賀小勇

（華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院，上海 200042）

制定海南自由貿(mào)易港法，是貫徹落實(shí)黨中央穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要舉措，是以高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐。2019年4月，制定海南自由貿(mào)易港法就列入了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃。2021年1月3日，《海南自由貿(mào)易港法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）在中國(guó)人大網(wǎng)公布并征求意見(jiàn)。這是我國(guó)第一部以國(guó)家名義制定的自由貿(mào)易港法，進(jìn)一步彰顯了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的決心。正因?yàn)榱⒎ㄒ饬x和作用如此重大，社會(huì)各界對(duì)海南自由貿(mào)易港寄予了很大的期望。盡管草案有許多亮點(diǎn)，但從黨中央、國(guó)務(wù)院提出的賦予海南更大改革自主權(quán)以及建設(shè)海南自由貿(mào)易港的責(zé)權(quán)配置角度看，從對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則的角度看，草案中有些關(guān)鍵條款還有進(jìn)一步研究和修改的空間，本文提出相關(guān)建議，旨在引發(fā)學(xué)界關(guān)注與討論，以期為國(guó)家立法提供參考。

一、制定海南自由貿(mào)易港法的重要意義

（一）制定海南自由貿(mào)易港法，是貫徹落實(shí)黨中央穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港制度建設(shè)的重要舉措

習(xí)近平總書(shū)記在2018年4月13日的重要講話中，向全世界宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。2018年4月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）要求海南自由貿(mào)易港“在內(nèi)外貿(mào)、投融資、財(cái)政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式和管理體制”。①《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2018-04/14/content_5282456.htm.2020年6月黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）指出：“支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的改革開(kāi)放重大舉措……制定實(shí)施海南自由貿(mào)易港法。以法律形式明確自由貿(mào)易港各項(xiàng)制度安排，為自由貿(mào)易港建設(shè)提供原則性、基礎(chǔ)性的法治保障”。②《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm.制定海南自由貿(mào)易港法，是將黨中央重大決策以法律的方式加以制度化，使得海南自由貿(mào)易港各項(xiàng)政策更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，更有利于海南自由貿(mào)易港建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）制定海南自由貿(mào)易港法，是重大改革于法有據(jù)與法治引領(lǐng)改革的重要體現(xiàn)

海南自由貿(mào)易港建設(shè)是實(shí)施全面深化改革和試驗(yàn)最高水平開(kāi)放形態(tài)的重要實(shí)踐，需要全方位、大力度地推進(jìn)改革。推進(jìn)各項(xiàng)改革事項(xiàng)落地實(shí)施，肯定會(huì)遇到與現(xiàn)有體制機(jī)制的不適應(yīng)和約束，甚至與現(xiàn)行的法律產(chǎn)生一定的抵觸。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)不僅涉及原有法律法規(guī)的調(diào)整，還涉及相關(guān)新制度的創(chuàng)建，很難通過(guò)原有法律體系的調(diào)整來(lái)解決。設(shè)立自由貿(mào)易港是黨中央國(guó)務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策，重大改革于法有據(jù)是依法治國(guó)的根本要求，如何辯證統(tǒng)一看待改革創(chuàng)新與重大改革于法有據(jù)之間的關(guān)系是推進(jìn)海南自由貿(mào)易港進(jìn)一步發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，也是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于這一戰(zhàn)略問(wèn)題提出了明確的指引，即“實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”（習(xí)近平，2014）。這就必然要求制定海南自由貿(mào)易港法，對(duì)新的管理機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，對(duì)新的管理權(quán)限進(jìn)行重新配置，對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行新的授權(quán)與配置，做到“重大改革于法有據(jù)”與“高質(zhì)量立法推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”的有機(jī)統(tǒng)一。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一些國(guó)家和地區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)，都有相應(yīng)的國(guó)家層面的立法。比如為建設(shè)迪拜金融自由區(qū)，阿聯(lián)酋聯(lián)邦通過(guò)立法出臺(tái)了《2004年聯(lián)邦第8號(hào)法律》（即《金融自由區(qū)法》）；為設(shè)立新加坡自由貿(mào)易區(qū)，新加坡通過(guò)了《自由貿(mào)易區(qū)法案》。

