)使中央的相關(guān)優(yōu)惠政策在地方進(jìn)行扎實(shí)落地。適度降低增值稅稅率和社會(huì)保障稅率，提高小企業(yè)最低稅收月度標(biāo)準(zhǔn)，取消、停止事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的行政收費(fèi)，防止地方政府推行逆向“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，以穩(wěn)定稅收。

（四）積極完善稅收績(jī)效考核體系

正視稅收征管中存在的問題，用法治來規(guī)范地方稅收征管行為，實(shí)施稅收征管考核。建立健全績(jī)效考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)。 第一，績(jī)效考核指標(biāo)應(yīng)注重全面性，要對(duì)指標(biāo)不斷充實(shí)完善，使績(jī)效評(píng)價(jià)全面反映稅收征管的工作質(zhì)量。比如可以考慮除了常規(guī)的地方黨委、政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，還納入地方黨委、政府的經(jīng)營(yíng)行為評(píng)價(jià)指標(biāo)、納稅人滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣確保評(píng)價(jià)的全面性和客觀性。 第二，績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用要進(jìn)一步深化。地方黨委和政府的績(jī)效考核體系中，將稅收收入占比納入其中，對(duì)地方黨委和政府的稅制體制改革進(jìn)展和運(yùn)行情況提供依據(jù)，這樣能夠保證地方政府重視稅收征管工作的規(guī)范性，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成良好的推力，更加及時(shí)、有效和具備針對(duì)性。 第三，堅(jiān)持可行性原則來選擇考核指標(biāo)。側(cè)重關(guān)鍵指標(biāo)的指導(dǎo)作用， “硬性指標(biāo)”的設(shè)置要確保合理，盡可能降低考核的水分。比如可以增加“增值稅和所得稅占比、稅收增長(zhǎng)率、稅收流失率和稅負(fù)率”等考核指標(biāo)。這樣能夠有效彌補(bǔ)簡(jiǎn)單比較績(jī)效考核的缺點(diǎn)，更全面地反映稅收績(jī)效管理水平。

五、結(jié)語

近年來，我國(guó)加快對(duì)財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得了明顯成效，但是遇到的阻力和問題仍然較大，必須采取積極措施予以解決，通過理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，完善頂層設(shè)計(jì)和分步實(shí)施，提升資源配置效率，規(guī)范政府部門行為，營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)企業(yè)壯大信心，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

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（作者單位：桂林電子科技大學(xué)信息科技學(xué)院）