楊賽霓

背景

我國(guó)是全世界自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，具有災(zāi)種多、分布廣、頻率高和損失大的特點(diǎn)。

在過(guò)去的數(shù)十年中，除現(xiàn)代火山活動(dòng)外，幾乎所有類型的自然災(zāi)害都在中國(guó)發(fā)生過(guò)，如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、干旱、沙塵暴、風(fēng)暴潮、滑坡、泥石流、冰雹、寒潮、高溫?zé)崂?、病蟲(chóng)鼠害、森林和草原火災(zāi)以及赤潮等。我國(guó)的所有省、自治區(qū)、直轄市都不同程度地受到自然災(zāi)害的影響，三分之二以上的國(guó)土面積受多種災(zāi)害威脅，大半人口和城市位于受多災(zāi)種影響的區(qū)域。

在1989 年至2018 年間，我國(guó)自然災(zāi)害導(dǎo)致195820 人傷亡，直接經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)人民幣112370 億元。自2000 年以來(lái)，每年全國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)到3886 萬(wàn)公頃，成災(zāi)面積可達(dá)495萬(wàn)公頃。過(guò)去30 年，我國(guó)遭遇了數(shù)次嚴(yán)重巨災(zāi)。1998 年大洪水造成2.23 億人受災(zāi)、4150 人死亡、2120 萬(wàn)公頃農(nóng)作物被毀、685 萬(wàn)棟房屋倒塌，總直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2460 億元。2008 年汶川8.0 級(jí)地震導(dǎo)致死亡失蹤人數(shù)超過(guò)87000 人（圖1），直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10530 億元人民幣。

同時(shí)，全球氣候變化加劇了自然災(zāi)害在中國(guó)的發(fā)生頻率和成災(zāi)強(qiáng)度。超級(jí)臺(tái)風(fēng)和強(qiáng)降雨發(fā)生的可能性正在增加，這使得河流洪水和山洪的發(fā)生可能性增大，干旱和熱浪可能將變得更為頻繁和嚴(yán)重。由極端氣候引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害（例如滑坡和泥石流）預(yù)計(jì)也將更加頻繁。再加上人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快以及區(qū)域間貿(mào)易一體化推進(jìn)，未來(lái)中國(guó)可能面臨更嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能造成嚴(yán)重的全球或區(qū)域連鎖反應(yīng)。中國(guó)日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境造成壓力，認(rèn)識(shí)和防范中國(guó)的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)變得前所未有的重要。

圖1 2008年汶川特大地震災(zāi)情

中國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

中國(guó)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的區(qū)域差異，這種差異體現(xiàn)在致災(zāi)因子、承災(zāi)體和脆弱性等多個(gè)維度。

（一）致災(zāi)因子區(qū)域差異大

我國(guó)各區(qū)域的主導(dǎo)災(zāi)害類型和災(zāi)種組合都顯示出顯著的差異。西部地震災(zāi)害震級(jí)和頻次高，“十二五”“十三五”期間我國(guó)大陸地區(qū)發(fā)生的5.0 級(jí)以上地震主要集中在西部地區(qū)。東部和南部沿海地區(qū)以及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭遇熱帶氣旋侵襲，也容易出現(xiàn)風(fēng)暴潮和赤潮等海洋災(zāi)害。

我國(guó)的洪水分布呈現(xiàn)地域性和季節(jié)性的特點(diǎn)，由于降雨引發(fā)的洪水主要分布在中部、東部地區(qū)，2017 年、2020 年長(zhǎng)江中下游發(fā)生區(qū)域性大洪水，湖南、江西、安徽等省發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。受氣候變化影響，近年來(lái)東北地區(qū)的洪澇也較為頻發(fā)。同時(shí)，東北、西北、華北等地區(qū)旱災(zāi)頻繁，西南、華南等地的嚴(yán)重干旱時(shí)有發(fā)生。

山地、高原地區(qū)因地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，四川、云南、貴州、西藏等地集中形成了以滑坡、泥石流為主的地質(zhì)災(zāi)害群，安徽、江西、湖南等地也不同程度發(fā)生過(guò)災(zāi)害性泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，近年由于局部強(qiáng)降水引發(fā)的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻率還有所提高。

