白貝邇

（華東師范大學，上海 200062；青海師范大學，青海 西寧 810008）

民族地區(qū)各級各類教育政策的決策與執(zhí)行是實現(xiàn)民族地區(qū)教育治理的主要方式。 目前，教育政策執(zhí)行質(zhì)量不高，教育政策實施效果欠佳等問題是影響民族地區(qū)教育治理水平的重要因素。 在當前加快民族地區(qū)教育治理體系完善與治理能力提升的時代背景下，強化教育政策執(zhí)行過程監(jiān)督，進行教育政策全程評估就顯得十分必要。 民族地區(qū)教育政策評估實踐的探索與評估理論的建構(gòu)是民族地區(qū)教育政策評估的兩個方面，二者交互影響的存在模式共同決定了政策評估的質(zhì)量。 就研究現(xiàn)狀看，宏觀層面的評估理論建構(gòu)遠落后于微觀層面教育政策評估的實踐研究，對民族地區(qū)教育政策評估理論建構(gòu)的重視程度亟待加強。 評估理論的核心是政策評估指標體系，評估指標是教育政策進行評判的依據(jù)，制定科學、操作性強的評估指標體系，并據(jù)之對教育政策的“好與壞”加以判斷，既關(guān)乎民族地區(qū)教育政策評估理論體系的完整性更關(guān)乎著政策評估實踐質(zhì)量的提升。

一、 民族地區(qū)教育政策評估的邊界與特征

對民族地區(qū)教育政策評估邊界的限定是構(gòu)建評估指標體系的前提，同時作為教育政策實施的特殊區(qū)域，對民族地區(qū)教育政策特征的解讀也是評估標準得以因地制宜的條件。

（一） 民族地區(qū)教育政策評估的邊界

廣義上講，民族地區(qū)實施的教育政策包括民族教育政策和普通教育政策兩種類型。 其中，民族教育政策的實施對象是少數(shù)民族學生，而民族地區(qū)實施的普通教育政策對象較廣，包括長期生活于民族地區(qū)的漢族及少數(shù)民族學生。 前者涵蓋少數(shù)民族雙語教育政策、少數(shù)民族高考加分政策等；后者包括義務(wù)教育均衡發(fā)展政策、教育扶貧政策等在全國范圍內(nèi)實施的普遍性教育政策。 民族教育政策作為具有特殊針對性的教育政策廣受關(guān)注。 目前，學界對民族地區(qū)教育政策評估研究的成果多集中于民族地區(qū)實施的民族教育政策，例如：對新疆、青海等少數(shù)民族聚居省份雙語教育政策實施效果的評價。 根據(jù)知網(wǎng)的文獻統(tǒng)計：民族教育政策評估理論與實踐研究成果較為豐富，如理論研究方面《建立和完善民族教育政策評估制度》［1］一文中呼吁建立民族教育政策評估制度；《民族教育政策實施效果評估：理論基礎(chǔ)、指標設(shè)計與應(yīng)用反思》［2］一文針對民族教育政策實施效果建構(gòu)了一套評價指標。 評估實踐研究方面，學者們對不同民族地區(qū)的某項民族教育政策實施效果進行了實踐追蹤，例如：徐志舜，吳政富（云南?。?］、江鳳娟，海路，蘇德（廣西壯族自治區(qū)）［4］、石夢，蘇德（青海?。?］，并提出政策建議。 對民族地區(qū)普通教育政策的研究則多集中于評估實踐研究，如以涼山彝族自治州美姑縣為例對西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策的績效研究（阿海曲洛，2018）［6］、以四川省“一村一幼”計劃為例對民族地區(qū)農(nóng)村普惠性學前教育政策的績效評估研究［7］，而相關(guān)民族地區(qū)普通教育政策的評估理論研究相對缺乏。 為引起學界對民族地區(qū)普通教育政策評估理論建構(gòu)的重視，并將之與民族教育政策研究相區(qū)別，本文對民族地區(qū)教育政策評估的邊界劃定為在民族地區(qū)實施的普通教育政策，即狹義上的民族地區(qū)教育政策。