（三）制定海南自由貿(mào)易港法，是海南自由貿(mào)易港特殊開(kāi)放地位的重要保障

海南自由貿(mào)易港作為最高水平的開(kāi)放形態(tài)需要由法律加以固化和昭示。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，這是因?yàn)椤胺ㄖ问瞧駷橹谷祟愃苷业闹螄?guó)理政的最好方式”。法治所蘊(yùn)含的規(guī)則之治、良法之治、程序之治、理性之治等所帶來(lái)的效果，使人們足以相信在改革過(guò)程中的法治先行，可以在一定程度上減少社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。相比自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，自由貿(mào)易港被賦予了更多的開(kāi)放功能、更高的目標(biāo)定位。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新主要強(qiáng)調(diào)可復(fù)制、可推廣，①如《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕23號(hào)）、《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（國(guó)發(fā)〔2015〕20號(hào)）、《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（國(guó)發(fā)〔2015〕19號(hào)）、《中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（國(guó)發(fā)〔2019〕16號(hào)）等均提出這些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新需要形成“可復(fù)制、可推廣”的制度經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。而自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新核心往往不可復(fù)制、不可推廣。從戰(zhàn)略高度看，黨中央做出在海南建設(shè)自由貿(mào)易港的決策，并為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略決策，匹配政策支持和資源支持。而這些支持政策，比如“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”的政策是“海南獨(dú)享”的，其主要特征是不可復(fù)制、不可推廣，是屬于海南自由貿(mào)易港所獨(dú)有的政策。這就需要以基本法的形式，把一些給予海南的特殊支持政策、優(yōu)惠政策固定下來(lái)，向世界昭示海南自由貿(mào)易港在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局中的獨(dú)特地位與作用。

二、《海南自由貿(mào)易港法（草案）》所蘊(yùn)含的法治理念

草案共56條，涉及總則、貿(mào)易自由便利、投資自由便利、財(cái)政稅收制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐、綜合措施和附則等八章。作為我國(guó)第一部自由貿(mào)易港法，體現(xiàn)了高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開(kāi)放的法治理念。

（一）凸顯了海南自由貿(mào)易港實(shí)施最高水平開(kāi)放的主基調(diào)

“改革”與“開(kāi)放”這兩個(gè)詞，人們往往連在一起使用，構(gòu)成“改革開(kāi)放”。其實(shí)，從中國(guó)改革開(kāi)放40年的歷史實(shí)踐看，實(shí)際上是“開(kāi)放”推動(dòng)和促進(jìn)了“改革”，開(kāi)放是因，改革是果。習(xí)近平總書(shū)記在2018年4月海南博鰲亞洲論壇開(kāi)幕式上指出：“實(shí)踐證明，過(guò)去40年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在開(kāi)放條件下取得的，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也必須在更加開(kāi)放條件下進(jìn)行。這是中國(guó)基于發(fā)展需要作出的戰(zhàn)略抉擇，同時(shí)也是在以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化造福世界各國(guó)人民”。②開(kāi)放共創(chuàng)繁榮,創(chuàng)新引領(lǐng)未來(lái)——習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2018-04/10/c_1122659873.htm.在2018年4月13日的重要講話中，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)海南省提出了六項(xiàng)重要任務(wù)，其中第一項(xiàng)就是“海南要堅(jiān)持開(kāi)放為先，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開(kāi)放戰(zhàn)略，加快建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局”。③習(xí)近平出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)并發(fā)表重要講話[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282295.htm.草案的第二章貿(mào)易自由便利和第三章投資自由便利，凸顯海南自由貿(mào)易港從當(dāng)前的商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放，向規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、管理、規(guī)制等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變。例如，草案明確要求制定海南自由貿(mào)易港外商投資負(fù)面清單、制定跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、貨物貿(mào)易自由進(jìn)出一線，不僅免征關(guān)稅，而且免征增值稅和消費(fèi)稅；不僅實(shí)施離島免稅政策，而且島內(nèi)居民也可享受免稅商品的購(gòu)買(mǎi)權(quán)。

（二）創(chuàng)設(shè)了新的授權(quán)立法模式

草案第10條規(guī)定“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)指定法規(guī)（以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī)），在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施”。授權(quán)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，這是一個(gè)新的提法。按照《中華人民共和國(guó)立法法（2015修正）》（下稱《立法法》）第8條的規(guī)定，貿(mào)易和投資等基本制度立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，盡管此前海南省作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，但經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)也只有變通的權(quán)利，而不能制定或創(chuàng)設(shè)涉及中央事權(quán)的法律。根據(jù)草案第10條，海南省人大及其常委會(huì)擁有對(duì)貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)的自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，盡管這涉及國(guó)家層面法律保留的事項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。由此，根據(jù)草案第10條以及《立法法》的相關(guān)規(guī)定，海南省人大及其常委會(huì)為自由貿(mào)易港制定地方法規(guī)的立法權(quán)可以分三個(gè)層次：一是地方性法規(guī)制定權(quán)，即根據(jù)《立法法》第72條、第73條規(guī)定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定或針對(duì)地方性事務(wù)，制定地方性法規(guī)。二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)，根據(jù)第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于建設(shè)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議和《立法法》第74條、第90條規(guī)定，可以根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。三是對(duì)貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)的自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，但涉及國(guó)家法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效。

