孫 煒

(中共山東省委黨校(山東行政學(xué)院) 中共黨史教研部， 山東 濟南 250103)

2018年，習(xí)近平總書記在十九屆中央國家安全委員會第一次會議中指出，我國已初步形成國家安全體系框架。2019年，習(xí)近平在黨的十九屆四中全會上強調(diào)完善國家安全體系。習(xí)近平總書記的上述講話充分說明國家安全體系作為國家安全戰(zhàn)略與國家治理、全球治理的重要部分，其意義深遠且重大。因此，如何完善國家安全體系是未來一段時期工作的重點，也是學(xué)界關(guān)注的焦點。目前，學(xué)界關(guān)于完善國家安全體系的研究已取得豐碩的成果，并呈現(xiàn)出微觀與細化的特點，表現(xiàn)在專門探討某一具體領(lǐng)域安全體系的構(gòu)建上。如：基于審計[1]、情報法律體系[2]，以及網(wǎng)絡(luò)治理[3]等領(lǐng)域的安全體系建設(shè)的研究。有鑒于此，本文在前人研究成果的基礎(chǔ)上，更為側(cè)重于發(fā)揮總體國家安全觀的統(tǒng)籌性，探討如何進一步完善國家安全體系。撫今追昔，鑒往知來。首先，梳理總體國家安全觀的歷史理路與內(nèi)涵；其次，探討我國國家安全體系的發(fā)展過程；最后，提出完善國家安全體系的方案。

一、總體國家安全觀的歷史理路與內(nèi)涵

二戰(zhàn)后，包括中國在內(nèi)的國際政治學(xué)者從美國引入“國家安全”概念，認為安全是國家生存與發(fā)展的前提。外交理念中的安全觀原指國家外部安全，即國家受到來自國際方面的威脅[4]。秦亞青教授在此基礎(chǔ)上做了補充與更為具體的分類，即分為核心安全利益與非核心利益，前者包括軍事安全、政治安全和經(jīng)濟安全；后者包括非國家層面和非傳統(tǒng)的安全[5]。

(一)總體國家安全觀的歷史理路

中華人民共和國成立以來，受內(nèi)政、外交的影響，中國國家安全觀經(jīng)歷了從傳統(tǒng)國家安全觀到總體國家安全觀的演進。

傳統(tǒng)安全觀。中華人民共和國成立初期，美國發(fā)動朝鮮戰(zhàn)爭，在朝鮮、越南以及中國臺灣布置了三條針對中國的封鎖線，嚴(yán)重威脅中國新政權(quán)的生存。與此同時，中國關(guān)于恢復(fù)在聯(lián)合國合法權(quán)利的要求遭到拒絕。因此，中華人民共和國成立初期，以毛澤東同志為核心的黨中央非常重視國家軍事安全與政治安全。20世紀(jì)60年代后，中國大陸的安全面臨嚴(yán)重的威脅，中蘇關(guān)系進一步惡化，諸如珍寶島事件、鐵列克提事件等侵犯中國領(lǐng)土的事件。為此，毛澤東指出，世界大戰(zhàn)打或不打，兩種可能都有[6]。此后，中國在外交政策上采取“一條線”策略；軍事戰(zhàn)備上大搞三線建設(shè),這種對戰(zhàn)爭的兩點論看法以及戰(zhàn)備工作一直持續(xù)到70年代。故而，從中華人民共和國成立到70年代，受外部環(huán)境影響，黨中央堅持的是以政治、軍事為核心的傳統(tǒng)安全觀。

新安全觀。黨的十一屆三中全會后，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。鄧小平在黨的十二大開幕詞中指出了中國人民在80年代的三大任務(wù)，其中“核心是經(jīng)濟建設(shè)”[7]。中共中央政治局于1988年召開會議，強調(diào)把國際經(jīng)濟、科技合作擺到對外工作中更加重要的地位。黨的十四大政治報告更進一步對外交工作提出要求，即“努力為我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)爭取有利的國際環(huán)境”[8]。上述內(nèi)容反映了黨中央在重視政治、軍事安全的基礎(chǔ)上，強調(diào)國家經(jīng)濟社會發(fā)展。2001年9月11日，9·11事件爆發(fā)，預(yù)示著進入21世紀(jì)，恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅凸顯，不僅中國，世界各國的安全威脅與利益都將更為錯綜復(fù)雜。基于此，黨的十六大提出新安全觀，即互信、互利、平等、協(xié)作，強調(diào)在應(yīng)對安全威脅，共享安全利益方面采取國際合作[9]。新安全觀一方面來自對外部威脅的感知，一方面也來自對安全利益的認知。新安全觀突破了單邊絕對安全模式，關(guān)注的是國際共同安全，擴展了國際合作的空間。