（二）民族地區(qū)教育政策評估的民族性特征

民族地區(qū)教育政策評估特征的解讀是民族地區(qū)教育政策評估指標體系建構(gòu)的條件，民族地區(qū)教育政策是實施區(qū)域與政策對象具有鮮明特色的教育政策，其評估理論的建構(gòu)是教育政策評估理論與區(qū)域民族性特征的高度融合，簡單套用普通教育政策的評估理論， 只會引起民族地區(qū)政策評估的不適，不僅影響評估質(zhì)量，甚至還會帶來不必要的社會問題。 民族地區(qū)教育政策評估具有民族性的特征，是其與其他普通教育政策的顯著區(qū)別。 各族群眾長期雜居于中華大地，這種情況在民族地區(qū)尤為突出。 有學者指出：“民族教育”不僅僅是指“少數(shù)民族教育”，也包括民族地區(qū)漢族兒童的教育。 因為在我國民族地區(qū)， 除了少數(shù)民族人口比較集中外，漢族人口也占一定的比例。 有的地區(qū)甚至比例還很高,他們的子女在受教育上與少數(shù)民族子女一樣會遇到同樣的問題。［8］由于民族地區(qū)民族成分相對復(fù)雜，不同民族學生受不同的生態(tài)環(huán)境影響，逐漸形成不同的認知結(jié)構(gòu)， 造就了各民族特有的心智結(jié)構(gòu)，同時也形成了以信仰與習俗為核心的民族文化體系和行為方式。［9］各民族學生的行為習慣、宗教信仰與價值觀念差異較大。 因此，在民族地區(qū)實施的教育政策從制定、執(zhí)行到評估都必須進行周密的考量與平衡。［10］尤其是評估指標體系的構(gòu)建，一方面應(yīng)從教育政策的本質(zhì)出發(fā)，從教育政策的生命周期角度對民族地區(qū)教育政策的生命全程進行追蹤與監(jiān)督，同時，又要從民族地區(qū)的特殊性出發(fā)，從各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承、中華文化多元一體價值觀的引領(lǐng)以及民族地區(qū)群體及個體對政策的主觀體驗等方面著手，著力構(gòu)建與民族地區(qū)具有高度適切性的教育政策評估指標體系。

二、 民族地區(qū)教育政策評估指標體系構(gòu)建的兩個維度

民族地區(qū)教育政策評估指標體系的構(gòu)建基于兩個維度的融合， 縱向維度是政策生命周期理論，即民族地區(qū)教育政策的決策、執(zhí)行、實施效果評估三個政策階段。 橫向維度的選擇源于對學界教育政策評估標準的思索與借鑒①， 結(jié)合民族地區(qū)教育政策邊界的厘定、特征的解讀，將民族地區(qū)教育政策評估指標體系的橫向維度確定為客觀實在、價值引領(lǐng)及主體感受三個方面。

（一） 政策生命周期理論

生命周期理論的提出最初并不針對政策研究。1966 年， 美國俄亥俄州立大學學者A.K.Karman 提出生命周期理論，旨在為學界研究提供一個基于事物發(fā)展變化全過程的階段呈現(xiàn)視角。 1976 年，Hersey 與Blanchard 融合管理學專家Chris Argyris的人性與組織理論，使其廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟及文化等社會諸多領(lǐng)域。 1998 年，Bridgman et al.正式提出政策生命周期理論，用周期解釋公共政策從產(chǎn)生到消亡的過程，建構(gòu)政策循環(huán)模型。［11］這一理論認為一項政策從社會問題成為政策問題并進入政策決策， 而后經(jīng)歷政策合法化階段開始正式實施，再進入政策執(zhí)行階段并經(jīng)過政策評估，最終決定政策調(diào)整或終結(jié)，呈現(xiàn)出政策的整個生命過程。［12］民族地區(qū)的教育政策作為實施區(qū)域較為特殊的教育政策也同樣遵循著教育政策生命周期理論。 這一視角展現(xiàn)了民族地區(qū)教育政策的生命歷程，涵蓋教育政策決策、執(zhí)行、實施效果評估三個階段。