（三）堅(jiān)持借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、體現(xiàn)中國(guó)特色和符合海南定位的相互銜接

草案在借鑒國(guó)際自由貿(mào)易港的先進(jìn)制度安排的同時(shí)，又立足于我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段和構(gòu)建全面開(kāi)放新格局的實(shí)際需要。同時(shí)注意符合海南定位，緊緊圍繞國(guó)家賦予海南建設(shè)全面改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)的戰(zhàn)略定位。比如，草案第四章有關(guān)“財(cái)政稅收制度”，借鑒國(guó)際自由貿(mào)易港通行稅收優(yōu)惠趨勢(shì)，做出了有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收優(yōu)惠安排；借鑒國(guó)際通行FTA原產(chǎn)地規(guī)則的規(guī)定，創(chuàng)新性提出了“海南自由貿(mào)易港增值免稅規(guī)則”；第五章 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)”規(guī)定了實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；第六章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐”規(guī)定了國(guó)際旅游消費(fèi)中心與人才戰(zhàn)略等內(nèi)容。

三、《海南自由貿(mào)易港法（草案）》的修改建議

（一）關(guān)于框架結(jié)構(gòu)

1.建議將數(shù)據(jù)流動(dòng)條款移至“貿(mào)易自由便利”章

草案中的數(shù)據(jù)流動(dòng)條款位于第六章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐”之中，即第42條：海南自由貿(mào)易港建立安全有序便利的數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度，依法保護(hù)公民、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，有序擴(kuò)大通信資源和業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開(kāi)放，促進(jìn)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家支持海南自由貿(mào)易港探索加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排。

建議將該條款內(nèi)容移至第二章“貿(mào)易自由便利”之中，理由是：

第一，從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則看，數(shù)據(jù)流動(dòng)都是規(guī)定在“電子商務(wù)”或“數(shù)字貿(mào)易”章節(jié)中，屬于貿(mào)易的一種形態(tài)。如果說(shuō)WTO時(shí)代主要是貨物貿(mào)易，那么，當(dāng)代的貿(mào)易開(kāi)始轉(zhuǎn)向數(shù)字貿(mào)易。各種FTA中，數(shù)字貿(mào)易條款基本屬于必備條款，WTO亦開(kāi)始進(jìn)行電子商務(wù)的談判。在新近簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）中，各締約方在電子商務(wù)章節(jié)中明確承諾，允許以電子方式跨境傳輸商業(yè)信息。①《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》第12.15條。若將數(shù)據(jù)流動(dòng)條款移至“貿(mào)易自由便利”章節(jié)中，更能體現(xiàn)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的銜接。

第二，從《總體方案》來(lái)看，海南自由貿(mào)易港的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指的是旅游、現(xiàn)代服務(wù)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，數(shù)據(jù)流動(dòng)或者數(shù)字貿(mào)易不屬于單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)門(mén)類。因此，草案將有關(guān)數(shù)據(jù)流動(dòng)的內(nèi)容放在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐”章節(jié)，易導(dǎo)致內(nèi)容與章節(jié)名稱不完全相符。

2.建議增加“金融服務(wù)”章節(jié)

草案中有關(guān)金融服務(wù)的內(nèi)容放在第七章“綜合措施”中，分別為第49條、第51條以及第54條第4款。

建議將這些條款與補(bǔ)充的金融服務(wù)條款整合為單獨(dú)一章，作為“金融服務(wù)”，放在“貿(mào)易自由便利”“投資自由便利”之后。理由是：

第一，金融服務(wù)對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有獨(dú)特的意義。海南自由貿(mào)易港金融服務(wù)不同于上海，海南金融發(fā)展不是著眼于把海南建設(shè)成為金融中心，而是強(qiáng)化金融業(yè)服務(wù)于海南自由貿(mào)易港的三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，即服務(wù)于旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)于貿(mào)易投資自由便利，是打造形成海南自由貿(mào)易港的金融體系。因此，將金融服務(wù)放在“綜合措施”中不足以體現(xiàn)金融服務(wù)對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要性與獨(dú)特價(jià)值。

第二，從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，金融服務(wù)基本上都獨(dú)立成章，與貨物貿(mào)易、投資、服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)（數(shù)字貿(mào)易）并列，以凸顯金融服務(wù)在現(xiàn)代經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的重要地位。例如，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）第11章、《美墨加協(xié)定》（USMCA）第17章、《歐加全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）第13章、《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）第8章E節(jié)等都專門(mén)就金融服務(wù)作出了規(guī)定。2020年11月20日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上表示，中方將積極考慮加入CPTPP。②習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上的講話[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-11/20/c_1126767392.htm.因此，《海南自由貿(mào)易港法》作為與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的基本法，宜專章對(duì)金融服務(wù)作出規(guī)定。