總體國家安全觀。黨的十九大報告精辟地總結(jié)了目前國家的安全形勢，指出：“國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性突出，世界經(jīng)濟增長動能不足，貧富分化日益嚴(yán)重，地區(qū)熱點問題此起彼伏，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，人類面臨許多共同挑戰(zhàn)。”[10]在此背景下，2014年習(xí)近平總書記首次提出總體國家安全觀?？傮w國家安全觀是對我國國家安全歷史經(jīng)驗的總結(jié)，是對我國國家安全觀念的繼承與發(fā)展。其主要內(nèi)容:“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路?！盵11]2017年，總體國家安全觀被納入黨的十九大報告中，成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。2019年10月28日召開的十九屆四中全會提出完善國家安全體系，堅持總體國家安全觀。

(二)總體國家安全觀的內(nèi)涵

2014年,習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上對總體國家安全觀做了如下闡述：“既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全?！痹诖嘶A(chǔ)上，提出要構(gòu)建集政治、國土、軍事、經(jīng)濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、核等各項安全于一體的國家安全體系[11]。2020年，隨著新冠肺炎在全球的蔓延，習(xí)近平總書記強調(diào)將生物安全納入國家安全體系，從而豐富了國家安全體系的內(nèi)容。

國家安全研究一般討論4個問題[12]：一是安全的主體。傳統(tǒng)安全觀的主體是國家。不同于此，總體國家安全觀的主體既包括國家層面，也包括非國家層面(如世界團體、國民安全等)。二是威脅與利益的主體。傳統(tǒng)安全觀強調(diào)外部威脅，新安全觀重視共同安全?？傮w國家安全觀既重視自身安全又重視共同安全。三是安全領(lǐng)域。傳統(tǒng)國家安全觀重視政治、軍事領(lǐng)域的國家安全。新安全觀強調(diào)非傳統(tǒng)國家安全觀領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全，如恐怖主義等?？傮w國家安全觀既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全，劃定了11個具體安全要素。四是安全的旨歸。由于“為絕大多數(shù)人謀利益是中國共產(chǎn)黨人民利益觀的邏輯起點”[13]，因此總體國家安全觀特別強調(diào)以人民安全為宗旨，重視國家安全與國民安全的統(tǒng)一。

二、從“構(gòu)建”到“完善”：國家安全體系的建設(shè)進程

全球治理早在一戰(zhàn)時期就已開始，一戰(zhàn)、二戰(zhàn)結(jié)束后，建立起一系列有關(guān)國際秩序、格局、體系等相關(guān)的機制。進入新時代，全球性挑戰(zhàn)增多，于是推進全球治理體制向更為公正合理的方向變革成為大勢所趨。中國提出并踐行的人類命運共同體、一帶一路就是我國向世界貢獻的全球治理方案之一。安全與發(fā)展是世界各國共同面臨與關(guān)注的問題，是全球治理的重點。其中，安全是發(fā)展的前提，又是國家的核心利益。因此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央非常重視構(gòu)建國家安全體系。

國家安全體系從最初的“構(gòu)建”到十九屆四中全會中提出“完善”，經(jīng)歷了一段由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的從無到有、從零到整的不懈努力的過程。2014年，習(xí)近平首次提出總體國家安全觀，要求建立政治安全、國土安全等11項安全要素于一體的國家安全體系。這是黨中央首次提出構(gòu)建國家安全體系，標(biāo)志著國家安全體系作為國家安全領(lǐng)域的一項重要工作，被納入國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃中，成為下一步工作的重點。2014年4月25日，習(xí)近平在十八屆中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時的講話中提出要加強對人民群眾的國家安全教育。2015年，黨中央提出要依法防范、制止、打擊危害我國國家安全和利益的違法犯罪活動。2016年，黨中央提出要將防風(fēng)險擺在突出位置，強調(diào)“做好應(yīng)對任何形式的矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備”[14]。