（二） 教育政策評估標準

教育政策評估標準的科學性決定著政策評估質(zhì)量。 謝治菊在《民族教育政策實施效果評估——理論基礎(chǔ)、指標體系與應(yīng)用反思》［13］一文中借鑒黃明東等對教育政策評估標準的研究，從后實證主義視角出發(fā)構(gòu)建了包括3 個一級指標、10 個二級指標，19 個三級指標的民族教育政策實施效果評估指標體系，并將其運用到幾項重大民族教育政策的評估實踐中。 民族地區(qū)教育政策評估與民族教育政策評估盡管兩者均具有民族性的特征，但二者的研究對象與政策對象均不同，需要進行各自研究領(lǐng)域的理論建構(gòu)。 盡管如此，專家們對教育政策及民族教育政策評估標準的建構(gòu)都為民族地區(qū)教育政策評估標準提供了重要借鑒。 通過分析發(fā)現(xiàn)教育政策評估標準的架構(gòu)多圍繞政策的事實和價值兩個維度，黃明東和謝治菊從后實證主義出發(fā)開始關(guān)注教育政策對政策個體利益帶來的影響。 布魯姆·漢森認為：“政策網(wǎng)絡(luò)可被視為一系列用于調(diào)節(jié)國家與組織利益交互作用的非正式規(guī)則”［14］， 對民族地區(qū)而言，民族群體及民族個體的利益滿足將促進形成有利于社會穩(wěn)定的群體意識。［15］因此，有必要對生活在民族地區(qū)的少數(shù)民族與漢族群體分別進行政策實施后群體及個體意識的調(diào)查。 綜上，將民族地區(qū)教育政策評估標準的橫向維度設(shè)定為客觀實在、價值引領(lǐng)與主體感受三個方面。 其中，客觀實在是政策生命過程中存在或生成的政策事實，如政策文本，政策對象及民族地區(qū)社會環(huán)境狀態(tài)的變化情況等；價值引領(lǐng)指政策目標以及政策執(zhí)行對民族地區(qū)政策利益相關(guān)者情感與價值的引導(dǎo)，如對民族地區(qū)學生公共情懷、社會心態(tài)的影響；主體感受指民族群體及民族個體在教育政策實施過程中的感受及利益滿足情況。 同時，受復(fù)旦大學熊慶年教授及華東師范大學袁振國等教授的啟發(fā)，②筆者在《對民族地區(qū)教育政策評估基本問題的思考》一文中將民族地區(qū)教育政策評估標準分為三個層次：民族地區(qū)教育政策評估準則、民族地區(qū)教育政策評估標準與民族地區(qū)教育政策評估指標體系。 其中，評估準則的建構(gòu)是基于民族地區(qū)教育政策評估對象的特殊性；評估標準的建構(gòu)基于不同民族的獨特性；評估指標體系的建構(gòu)基于不同教育政策的具體性。 本文評估指標體系是對評估準則和評估標準的細化，將政策生命周期理論與教育政策評估標準相融合，構(gòu)建一個貫穿政策生命全程的具有可操作性與普遍適用性的民族地區(qū)教育政策評估指標體系，在評估實踐中將不同民族特性及不同教育政策評估目標帶入，使其普適化，提高評估效率。

三、 民族地區(qū)教育政策評估指標體系的解讀

將民族地區(qū)教育政策生命周期過程的政策制定、政策執(zhí)行、政策效果三個階段作為政策評估的縱向維度，將客觀實在、價值引領(lǐng)與主體感受三個橫向標準融合其中， 制定出包括3 個一級指標、11個二級指標、35 個三級指標的民族地區(qū)教育政策評估指標體系（詳見表1）：