第三，除了草案中現(xiàn)有金融服務(wù)內(nèi)容外，建議增加如下內(nèi)容：（1）金融對(duì)新興貿(mào)易業(yè)態(tài)的支持，特別是對(duì)海南自由貿(mào)易港開(kāi)展離岸轉(zhuǎn)手貿(mào)易的資金流動(dòng)便利化安排；（2）對(duì)人民幣跨境使用及回流作出進(jìn)一步開(kāi)放的制度性安排；（3）對(duì)未來(lái)海南自由貿(mào)易港個(gè)人跨境交易的用匯作出前瞻性的安排；（4）在維護(hù)國(guó)家金融安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對(duì)科技金融如數(shù)字貨幣的發(fā)行與研究留下未來(lái)制度創(chuàng)新空間。

（二）增加對(duì)“自由貿(mào)易港”的定義

草案第2條規(guī)定：“國(guó)家在海南島全島設(shè)立海南自由貿(mào)易港”，但沒(méi)有對(duì)“自由貿(mào)易港”進(jìn)行界定。

建議第2條增加一款：“本法所稱自由貿(mào)易港，是指國(guó)內(nèi)最高水平的開(kāi)放形態(tài)，是貨物、資金、人員進(jìn)出自由便利，絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域”。增加的理由是：

對(duì)“自由貿(mào)易港”進(jìn)行界定，是以法律方式明確海南自由貿(mào)易港的定位，有利于社會(huì)各界特別是行政管理部門(mén)對(duì)海南自由貿(mào)易港有完整、準(zhǔn)確的理解，有利于向世界昭示建設(shè)海南自由貿(mào)易港的開(kāi)放信心和決心。習(xí)近平總書(shū)記在“4·13”重要講話中指出：“自由貿(mào)易港是當(dāng)今世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)”。①習(xí)近平出席慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)并發(fā)表重要講話[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282295.htm.時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋2017年11月在人民日?qǐng)?bào)上發(fā)文指出，自由貿(mào)易港是“貨物資金人員進(jìn)出自由便利、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域”（汪洋，2017）。

正如龔柏華教授（2019）所指出的“自由貿(mào)易港目前沒(méi)有明確的法律界定”，亦如中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中的“自由貿(mào)易”一詞不局限于“貿(mào)易”一樣，自由貿(mào)易港中的“貿(mào)易”也不限于“貿(mào)易”。因此，若《海南自由貿(mào)易港法》對(duì)自由貿(mào)易港進(jìn)行定義，概括出其內(nèi)涵外延，將在世界有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)域性立法中具有開(kāi)創(chuàng)性的地位和影響。

（三）增加協(xié)調(diào)時(shí)效的規(guī)定

草案第6條分三款規(guī)定了自由貿(mào)易港的領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)制：“國(guó)家建立海南自由貿(mào)易港建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海南自由貿(mào)易港建設(shè)重大政策和重大事項(xiàng)”?！皣?guó)家建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制，創(chuàng)新貿(mào)易、投資以及相關(guān)的金融、海關(guān)、海事、稅務(wù)等方面的監(jiān)管模式。國(guó)務(wù)院投資主管、財(cái)政、商務(wù)主管、金融監(jiān)管、海關(guān)等部門(mén)按照職責(zé)分工，指導(dǎo)推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)工作”。“海南省人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全力推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)各項(xiàng)工作”。

建議增加協(xié)調(diào)時(shí)效機(jī)制作為第4款：“海南省人民政府提出的推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的工作事項(xiàng)，涉及國(guó)務(wù)院部委權(quán)限的，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委原則上在30天內(nèi)予以答復(fù)；逾期未予答復(fù)的，視為同意或通過(guò)”。增加的理由是：

在實(shí)踐中，自由貿(mào)易港改革事項(xiàng)點(diǎn)多面廣，海南省人民政府逐一報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，存在周期長(zhǎng)、難度大等問(wèn)題。2019年11月9日，韓正副總理在推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要建立健全工作推進(jìn)機(jī)制，提高工作效率，有力有序有效推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)”。②韓正在推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：對(duì)標(biāo)世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)[EB/OL].http://www.xinhuanet.com//mrdx/2019-11/10/c_138543261.htm.因此，推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)工作離不開(kāi)一個(gè)快速高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。而規(guī)定國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的協(xié)調(diào)時(shí)限，有利于提高國(guó)務(wù)院相關(guān)部委指導(dǎo)、推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的工作效率，有利于加強(qiáng)對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（四）增加下放建設(shè)自由貿(mào)易港的管理職權(quán)

草案第7條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際需要，依法授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門(mén)行使相關(guān)管理職權(quán)”。