2017年，黨的十九大總結(jié)三年來國家安全領(lǐng)域的實踐與發(fā)展，在此基礎(chǔ)上提出健全國家安全體系。由“構(gòu)建”到“完善”的轉(zhuǎn)變，說明關(guān)于國家安全體系的建設(shè)工作已具備一定規(guī)模，需要在此基礎(chǔ)上再接再厲。2018年，習(xí)近平在十九屆中央國家安全委員會第一次會中指出我國已初步形成國家安全體系框架。2019年，習(xí)近平在黨的十九屆四中全會中強調(diào)完善國家安全體系，再次提出加強國民安全意識教育、依法維安、重大風(fēng)險防控、塑造外部安全等[10]。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)：從理論上，2014年中央國家安全委員會第一次會議、黨的十九大以及十九屆四中全會均強調(diào)了總體國家安全觀對國家安全體系的指導(dǎo)地位；從實踐上，4年來國家安全體系從“構(gòu)建”到“完善”的演進，說明國家安全體系已建立初步框架，下一步的任務(wù)是在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化不同領(lǐng)域的安全；從內(nèi)容上，國家安全體系不僅包括黨的十九大報告提到的11個重點安全領(lǐng)域，還包括近日新增的生物安全領(lǐng)域，說明國家安全體系是一個涉及領(lǐng)域龐大、層面立體的綜合體系，符合總體國家安全觀的要義，凸顯了總體國家安全觀對國家安全體系的指導(dǎo)意義。

三、在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系

近年來,我國不但已初步形成國家安全體系框架，而且在理論、戰(zhàn)略、法治等方面也已逐步形成體系，但要完善國家安全體系,還需要討論以下5個方面。

(1)在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系，要明確國家安全體系是一個不斷與時俱進的開放體系?！皣野踩^”是所有國家安全觀念的集合,是對國家安全基本要素和問題的總體認知，隨著國家安全諸要素的變遷，國家安全觀亦隨之演進[15]。在全球防控新冠肺炎的背景下，習(xí)近平總書記強調(diào)將生物安全納入國家安全體系，要求完善國家重大疫情防控體制。這說明國家安全體系是一個開放的、不斷演進的安全體系。以此為前提，需要科研工作者不斷針對新出現(xiàn)的問題提出應(yīng)對策略，以豐富國家安全體系。

(2)在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系，要重視國家安全體系的系統(tǒng)性，需要科研工作者展開細致入微的研究。國家安全體系的系統(tǒng)性在圖1中可見端倪。具體而言，體現(xiàn)在國家安全體系不僅橫向涉及領(lǐng)域廣泛，縱向更自成體系。根據(jù)《國家安全學(xué)》和《為國家安全立學(xué)》關(guān)于國家安全體系的探討，國家安全體系分為4個大部分：一是國家安全構(gòu)成要素；二是影響國家安全的內(nèi)部安全因素；三是國家安全保障體系；四是威脅國家外部安全的因素。每個大部分展開，構(gòu)成3個子集52項具體的體系[16]。以新納入國家安全體系的生物安全為例，盡管目前中央還未出臺生物安全防控體系相關(guān)政策，但從目前我國疫情防控舉措，可以歸納如下幾點防控體系：一是國家生物安全組織指揮體系；二是國家生物安全法律保障體系；三是國家生物安全物資保障體系等[17]。如此，需要相關(guān)領(lǐng)域的科研人員針對每一個細微的領(lǐng)域展開研究。

圖1 國家安全體系[16]

