張小東，韓昊英，陳 宇

（1. 塔里木大學(xué)水利與建筑工程學(xué)院，新疆·阿拉爾 843300；2. 浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與技術(shù)研究所，浙江·杭州 310058；3. 新疆南疆人居環(huán)境研究所，新疆·阿拉爾 843300）

國(guó)土空間用途管制在國(guó)家現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用［1］。中央2019年18號(hào)文件要求，在2025年之前國(guó)家要形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的、完善的國(guó)土空間用途管制系統(tǒng)，并建立完整的國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)制度?？梢姡瑖?guó)土用途管制體系的構(gòu)建是制度建立的核心內(nèi)容之一。國(guó)土空間用途管制是在國(guó)土空間規(guī)劃的限制條件和用途限定前提下，對(duì)全域的土地、水域和林草等資源進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、用途變更和保護(hù)利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，其主要依據(jù)為國(guó)土空間規(guī)劃，主要手段為具體的管控方式。由于目前國(guó)土空間尚未有效建立和實(shí)施統(tǒng)一的用途管制體系，一些地方因缺少對(duì)林地、山地、海域等空間進(jìn)行有效的管控手段，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化、耕地減少、生產(chǎn)空間緊張等城市問題出現(xiàn)［2］，嚴(yán)重影響了國(guó)土空間可持續(xù)利用。為了能高效的監(jiān)管國(guó)土空間保護(hù)和開發(fā)，必須改變被割裂的單一空間用途管制手段，探索構(gòu)建出全域、全類型的國(guó)土空間用途管制體系。

1 國(guó)內(nèi)外實(shí)踐探索研究

1.1 國(guó)外實(shí)踐探索

空間規(guī)劃最早起源于美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家，早在20世紀(jì)初，德國(guó)地理學(xué)家Hettner就提出把區(qū)域當(dāng)做一個(gè)整體系統(tǒng)來看待，通過地理區(qū)劃將全國(guó)劃分為多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域，對(duì)區(qū)域間進(jìn)行整體的空間管制［3］。二戰(zhàn)后，后工業(yè)時(shí)代到來，世界各國(guó)開始進(jìn)行空間規(guī)劃體系變革，空間規(guī)劃變革也逐漸引起了國(guó)際規(guī)劃界的重視［4］。于1960年代開始，德國(guó)、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼開展空間用途管制探索。

日本作為亞洲較早開展空間規(guī)劃的發(fā)達(dá)國(guó)家，早在1919年和1950年就分別制定了《城市規(guī)劃法》和《國(guó)土綜合開發(fā)法》［5］，規(guī)定了全國(guó)、都府縣、地方和特定區(qū)域的綜合開發(fā)計(jì)劃。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成和土地用途管制的細(xì)化，日本于1968年對(duì)1919年的《城市規(guī)劃法》進(jìn)行修訂，以解決戰(zhàn)后日本城市無序蔓延的現(xiàn)象［6］，實(shí)行的是“三區(qū)”管控手段，即“市街化區(qū)域、調(diào)整區(qū)域和限建區(qū)”三個(gè)管控區(qū)，“三區(qū)”只要審批通過，將受到嚴(yán)格的法律約束［7］。在城市規(guī)劃法修訂過程，還有一件最重要的事情就是提出了城市化控制地區(qū)和城市化促進(jìn)地區(qū)細(xì)化管控制度，即“劃線制度”，深入細(xì)化了土地利用分區(qū)管控，并引入容積率作為控制指標(biāo)［8］。伴隨著劃線制度推行，各級(jí)間政府的博弈導(dǎo)致劃線制度淡化了“優(yōu)先開發(fā)”和“嚴(yán)格保護(hù)”兩項(xiàng)控制內(nèi)容，弱化了對(duì)小面積地塊的管制［9］，反而促進(jìn)了小規(guī)模開發(fā)及現(xiàn)有城市建成區(qū)的高密度化，部分地區(qū)的城市問題進(jìn)一步惡化，最終導(dǎo)致日本控制城市蔓延失敗。隨后，日本于1974年頒布了《國(guó)土利用計(jì)劃法》，進(jìn)一步細(xì)化各層級(jí)政府的土地管控細(xì)則，革新“劃線制度”控制城市快速擴(kuò)張。隨著日本進(jìn)入快速老齡化的國(guó)家行列，日本于2005年頒布的《國(guó)土形成計(jì)劃法》［10］明確了國(guó)家和地方的分工合作和責(zé)權(quán)范圍，要求國(guó)家和地方需要編制土地形成、利用及整備的全過程計(jì)劃，再次細(xì)化了空間管控劃線體系。并提出由“粗狂增量”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”發(fā)展模式，以應(yīng)對(duì)少子、過度老年化社會(huì)的需要。在這個(gè)過程中，也制定了《海岸法》《景觀法》等相關(guān)法規(guī)，以保障森林地區(qū)、自然公園地區(qū)、海岸帶控制線、景觀規(guī)劃區(qū)域等土地用途管制措施落實(shí)到各層級(jí)規(guī)劃，也規(guī)避了政府之間的博弈弱化“劃線制度”落實(shí)的問題，保障規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接和過渡。