建議修改為：“在全島封關(guān)前，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際需要，依法及時(shí)授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門(mén)行使相關(guān)管理職權(quán)”。

并增加第2款規(guī)定：“在全島封關(guān)后，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)，除涉及國(guó)防、外交、國(guó)家安全和金融行業(yè)或領(lǐng)域外，其他行業(yè)或領(lǐng)域的管理職權(quán)，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)均授權(quán)或委托海南省人民政府及其有關(guān)部門(mén)行使”。

修改的理由是：

第一，草案的規(guī)定不符合海南自由貿(mào)易港法屬于“授權(quán)立法”的性質(zhì)。事實(shí)上，對(duì)海南自由貿(mào)易港單獨(dú)立法的初衷就是“授權(quán)立法”，即將現(xiàn)行法律模式下的管理職權(quán)，通過(guò)海南自由貿(mào)易港進(jìn)行授權(quán)或者委托下放。若仍如草案中所規(guī)定的“依法”，那就意味著海南自由貿(mào)易港法將這個(gè)問(wèn)題又轉(zhuǎn)至其他現(xiàn)有法律的規(guī)定。但是，若其他法律已經(jīng)有了授權(quán)或者委托下放的規(guī)定，只要遵照?qǐng)?zhí)行就是，何必要特別起草海南自由貿(mào)易港法？草案中規(guī)定“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際需要，依法授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門(mén)行使相關(guān)管理職權(quán)”，據(jù)此主動(dòng)權(quán)完全由國(guó)務(wù)院部委掌握。什么叫做實(shí)際需要？如何依法？是否有相應(yīng)的法律規(guī)定？何時(shí)授權(quán)或者委托？全部都是未知數(shù)。

第二，建設(shè)海南自由貿(mào)易港的責(zé)任主體是海南省政府，但相應(yīng)的權(quán)力主體屬于國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委，草案未能很好體現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的要賦予海南更大改革自主權(quán)的要求。草案的規(guī)定基本上是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)模式的反應(yīng)，而現(xiàn)有模式恰恰不能滿足海南自由貿(mào)易港的建設(shè)需要，因此黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出自由貿(mào)易港行政管理要實(shí)行突破性的改革。黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》對(duì)行政管理體制改革提出明確要求：強(qiáng)化改革創(chuàng)新意識(shí)，賦予海南更大改革自主權(quán)，支持海南全方位、大力度推進(jìn)改革創(chuàng)新，積極探索建立適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)的更加靈活高效的法律法規(guī)、監(jiān)管模式和管理體制，下大力氣破除阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。①《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm.黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求：中央有關(guān)部門(mén)根據(jù)海南省建設(shè)自由貿(mào)易港政策需要，及時(shí)向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)。②《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2018-04/14/content_5282456.htm.《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出下放相關(guān)管理權(quán)限要“及時(shí)”。韓正副總理在推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上要求：建設(shè)海南自由貿(mào)易港是重大國(guó)家戰(zhàn)略，要賦予海南更大改革自主權(quán)，打破體制機(jī)制束縛和障礙，對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，加快建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局。①韓正在推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：對(duì)標(biāo)世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)[EB/OL].http://www.xinhuanet.com//mrdx/2019-11/10/c_138543261.htm.也就是說(shuō)，海南建設(shè)自由貿(mào)易港后，其行政許可應(yīng)該和國(guó)內(nèi)其他地方有所不同，應(yīng)更簡(jiǎn)化、更便捷。

第三，草案現(xiàn)有規(guī)定不適應(yīng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)踐的迫切需要。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有行政管理體制與自由貿(mào)易港建設(shè)不相適應(yīng)的情形主要表現(xiàn)為：行政管理體制層級(jí)多、審批事項(xiàng)多、辦事效率不高；行政審批授權(quán)不充分。海南的同志反映，對(duì)于自由貿(mào)易港建設(shè)，黨中央高度重視，海南省干勁十足，但是相關(guān)授權(quán)進(jìn)展十分緩慢，有的部門(mén)雖然出臺(tái)了支持政策，但真正放權(quán)的“干貨”不多或者實(shí)施細(xì)則、配套政策不到位，導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)反映，在部門(mén)職責(zé)沒(méi)有調(diào)整的情況下，對(duì)于主動(dòng)突破現(xiàn)有制度下放有關(guān)行政審批權(quán)限或給予特殊政策確實(shí)存在顧慮。海南自由貿(mào)易港建設(shè)涉及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)的開(kāi)放與發(fā)展，這些行業(yè)大部分涉及許可。比如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，離島免稅店的設(shè)立、增值電信審批、保健食品和熱帶水果種子進(jìn)口等均需要國(guó)家層面的審批，市場(chǎng)主體的獲得感比較低。若將這些許可權(quán)下放到海南省，顯然更有利于推動(dòng)自由貿(mào)易港建設(shè)。