表1 民族地區(qū)教育政策評估指標體系

續(xù)表：

評估指標體系的內(nèi)容詮釋：

（一）政策制定

民族地區(qū)教育政策的制定是政策生命周期的開端，決策過程的規(guī)范性是決定民族地區(qū)教育政策質(zhì)量的第一關(guān)，對政策制定過程的評估是民族地區(qū)教育政策評估的重要環(huán)節(jié)。 政策制定過程的評估至少包括五個方面的內(nèi)容：第一，民族地區(qū)教育政策制定時的社會環(huán)境。 指教育政策制定時民族地區(qū)社會存在的主要社會問題或教育自身面臨的困境或矛盾，既不能對存在的問題視而不見，又不能對其解決操之過急，即，考察政策出臺的時機是否合適，是否從實際出發(fā)并與當時民族地區(qū)政治、 經(jīng)濟、教育發(fā)展狀況相適應(yīng)；第二，民族地區(qū)教育政策制定過程的人員參與情況。 各民族聚居區(qū)域都有較為顯著而獨特的民族特征，對這些民族傳統(tǒng)文化的認知與尊重是民族地區(qū)各項教育政策的制定的前提。 在教育政策制定的過程中各民族專家學者與民族群眾的參與是必要的，一方面他們對本民族文化的認知更為深刻，同時他們也是少數(shù)民族群體政策利益的代表者。 2020 年11 月3 日，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二零三五年遠景目標的建議》中指出“加快轉(zhuǎn)變政府職能”“暢通參與政策制定的渠道， 提高決策科學化、民主化、法制化水平”［16］。其中，政策決策民主程度的提升需要暢通普通民眾參與政策決策的渠道，以確保各民族群眾參與到政策決策的過程中； 第三，民族地區(qū)教育政策制定的程序。 制定程序的規(guī)范性是保證教育政策制定過程科學、公平、公正的有效手段，政策制定前對民族地區(qū)社會情況與政策問題進行必要的調(diào)研，充分掌握現(xiàn)實情況也是避免政策脫離實際的有效措施；第四，民族地區(qū)教育政策的目標。 政策目標是教育政策的核心。 一是應(yīng)考察政策目標的設(shè)定是否與民族地區(qū)社會及教育的問題相契合。 政策的目標與內(nèi)容安排是否與當?shù)孛褡迳鐣褡逦幕鄾_突，是否與國家的民族觀一致，能否為民族地區(qū)教育政策的對象和執(zhí)行者所接受。 教育政策的實質(zhì)是教育資源在不同利益群體間的分配，因此要考察民族地區(qū)教育政策利益配置的平衡程度，政策的受益群體及受益程度。 二是對政策目標最基本的要求是清晰明確。 考察政策目標是否只有一種釋義，語言表達是否簡明，對政策目標達到的程度和范圍有沒有清晰的界定，目標實現(xiàn)的時間是否明確，責任邊界是否清晰，以及政策目標在民族地區(qū)實施的可行性與合理性，政策目標既不能過于冒進也不能過于保守，在規(guī)定的時間和范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)；第五，政策方案。 政策方案是教育政策在民族地區(qū)實施的措施與步驟， 是教育政策的實施藍圖。對民族地區(qū)教育政策方案的評估，一方面要考察政策方案是否符合民族地區(qū)教育政策制定原則的要求，是否運用了先進的方法和手段。 政策方案安排的措施是否符合民族地區(qū)的客觀條件，是否能夠順利實施。 同時，還要考察政策方案在民族地區(qū)實施的連續(xù)性，即新的政策方案有沒有與民族地區(qū)正在實施的政策方案相沖突，政策方案的措施是否體現(xiàn)了對當?shù)孛褡逦幕淖鹬亍?/p>