強(qiáng)降雪和低溫雨雪冰凍災(zāi)害是東北和高原地區(qū)的頻發(fā)災(zāi)害。森林和草原地帶則容易發(fā)生火災(zāi)。

（二）承災(zāi)體區(qū)域差異大

我國(guó)承災(zāi)體的空間聚集程度具有強(qiáng)烈的地區(qū)差異，同時(shí)不同地區(qū)的變化速率差異不斷加大。以人口承災(zāi)體為例，不同區(qū)域的人口密度懸殊：95%的人口集中在胡煥庸線以東，城鄉(xiāng)人口密度差距在不斷加大（圖2）。同時(shí)老齡化水平及受教育程度等人口結(jié)構(gòu)因素具有明顯差異。農(nóng)村地區(qū)留守兒童和老人比例較高、平均學(xué)歷水平較低，這些群體對(duì)災(zāi)害的認(rèn)知、防范程度和應(yīng)對(duì)、承受能力普遍較低。經(jīng)濟(jì)作為另一種主要承災(zāi)體，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害影響過(guò)程中，具有明顯的區(qū)域差異性?？傮w而言，我國(guó)GDP 分布呈現(xiàn)東部高于中西部、沿海高于內(nèi)陸、城鎮(zhèn)高于農(nóng)村的空間特征，暴露量地區(qū)差異巨大。從區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例不同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)受災(zāi)害影響的程度也就不同，這取決于具體的災(zāi)害事件類型，例如對(duì)于旱災(zāi)來(lái)說(shuō)，第一產(chǎn)業(yè)比例較高的區(qū)域受影響的程度就會(huì)較高。

圖2 中國(guó)人口分布圖（來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)）

圖3 中國(guó)綜合自然災(zāi)害相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（來(lái)源： 史培軍，中國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖集，2011）

（三）脆弱性區(qū)域差異大

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近5 年人均GDP 增長(zhǎng)率越高的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)情況受災(zāi)害影響的程度越低。設(shè)防水平低是災(zāi)損形成的重要原因。我國(guó)城市整體設(shè)防水平偏低，除個(gè)別大城市外，多數(shù)城市抗震設(shè)防水平低于7 度，城市中還存在著大量不符合抗震設(shè)防要求的老舊建筑；城市抗臺(tái)風(fēng)與防洪水平大部分低于50～100 年一遇。然而，廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)于地震、臺(tái)風(fēng)與洪水幾乎無(wú)設(shè)防，易造成“小災(zāi)大害”的局面。

城市化帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富累積，一定程度上提升了區(qū)域的設(shè)防能力，但隨之而來(lái)的大規(guī)模人口流動(dòng)也加劇了區(qū)域人口結(jié)構(gòu)的變化，使得各類災(zāi)害脆弱性的區(qū)域分布日趨復(fù)雜。普遍而言，由于中國(guó)城鄉(xiāng)在設(shè)防自然災(zāi)害水平上的巨大差異，廣大農(nóng)村牧區(qū)具有較高的脆弱性?？傮w上，中國(guó)東部地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)密度高，城市化水平發(fā)達(dá)，社會(huì)脆弱性較低；西北地區(qū)雖然人口密度低，但經(jīng)濟(jì)體脆弱性水平較高。

綜上，各地的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素特征各異，綜合風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)差異明顯。已有研究指出，中國(guó)綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平總體呈現(xiàn)出東部高于中部、中部高于西部的格局（圖3）。我國(guó)中東部地區(qū)自然致災(zāi)因子的種類多、頻次高、相對(duì)強(qiáng)度大，且中東部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)程度高，人口密度和單位面積GDP 較高，兩方面因素相疊加致使這些地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增高。這意味著如果設(shè)防水平低，則會(huì)造成較大的災(zāi)后直接經(jīng)濟(jì)損失以及較多的因?yàn)?zāi)傷亡人口，這也使我國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)艱巨異常。

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的趨勢(shì)

近年來(lái)，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)逐漸體現(xiàn)出以下幾個(gè)趨勢(shì)。

（一）單災(zāi)種到多災(zāi)種

由于不同災(zāi)種的性質(zhì)及其風(fēng)險(xiǎn)的度量方法各不相同，且多種致災(zāi)因子可能在某一地區(qū)和某個(gè)時(shí)段并存或并發(fā)，單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估顯然無(wú)法滿足某一區(qū)域自然災(zāi)害相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估與防控需求，必須考慮多災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析。

1992 年6 月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21 世紀(jì)議程》，該報(bào)告首次提出“多災(zāi)種”（multi-hazards）概念，認(rèn)為多災(zāi)種研究是災(zāi)害多發(fā)區(qū)制訂人口與管理規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。多災(zāi)種研究體現(xiàn)了災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性特征，史培軍將該特征總結(jié)為災(zāi)害群、災(zāi)害鏈和災(zāi)害遭遇。災(zāi)害群指災(zāi)害在空間上的群聚和時(shí)間上的群發(fā)；災(zāi)害鏈中各致災(zāi)因子具有成因上的聯(lián)系；災(zāi)害遭遇表現(xiàn)為各致災(zāi)因子之間的相互碰頭現(xiàn)象，如2008 年我國(guó)南方大范圍雨雪冰凍災(zāi)害是典型的災(zāi)害遭遇事件。