第四，修改后的條文，既體現(xiàn)了要“及時(shí)向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限”，又體現(xiàn)了分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系的要求。即在全島封關(guān)前，國(guó)家部委視需要及時(shí)授權(quán)或委托海南行使行政管理權(quán)；全島封關(guān)后，除涉及不能授權(quán)或委托的外，其他管理權(quán)限均授權(quán)或委托給海南省政府及其有關(guān)部門(mén)行使。

（五）修改各類清單制定的主體

草案第12條第3款規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港禁止、限制進(jìn)出口貨物、物品清單，由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和海南省制定”。

草案第17條第2款規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和海南省制定”。

草案第19條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)會(huì)同海南省制定報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布”。

草案第20條第1款規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別清單由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)會(huì)同海南省制定報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布”。

草案第20條第2款規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實(shí)行以過(guò)程監(jiān)管為重點(diǎn)的投資便利措施，逐步實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制，具體辦法由海南省會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定”。

修改建議：草案第12條第3款、第17條第2款、第19條、第20條第1款所規(guī)定的清單以及第20條第2款規(guī)定的具體辦法的制定主體均修改為海南省人民政府，但同時(shí)要求海南省制定的清單和具體辦法在報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后方可發(fā)布。

修改的理由是：

第一，從開(kāi)放的權(quán)責(zé)配置上看，海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要有比較靈活的清單制定權(quán)。這是因?yàn)?，禁止、限制進(jìn)出口貨物、物品清單，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，都已經(jīng)有了全國(guó)版，有的還有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版。海南自由貿(mào)易港的開(kāi)放度不僅要高于全國(guó)水平，還要高于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)水平，應(yīng)能代表中國(guó)最高的開(kāi)放水平。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，目前對(duì)外開(kāi)放的權(quán)力配置存在三種情況：第一種情況是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行具體規(guī)定。例如《文物保護(hù)法》第55條規(guī)定：“禁止設(shè)立中外合資、中外合作和外商獨(dú)資的文物商店或者經(jīng)營(yíng)文物拍賣(mài)的拍賣(mài)企業(yè)”。第二種情況是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行抽象性的規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定條例。如《教育法》第85條：“境外的組織和個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。國(guó)務(wù)院據(jù)此頒布《中外合作辦學(xué)條例》、教育部發(fā)布《中外合作辦學(xué)實(shí)施辦法》。第三種情況是尚未制定相關(guān)法律的，由國(guó)務(wù)院相應(yīng)條例授權(quán)的主管部門(mén)進(jìn)行具體規(guī)定，例如2011年3月19日國(guó)務(wù)院修訂的《出版管理?xiàng)l例》第72條明確提出：“接受境外機(jī)構(gòu)或者個(gè)人贈(zèng)送出版物的管理辦法、訂戶訂購(gòu)境外出版物的管理辦法、網(wǎng)絡(luò)出版審批和管理辦法，由國(guó)務(wù)院出版行政主管部門(mén)根據(jù)本條例的原則另行制定”。據(jù)此，國(guó)家新聞出版廣電總局、工業(yè)和信息化部于2016年發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第10條規(guī)定：“中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)和外資經(jīng)營(yíng)的單位不得從事網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)”。后兩種情形實(shí)際上是將對(duì)外開(kāi)放的權(quán)力配置給了國(guó)務(wù)院的部委等行政主管機(jī)關(guān)。某個(gè)領(lǐng)域是否開(kāi)放、如何開(kāi)放、開(kāi)放的審批，都由部委決定，地方基本上沒(méi)有主動(dòng)作為的制度空間。若國(guó)家部委對(duì)于海南自由貿(mào)易港作為最高開(kāi)放形態(tài)的定位理解和認(rèn)識(shí)不到位、不深刻，就容易導(dǎo)致上下難以形成開(kāi)放的合力。因此，海南有必要在全國(guó)版清單的基礎(chǔ)上，根據(jù)自由貿(mào)易港建設(shè)的需要擁有制定相關(guān)清單的主動(dòng)權(quán)。