(3)在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系，需要構(gòu)建決策咨詢機制，為完善國家安全體系提供智庫保障。如前文所述，國家安全體系具有系統(tǒng)性特征，橫向涉及面廣，縱向影響深。對每一個最基本單元、子集展開研究是完善國家安全體系的重要路徑。而最基本單元與末梢子集往往呈現(xiàn)出專業(yè)化、科學(xué)化的特點，需要各個領(lǐng)域的智庫群支撐。相對于發(fā)達國家的決策咨詢機制，目前我國決策咨詢機制存在以下問題：一是社會公共領(lǐng)域決策缺少公眾參與；二是智庫上報時效性滯后；三是與決策機構(gòu)聯(lián)系不緊密等。為此，提出以下建議：第一，在公共安全領(lǐng)域，增強公眾參與程度。由于公共安全領(lǐng)域涉及大眾安全，且需要動員群眾才能夠有效地執(zhí)行，因此建議在廣泛征集公眾意見的基礎(chǔ)上，由高端智庫及專業(yè)精英平衡各種社會利益訴求與社會理性力量，最終形成切實可行的公共安全策略。第二，針對不同類型的智庫，建立與之相適應(yīng)的決策咨詢上報路徑，以提高決策的時效性，加強智庫與決策機構(gòu)的聯(lián)系。第三要建立智庫決策咨詢與國家安全戰(zhàn)略決策需求之間的對接機制。

(4)在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系，需要建立協(xié)同聯(lián)動機制。 國家安全體系具有整體性特征，正所謂牽一發(fā)而動全身。盡管如此，不同的國家安全領(lǐng)域仍然存在本位利益傾向。因此，為使次要安全領(lǐng)域服從主要安全領(lǐng)域，需要建立安全領(lǐng)域間的協(xié)同聯(lián)動機制，保障國家安全利益最大化。此外，針對某一具體安全領(lǐng)域，則需要在各行業(yè)、各主體(政府、企業(yè)、機構(gòu)等)間建立協(xié)同聯(lián)動機制，以保障安全利益或消除安全威脅。如近期生物安全領(lǐng)域，新冠疫情在全球的蔓延，不僅造成經(jīng)濟發(fā)展遲滯，動搖執(zhí)政黨執(zhí)政地位，甚至為感染嚴(yán)重的國家?guī)須缧源驌?。為此，不少國家暫時放下外交、軍事、政治矛盾，攜手共抗疫情。對于抗擊疫情取得顯著效果的我國來說，目前防止境外輸入性病例是疫情防控工作的關(guān)鍵。為此，國家采取地域聯(lián)動方式，指定12個城市為目的地為北京的所有國際航班的第一入境點，同時采取醫(yī)療、交通、社區(qū)等部門聯(lián)動的機制，防止境外輸入性病例。

(5)在總體國家安全觀指導(dǎo)下完善國家安全體系，必須堅持以政治安全為根本，重視意識形態(tài)安全。伴隨著改革開放的推進，意識形態(tài)的威脅形式多樣且日益加重，黨和國家十分重視意識形態(tài)的安全。中國實施改革開放后，國際方面，20世紀(jì)90年代初，國際共產(chǎn)主義運動陷入低潮，中國大陸堅持重視經(jīng)濟發(fā)展，資本主義國家趁機大搞“和平演變”。近些年，西方敵對勢力對我國意識形態(tài)的干擾主要通過“普世價值”“民粹主義”“顏色革命”宣揚所謂的民主、自由與人權(quán)，消解我國主流意識形態(tài)。國內(nèi)方面，隨著改革開放的持續(xù)深入，社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，人民的物質(zhì)、思想訴求多元化。在國際與國內(nèi)不安全因素的影響下，其中某些消極的方面如極端享樂主義、自由主義、虛無主義等蔓延，不斷解構(gòu)中國特色社會主義，影響人民對社會主流意識的認同，從而影響社會凝聚力。

為此，從2014年提出總體國家安全觀到2019年10月黨的十九屆四中全會，以政治安全為根本是每次大會必涉及的重要內(nèi)容。2016年，習(xí)近平在全國宣傳思想工作會議上指出“意識形態(tài)關(guān)乎旗幟、關(guān)乎道路、關(guān)乎國家政治安全”[18]，既強調(diào)了意識形態(tài)安全的重要性，也說明了意識形態(tài)安全是政治安全的重要組成部分。因此，完善國家安全體系必須重視意識形態(tài)安全建設(shè)。