（二）物理?yè)p失到功能損失

物理?yè)p失指災(zāi)害事件造成的實(shí)物破壞或損壞，表示為實(shí)物的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。功能損失通常指因承災(zāi)體的物理破壞造成其無(wú)法正常工作和運(yùn)行帶來(lái)的損失。物理?yè)p失和功能損失之間是因果關(guān)系。在災(zāi)害損失評(píng)估時(shí)，如只考慮災(zāi)害造成的建筑、通信、交通等損壞，人類死亡、失蹤、無(wú)家可歸等有限直接物理?yè)p失信息，而無(wú)功能損失信息，便無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估宏觀和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，導(dǎo)致災(zāi)損評(píng)估結(jié)果存在很大的偏差甚至誤導(dǎo)。因此，近年來(lái)相關(guān)研究愈發(fā)重視系統(tǒng)功能損失的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（三）直接損失到間接損失

自然災(zāi)害直接損失，包括災(zāi)害對(duì)土地、工廠、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等的物理破壞，還包括災(zāi)害誘發(fā)的物理影響，可通過(guò)累加災(zāi)后數(shù)天、數(shù)周或數(shù)月內(nèi)，災(zāi)害直接造成的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)修理或重置成本得出。而間接損失是災(zāi)害引起經(jīng)濟(jì)部門前向產(chǎn)出或后向供給錯(cuò)位，引起的生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)中斷導(dǎo)致的損失。災(zāi)害間接損失的時(shí)空尺度往往比直接影響更為深遠(yuǎn)，因而間接損失往往在災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失中占相當(dāng)大的比重。

隨著災(zāi)害損失評(píng)估的精細(xì)化，災(zāi)后管理、恢復(fù)重建的精準(zhǔn)化，災(zāi)害評(píng)估正逐漸轉(zhuǎn)向直接損失、間接損失并重的綜合災(zāi)害損失評(píng)估方向。

（四）單一承災(zāi)體風(fēng)險(xiǎn)到系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

在一個(gè)承災(zāi)系統(tǒng)內(nèi)，單個(gè)承災(zāi)體的損壞可能對(duì)其他承災(zāi)體產(chǎn)生級(jí)聯(lián)影響。例如，2008 年發(fā)生的冰凍雨雪災(zāi)害，除直接影響電力系統(tǒng)以外，更通過(guò)不同基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)間的相互關(guān)聯(lián)，將負(fù)面影響傳遞至交通網(wǎng)絡(luò)和其他系統(tǒng)中，使得災(zāi)害的影響范圍遠(yuǎn)超致災(zāi)因子本身直接影響的范圍。

單一承災(zāi)體的風(fēng)險(xiǎn)研究往往忽略了承災(zāi)體間的時(shí)空關(guān)聯(lián)性，這也將限制其在實(shí)際的防災(zāi)減災(zāi)工作中的貢獻(xiàn)。因此，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究不僅要分析系統(tǒng)內(nèi)單一承災(zāi)體的易損性，還需重點(diǎn)研究各承災(zāi)體之間的耦合方式和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第一次全國(guó)風(fēng)險(xiǎn)普查中的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估處于普查工作鏈條的最后一環(huán)，需要綜合利用各部門的調(diào)查評(píng)估成果，協(xié)調(diào)任務(wù)重、工作時(shí)間短，底線工作思路至關(guān)重要。

雖然目前已有一些相關(guān)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果，但主要還是研究類成果。行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作主要基于單個(gè)災(zāi)種部門開(kāi)展的，而各行業(yè)部門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定義不同、標(biāo)準(zhǔn)不一、方法各異。因此，形成一套統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)程、相應(yīng)的模型庫(kù)、參數(shù)庫(kù)和成果庫(kù)對(duì)于國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)普查具有重要意義。同時(shí)，這次普查中的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要覆蓋全國(guó)—省—市—縣四級(jí)行政單元，評(píng)估工作量相當(dāng)大。

（一）目的與原則

綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為本次普查的重要成果之一，旨在全面認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平，掌握四級(jí)行政區(qū)域（國(guó)家、省、市、縣）和重點(diǎn)區(qū)域的主要承災(zāi)體遭受的主要自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平，為國(guó)土空間規(guī)范、區(qū)域與行業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合防治提供參考依據(jù)和科學(xué)指導(dǎo)。