（二）政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是民族地區(qū)教育政策落實的重要環(huán)節(jié)，教育政策貫徹執(zhí)行水平是地方教育行政機關(guān)教育治理能力的體現(xiàn)，政策執(zhí)行的好壞直接關(guān)系著民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。 現(xiàn)實中，由于執(zhí)行不到位而影響政策效果的情況時有發(fā)生，在目前研究多集中于民族地區(qū)教育政策實施效果評估的情況下，政策執(zhí)行過程的監(jiān)督與評估應(yīng)受到更多重視與關(guān)注。對民族地區(qū)教育政策執(zhí)行的評估包括兩方面：第一，政策宣傳力度。 民族地區(qū)教育政策對象及政策執(zhí)行者對政策的了解程度是政策在民族地區(qū)得以有效執(zhí)行的前提。 通過組織宣傳與學習，教育政策的執(zhí)行者需要明確政策的對象、政策實施的時間及范圍，實施的方案與方法。 通過宣傳，民族地區(qū)群眾更易接受政策，明晰在政策中享受的利益與承擔的義務(wù)。 因此，政策在民族地區(qū)宣傳途徑的多元化也成為評估的一個指標，參與宣傳的渠道越多，政策的影響力，號召力越大，執(zhí)行力就越強；第二，政策執(zhí)行力度。 政策的有效執(zhí)行要依靠切實可行的組織計劃，明晰政策執(zhí)行部門的責任范圍，規(guī)定目標要求。 同時，還要考察民族地區(qū)教育行政部門在政策執(zhí)行過程中人財物的配備，政策的執(zhí)行是否在相應(yīng)的組織機構(gòu)中分配合理，崗位分工是否明確，是否配備了能夠勝任政策執(zhí)行的主管人員和一般工作人員，人力、物力、財力是否得到合理利用。 在教育政策執(zhí)行的過程中，還要考察民族地區(qū)教育政策執(zhí)行部門的效率、公正度及民族地區(qū)群眾對政府公信力的認可程度。 在政策執(zhí)行中各民族地區(qū)教育部門執(zhí)行程序相互之間有無重疊，有無責任推諉，辦事效率高效還是拖沓， 是否公平對待每一位政策對象，政策執(zhí)行細節(jié)是公眾對民族地區(qū)政策執(zhí)行部門公信力判斷的依據(jù)。 由于民族地區(qū)自身特有的歷史、多元文化特征及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，在不違背國家政策要求的前提下，在政策的執(zhí)行過程中根據(jù)民族地區(qū)特殊的政策對象、政策條件，靈活創(chuàng)新，才能達到全面貫徹教育政策的目的。 因此，在民族地區(qū)教育政策的執(zhí)行評估中，對政策執(zhí)行創(chuàng)新程度的評估也是十分重要的指標。

（三）政策實施效果

政策實施必然會給民族地區(qū)社會及政策對象個體帶來不同程度的影響。 對政策實施效果的評估是政策評估的最后一環(huán)，效果評估決定了一項教育政策在民族地區(qū)的未來走向，繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整執(zhí)行甚至停止執(zhí)行。 對政策效果的評估包括以下四方面：第一，政策效率。 政策效率是指民族地區(qū)教育政策的投入與產(chǎn)出比，對政策效率評估的目的是分析政策在支出了各項成本之后是否獲得了充分的收益。 這里的成本包括政策交替成本、執(zhí)行成本和時間成本等；第二，政策效益。 政策效益是政策目標在民族地區(qū)的實現(xiàn)程度，即，政策功能在民族地區(qū)的發(fā)揮程度。 通過對政策實際結(jié)果與理想結(jié)果的比較， 判斷政策是否達到了民族地區(qū)實施的預(yù)期目標；第三，政策影響。 將教育政策放在整個民族教育及民族地區(qū)社會系統(tǒng)中，從與之相關(guān)的其他要素的相互關(guān)系中， 對政策作用產(chǎn)生的影響作出綜合判斷。 分析其對民族地區(qū)教育系統(tǒng)及社會其他子系統(tǒng)產(chǎn)生的直接影響與間接影響、 短期影響與長期影響、正面影響與負面影響，分析政策影響的利弊；第四，政策利益相關(guān)者的主觀感受。 習近平總書記一再強調(diào)要辦人民群眾滿意的教育。 民族教育的內(nèi)涵發(fā)展需要政策制定者關(guān)注受益對象本身的實際需求， 因此評估民族地區(qū)教育政策的實施效果時，還應(yīng)該考慮是否符合民族地區(qū)的實際需要，是否能提升受益對象的能力，等等。［17］在價值主體多元的時代背景下，考察民族地區(qū)民眾對教育政策的滿意程度也成為政策實施效果評估的重要方面，既有利于民族地區(qū)教育政策實施各環(huán)節(jié)的順暢、高效以及優(yōu)良互動，又有利于形成民族地區(qū)教育政策與民族教育工作實際之間的相對動態(tài)平衡，使民族地區(qū)教育政策的整體功能得以充分發(fā)揮，復(fù)雜的民族問題得以順利與妥善解決。 考察主體包括民族地區(qū)校長、學校管理人員、教師、學生及學生家庭。