新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求掌握意識形態(tài)安全的主動性。習(xí)近平強調(diào)：“必須把意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、話語權(quán)牢牢掌握在手中，任何時候都不能旁落，否則就要犯無可挽回的歷史性錯誤。 ”[19]具體而言，應(yīng)注意以下3點：一是構(gòu)建中國政治制度話語體系。意識形態(tài)關(guān)乎國家政治安全，政治安全的重要組成部分是政權(quán)安全與制度安全。隨著中國的復(fù)興，政權(quán)安全已不是主要威脅，而以意識形態(tài)為突破點的制度安全則成為了西方某些國家的攻擊目標(biāo)。針對西方以所謂自由、民主、人權(quán)等攻擊我國政治制度的言論，我們要構(gòu)建起中國特色社會主義政治制度的話語體系，特別是中國特色社會主義民主、法治、人權(quán)的解釋體系。二是構(gòu)建中國經(jīng)濟制度的話語體系。自改革開放以來我國經(jīng)歷了4次爭論，某些西方國家稱中國特色社會主義經(jīng)濟制度為“中國特色資本主義制度”。對此，我國十分有必要構(gòu)建中國特色社會主義經(jīng)濟模式的話語體系，以抵抗敵對國家來自意識形態(tài)方面的侵?jǐn)_。三是構(gòu)建中國和平發(fā)展外交話語體系。隨著中國經(jīng)濟高速發(fā)展，命運共同體、一帶一路逐步取得成效獲得諸多國家的好評與支持，以美國為代表的某些國家大肆宣揚中國威脅論。針對此種情況，要構(gòu)建符合新時代的中國和平發(fā)展的外交話語體系。四是要普及中國特色社會主義核心價值觀。習(xí)近平總書記說人民有信仰，民族有希望，國家有力量。面對敵對勢力來自意識形態(tài)的威脅，最重要的應(yīng)對方式是統(tǒng)一全國人民精神信仰，即普及中國特色社會主義核心價值觀，以此增強社會向心力，減弱社會分化力。

四、結(jié)語

黨的十九屆四中全會旨在研究和系統(tǒng)地解決國家制度和國家治理體系問題。如何在總體國家安全觀的指導(dǎo)下完善國家安全體系是黨的十九屆四中全會所做出的重要部署，也是新時代完善國家治理體系的重要內(nèi)容之一

以史為鑒，可知興替。完善國家安全體系，既需要堅持以總體國家安全觀為指導(dǎo)，也需要加強對總體國家安全觀以及國家安全體系的歷史理路探討?？傮w國家安全觀是對傳統(tǒng)安全觀與新安全觀的繼承與超越，具體表現(xiàn)在：其安全主體既包括國家層面也包括非國家層面；其威脅與利益的主體既包括國內(nèi)也包括國際；其安全領(lǐng)域既涵蓋傳統(tǒng)國家安全也包括非傳統(tǒng)安全；其安全旨歸，既重視國家安全也重視國民安全。

目前，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，我國已初步形成國家安全體系框架，下一步的工作是完善國家安全體系。一是明確國家安全體系是一個不斷與時俱進的體系。二是重視國家安全體系的系統(tǒng)性，需要科研工作者展開細致入微的研究。三是構(gòu)建決策咨詢機制，為完善國家安全體系提供智庫保障。具體包括：在公共安全領(lǐng)域，增強公眾參與程度；針對不同類型的智庫，建立與之相適應(yīng)的決策咨詢上報路徑，以提高決策的時效性，加強智庫與決策機構(gòu)的聯(lián)系；建立智庫決策咨詢與國家安全戰(zhàn)略決策需求之間的對接機制。四是建立協(xié)同聯(lián)動機制，統(tǒng)籌各個安全領(lǐng)域，促進政府、團體等各部門的聯(lián)動合作。五是必須堅持以政治安全為根本，重視意識形態(tài)安全。第一，構(gòu)建中國政治制度話語體系；第二，構(gòu)建中國經(jīng)濟制度的話語體系；第三，構(gòu)建中國和平發(fā)展外交話語體系；第四，普及中國特色社會主義核心價值觀。