第二，各類清單制定的主動(dòng)權(quán)若由海南掌握，則海南完全可以根據(jù)自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際需要靈活制定。2020年12月31日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，與2020年版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的30條相比，2020年版海南自由貿(mào)易港負(fù)面清單共27條內(nèi)容，縮減了3條。①《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部令第39號(hào)）。盡管縮減的3條已反映了海南自由貿(mào)易港領(lǐng)先于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放的水平，但3條的差別恐怕很難體現(xiàn)海南自由貿(mào)易港是最高開(kāi)放形態(tài)的要求。例如，在調(diào)研中，對(duì)于能否在海南博鰲樂(lè)成國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)院，社會(huì)有較強(qiáng)的期待。但是，2020年版海南自由貿(mào)易港負(fù)面清單還是延續(xù)全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版負(fù)面清單的規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)僅限于合資。而2020年12月30日達(dá)成的《中歐全面投資協(xié)定》（CAI）中已經(jīng)明確，在中國(guó)關(guān)鍵城市允許設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)院。②Key Elements of the EU-China Comprehensive Agreement on Investment.https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2542.相比較而言，海南自由貿(mào)易港的開(kāi)放落后于中歐CAI的承諾。其實(shí)，相較于國(guó)務(wù)院部委而言，海南省人民政府更加貼近自由貿(mào)易港建設(shè)的最前沿，最能感受市場(chǎng)跳動(dòng)的脈搏，由海南省主導(dǎo)各類清單的制定權(quán)，會(huì)增加市場(chǎng)主體的獲得感。

第三，國(guó)家發(fā)展改革委與商務(wù)部制定的外商投資負(fù)面清單與國(guó)際通行規(guī)則有一定的差距。盡管從2013年上海設(shè)立第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，外商投資領(lǐng)域就嘗試實(shí)行負(fù)面清單的管理模式，迄今發(fā)布了七版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的外商投資負(fù)面清單和一版自由貿(mào)易港的外商投資負(fù)面清單。①分別是：1.《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部令第33號(hào)）；2.《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部令第26號(hào)）；3.《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部令第19號(hào)）；4.《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2017年版）》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕51號(hào)）；5.《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕23號(hào)）；6.《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2014年修訂）》（上海市人民政府公告2014年第1號(hào)）；7.《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》（滬府發(fā)〔2013〕75號(hào)）；8.《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部令第39號(hào)）。外商投資負(fù)面清單限制措施由當(dāng)初的190多項(xiàng)下降到27項(xiàng)，重點(diǎn)領(lǐng)域比如金融服務(wù)、汽車(chē)制造等基本全部對(duì)外開(kāi)放，體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的使命與擔(dān)當(dāng)。但是與國(guó)際通行的投資領(lǐng)域的負(fù)面清單相比，還存在一定的差距。國(guó)際通行的投資領(lǐng)域的負(fù)面清單，是國(guó)民待遇例外的清單；但我國(guó)目前的外商投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單僅僅是股權(quán)比例、高管限制的負(fù)面清單，限制范圍比國(guó)民待遇例外要窄；除股權(quán)比例、高管限制以外的，內(nèi)外資不一致的管理措施就沒(méi)有包括在目前的負(fù)面清單范圍內(nèi)。例如，外商投資認(rèn)證機(jī)構(gòu)，除滿足內(nèi)資條件的外，還有股東資格的要求、業(yè)務(wù)經(jīng)歷的要求等，②《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（發(fā)展改革委 商務(wù)部令2020年第32號(hào)）。這些內(nèi)外不一致的措施，按照國(guó)際通行的國(guó)民待遇例外應(yīng)該列入投資負(fù)面清單，但在我國(guó)現(xiàn)行的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中，卻并未將其列入。由此可見(jiàn)，雖然都是負(fù)面清單，但內(nèi)容差距比較大，容易引起不必要的爭(zhēng)議?！犊傮w方案》明確要求：“（建設(shè)海南自由貿(mào)易港）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢(shì)，充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際自由貿(mào)易港的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法和制度安排，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放政策和制度，加快建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，增強(qiáng)區(qū)域輻射帶動(dòng)作用，打造我國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系的前沿地帶”。③《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm.海南自由貿(mào)易港外商投資負(fù)面清單應(yīng)該是外商投資的國(guó)民待遇的例外清單，而不能僅僅是股權(quán)比例限制、高管限制等的例外清單。

第四，若賦予海南省制定相應(yīng)清單的權(quán)力，是否意味著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大呢？首先，對(duì)海南島建設(shè)自由貿(mào)易港的風(fēng)險(xiǎn)需要客觀看待。海南是個(gè)地理意義上的島，在改革開(kāi)放方面我們可以進(jìn)一步加大開(kāi)放程度，即使有風(fēng)險(xiǎn)，也比較容易把控。其次，由于清單和具體辦法均應(yīng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布，實(shí)際上國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)是可以把控風(fēng)險(xiǎn)的。

（六）增加明確稅費(fèi)上限的規(guī)定

1.關(guān)于收費(fèi)

草案第26條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港可以根據(jù)發(fā)展需要，自主減征、免征、緩征除具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)外的政府性基金，自主設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。對(duì)中央級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)，按照中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行”。