四、結(jié) 語

對民族地區(qū)教育政策實施質(zhì)量的關(guān)注是提升民族地區(qū)共同發(fā)展戰(zhàn)略理念的體現(xiàn)。 政策評估是民族地區(qū)教育政策實施質(zhì)量改善的方式，也是完善民族地區(qū)教育治理體系與提升民族地區(qū)教育治理能力的措施。 胡伶、范國睿指出：“監(jiān)測與評估指標的設(shè)定是將政策目標、政策輸入、政策輸出等具體化和可測量化的過程?！保?8］評估指標體系的設(shè)定是民族地區(qū)教育政策評估理論的核心，是政策評估實踐的依據(jù)，評估指標體系的科學性、合理性與可操作性直接影響了民族地區(qū)教育政策評估的質(zhì)量。

對民族地區(qū)教育政策評估指標體系進行構(gòu)建，首先確定是狹義的民族地區(qū)普通教育政策，以區(qū)別于民族地區(qū)實施的民族教育政策；其次，民族地區(qū)教育政策具有的民族性特征是影響民族地區(qū)教育政策評估指標體系內(nèi)容的重要因素。 在此基礎(chǔ)上，按照政策生命周期理論，獲得民族地區(qū)教育政策評估—決策、執(zhí)行、實施效果評估，三個階段的縱向觀測點；同時，借鑒教育政策已有的評估標準及后實證主義對政策對象主體意識的尊重， 將客觀實在、價值引領(lǐng)及主體感受三個橫向觀測點引入，兩個維度有效融合， 從而獲得了涵蓋3 個一級指標、11 個二級指標、35 個三級指標的民族地區(qū)教育政策評估指標體系。 其中，民族地區(qū)教育政策決策過程評估是評估的第一個環(huán)節(jié)，其意義在于考察決策過程的科學性及民主程度，促使政策決策的科學化；環(huán)節(jié)二是民族地區(qū)教育政策執(zhí)行評估，是對民族地區(qū)政府部門及各級教育行政部門的教育政策執(zhí)行力評估。 考察民族地方把握國家教育政策及其在民族地區(qū)落地執(zhí)行的特殊行動邏輯。［19］發(fā)現(xiàn)其中妨礙政策執(zhí)行效率的不良政策執(zhí)行行為，并加以糾正，從而提高政策執(zhí)行力；最后是民族地區(qū)教育政策實施效果評估， 政策實施效果評估決定政策的生命軌跡，是繼續(xù)執(zhí)行還是調(diào)整執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行，是民族地區(qū)教育政策評估的最后環(huán)節(jié)。 這一評估指標體系使三個評估環(huán)節(jié)有效銜接，共同作用于政策質(zhì)量的整體提升。 從目前的研究看，民族地區(qū)教育政策評估理論研究較少，對評估實踐的貢獻率較低，而評估實踐研究又多集中于教育政策實施效果的評估，其他環(huán)節(jié)被忽略，特別是對政策質(zhì)量有較大影響的執(zhí)行評估。 因此，建構(gòu)一個貫穿于教育政策生命全程的民族地區(qū)教育政策評估指標體系十分必要。 基于生命周期理論全過程考量民族地區(qū)教育政策實施問題是民族地區(qū)教育政策評估理論建構(gòu)的新思路，對目前高度關(guān)注教育政策實施效果評估而忽視其他環(huán)節(jié)評估是一個補充與提醒，便于清晰把握民族地區(qū)教育政策實施各階段的現(xiàn)狀與主要問題癥結(jié)，對于調(diào)整和優(yōu)化民族地區(qū)教育政策具有一定的理論意義與實踐價值，目的在于加速實現(xiàn)民族地區(qū)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①源于袁振國、孫綿濤、張樂天、司曉宏、張潤澤、石火學、胡伶、黃明東、謝治菊等學者對教育政策評估標準的研究論述。

②此靈感得于復(fù)旦大學熊慶年教授、華東師范大學袁振國、黃忠敬、朱益明、吳遵民、尹后慶等教授的啟發(fā)。