考慮我國(guó)自然災(zāi)害的致災(zāi)因子和影響對(duì)象的空間差異，綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將基于單災(zāi)種致災(zāi)危險(xiǎn)性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及減災(zāi)能力調(diào)查等專項(xiàng)調(diào)查的基礎(chǔ)上開(kāi)展。評(píng)估成果需要符合自然災(zāi)害和災(zāi)害損失的客觀規(guī)律，也應(yīng)支持具體應(yīng)用需求，同時(shí)也充分尊重各行業(yè)提供的危險(xiǎn)性、風(fēng)險(xiǎn)和歷史災(zāi)情成果。

（二）評(píng)估對(duì)象

圖4 臺(tái)風(fēng)“利奇馬”引發(fā)溫州嚴(yán)重災(zāi)情

本次風(fēng)險(xiǎn)普查覆蓋了5 類承災(zāi)體：人口（死亡失蹤人口、受影響人口）、經(jīng)濟(jì)（GDP）、農(nóng)作物（水稻、玉米、小麥）、房屋和公路（道路、橋梁、隧道）。其中，因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、受災(zāi)人口、直接經(jīng)濟(jì)損失不僅是《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》的核心指標(biāo)，也是聯(lián)合國(guó)《2015—2030 年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》監(jiān)測(cè)體系的核心指標(biāo)。房屋、農(nóng)作物、基礎(chǔ)設(shè)施（含公路）是我國(guó)《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》和監(jiān)測(cè)體系要求的重要指標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)作物因?yàn)?zāi)絕收減產(chǎn)對(duì)于國(guó)家的糧食安全具有重大意義；房屋損毀直接關(guān)系直接經(jīng)濟(jì)損失，且是人員傷亡的重要原因，更對(duì)民生有重大影響；公路損毀不僅關(guān)系著人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失，更影響著災(zāi)害的應(yīng)急救援、救助和恢復(fù)。這五類承災(zāi)體的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅可為國(guó)土空間規(guī)劃、行業(yè)管理提供決策依據(jù)，也是災(zāi)害應(yīng)急管理直接需要的支持信息。

（三）組織方式

考慮到地區(qū)資源、工作基礎(chǔ)的差異，綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作采用兩級(jí)實(shí)施方式，即全國(guó)的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由國(guó)務(wù)院普查辦組織各行業(yè)部門共同完成，省、市、縣層面的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由省級(jí)普查辦組織完成?？紤]到不同地區(qū)實(shí)際工作條件差異，國(guó)務(wù)院普查辦僅提供底線工作技術(shù)規(guī)程，并支撐相關(guān)工作的軟件化，保障底線評(píng)估工作可以基本上通過(guò)軟件系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)針對(duì)地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，從而使得相關(guān)工作可以在全國(guó)范圍保質(zhì)保量完成。

（四）評(píng)估方法

本次普查中，綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的底線評(píng)估方法包括兩類：風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)法和暴露分析法。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)法，將優(yōu)先使用災(zāi)種行業(yè)部門提供的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估成果，以評(píng)估區(qū)域中各災(zāi)種的歷史災(zāi)情損失占比為權(quán)重進(jìn)行多災(zāi)種綜合。對(duì)于災(zāi)種行業(yè)部門未提供風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的承災(zāi)體對(duì)象，按照暴露度（E）、脆弱性（V）和致災(zāi)因子（H）等級(jí)劃分后，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)值R 的計(jì)算，歸并風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。暴露分析法，則是在單災(zāi)種危險(xiǎn)性評(píng)估的基礎(chǔ)上，以評(píng)估區(qū)域中單災(zāi)種歷史災(zāi)情損失占比為權(quán)重，對(duì)單災(zāi)種致災(zāi)因子強(qiáng)度綜合后，按照行政單元統(tǒng)計(jì)不同綜合致災(zāi)強(qiáng)度下的承災(zāi)體暴露量。

對(duì)于有條件的地區(qū)，鼓勵(lì)針對(duì)本地關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域、地區(qū)或承災(zāi)體對(duì)象進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)一步豐富自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果和形式。

（五）成果產(chǎn)出

自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果包括：全國(guó)—省—市—縣主要承災(zāi)體的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)、專題報(bào)告和專題圖件，形成一套綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)程、相應(yīng)的模型庫(kù)、參數(shù)庫(kù)和軟件系統(tǒng)。

結(jié)語(yǔ)

自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作將與本次普查的其他工作充分結(jié)合，實(shí)現(xiàn)普查工作的目標(biāo)：摸清全國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，查明重點(diǎn)區(qū)域抗災(zāi)能力，客觀認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平。其成果可幫助我們認(rèn)識(shí)各尺度、各地區(qū)的綜合風(fēng)險(xiǎn)總體格局，區(qū)分單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)的主次，厘清主要承災(zāi)體綜合風(fēng)險(xiǎn)的高低，為提升各級(jí)政府和行業(yè)部門防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的科學(xué)性提供有力支撐，是本次普查的核心成果之一。