建議增加第2款：“海南自由貿(mào)易港年收費(fèi)項(xiàng)目總額不得高于法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的適用于全國(guó)其他地區(qū)的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)總額。海南自由貿(mào)易港加快推進(jìn)地方涉企行政事業(yè)性收費(fèi)零收費(fèi)”。理由是：

我國(guó)對(duì)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)有著嚴(yán)格的實(shí)體和程序規(guī)定，主要是為了切實(shí)減輕企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)。比如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕30號(hào)）規(guī)定，自本通知印發(fā)之日起，新設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，必須依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對(duì)沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)但按照國(guó)際慣例或?qū)Φ仍瓌t確需設(shè)立的，由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕30號(hào)），第2條。草案該條規(guī)定海南省人民政府有自主設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力，本意是為進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、進(jìn)一步減少企業(yè)特別是中小企業(yè)負(fù)擔(dān)、營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境而賦予海南省自主權(quán)。但是，若僅僅規(guī)定賦予海南省人民政府自主設(shè)立涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力，而沒(méi)有相應(yīng)的限制，可能會(huì)引發(fā)市場(chǎng)主體的擔(dān)憂，即雖然海南自由貿(mào)易港實(shí)施了稅收優(yōu)惠政策，但是政府會(huì)不會(huì)在稅收優(yōu)惠的同時(shí)，又從涉企行政事業(yè)性收費(fèi)中予以彌補(bǔ)呢？為免除市場(chǎng)主體這種不必要的擔(dān)心，應(yīng)從立法層面對(duì)海南涉企行政事業(yè)性收費(fèi)總體水平予以限定和明確，以法律的形式昭示海南自由貿(mào)易港的涉企收費(fèi)在全國(guó)是最低的。同時(shí)，以法律的形式明確提出改革的目標(biāo)，即海南自由貿(mào)易港加快推進(jìn)地方涉企行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)現(xiàn)零收費(fèi)。②2019年4月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“四、完善財(cái)稅支持政策減輕中小企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。清理規(guī)范涉企收費(fèi)，加快推進(jìn)地方涉企行政事業(yè)性收費(fèi)零收費(fèi)”。

2.關(guān)于稅的優(yōu)惠

草案第30條規(guī)定：“對(duì)注冊(cè)在海南自由貿(mào)易港符合條件的企業(yè)，實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對(duì)海南自由貿(mào)易港內(nèi)符合條件的個(gè)人，實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠”。

建議修改為：“對(duì)注冊(cè)在海南自由貿(mào)易港符合條件的企業(yè)，實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠，所得稅率不超過(guò)15%；對(duì)海南自由貿(mào)易港內(nèi)符合條件的個(gè)人，實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠，個(gè)人所得稅率不超過(guò)15%”。理由是：

根據(jù)《總體方案》的規(guī)定，在2025年前，從本方案發(fā)布之日起，對(duì)注冊(cè)在海南自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的鼓勵(lì)類企業(yè)，減按15%征收企業(yè)所得稅。對(duì)在海南自由貿(mào)易港工作的高端人才和緊缺人才，其個(gè)人所得稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)15%的部分，予以免征。2035年前，對(duì)注冊(cè)在海南自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)（負(fù)面清單行業(yè)除外），減按15%征收企業(yè)所得稅。符合條件的個(gè)人按照3%、10%、15%三檔超額累進(jìn)稅率征收個(gè)人所得稅。由此可見(jiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)海南自由貿(mào)易港的稅率有著明確的規(guī)定，若草案中僅僅規(guī)定對(duì)企業(yè)和個(gè)人實(shí)行所得稅優(yōu)惠，而不規(guī)定明確的稅率，將會(huì)導(dǎo)致《總體方案》中有著鮮明特色與明確規(guī)定的稅率不能很好地轉(zhuǎn)化為法律制度，可能引起外界對(duì)稅率的穩(wěn)定性與安全性的不必要擔(dān)憂。鑒于此，建議以人大立法的方式規(guī)定海南自由貿(mào)易港企業(yè)和個(gè)人所得稅的明確稅率，這樣既有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，又有利于貫徹稅收法定的原則。

（七）增加對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定

建議在草案中增加一條：“國(guó)家建立對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)行定期評(píng)估的機(jī)制”。

該條在草案中的位置有兩種選擇：其一是放在總則部分的第6條，作為第4款；其二是放在附則中。理由是：

《總體方案》規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)開(kāi)展全過(guò)程評(píng)估，牽頭設(shè)立專家咨詢委員會(huì)，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)建言獻(xiàn)策。從海南自由貿(mào)易港建設(shè)半年評(píng)估實(shí)踐情況看，成立高層次的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、鞏固成果、推進(jìn)建設(shè)、溝通央地情況、建言獻(xiàn)策等方面都具有十分重要的作用，是一項(xiàng)體現(xiàn)中國(guó)特色的機(jī)制。