此外，荷蘭國(guó)土空間用途管制始于1960年，以戰(zhàn)略性、實(shí)用性和管制性著稱［11］，其戰(zhàn)略性和控制性主要體現(xiàn)在“綠心”控制，實(shí)用性體現(xiàn)在分層級(jí)規(guī)劃理論和相應(yīng)的分區(qū)、分類、控制線等技術(shù)手段［12］。新加坡于1971年開始編制覆蓋全域的“三區(qū)一線”的概念規(guī)劃用于空間管制分區(qū)，通過劃定建設(shè)用地區(qū)、開敞區(qū)、發(fā)展預(yù)留區(qū)和交通廊道來管控、引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間發(fā)展［13］；巴西實(shí)行“五區(qū)”空間管控手段，劃定疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)對(duì)區(qū)域進(jìn)行全覆蓋空間管制［14］?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家的空間管制理念，國(guó)外空間規(guī)劃管控具有較強(qiáng)的整體性、戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，以保障城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展［15］。主要以“區(qū)劃”為主，控制線為輔，地方具有較強(qiáng)的自治空間，在不違反上一級(jí)區(qū)劃的前提下，每個(gè)地方可根據(jù)自己的空間管控需求制定空間用途管控線細(xì)則。

1.2 國(guó)內(nèi)實(shí)踐進(jìn)展

新中國(guó)成立以來，中國(guó)空間規(guī)劃的雛形是為了完成中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所確定的發(fā)展目標(biāo)而編制的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的空間規(guī)劃［16］。1978年改革開放實(shí)施之后，國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向具有中國(guó)特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變［17］，空間規(guī)劃的管制體系作為粗獷的土地定價(jià)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生。主要經(jīng)歷了如下幾個(gè)發(fā)展階段：

初步探索階段（1986年以前）：早在1920年左右，中國(guó)相繼開展了上海都市計(jì)劃、南京首都計(jì)劃等一系列規(guī)劃活動(dòng)［18］，在這一時(shí)期，城市主要發(fā)展建筑空間，城市規(guī)劃關(guān)注的對(duì)象也只局限于建筑空間，無法從總體上滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)之間仍出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象［19］。初步探索期，空間管控手段主要以區(qū)劃為主。早在20世紀(jì)50年代就有學(xué)者從單一自然要素視角出發(fā)對(duì)區(qū)域進(jìn)行分區(qū)劃定，如黃秉維的植被區(qū)劃、李承三的地形區(qū)劃等［20］。隨著城鎮(zhèn)高密度發(fā)展，單一的區(qū)劃無法滿足城鎮(zhèn)精細(xì)化管理訴求，用地紅線從區(qū)劃管控實(shí)踐中形成，并逐漸形成了控制線體系。

持續(xù)發(fā)展階段（1986～2000年）：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從集體土地“分田到戶”解放勞動(dòng)力，剩余勞動(dòng)力促使中國(guó)“世界工廠”的形成，這個(gè)發(fā)展過程導(dǎo)致土地的需求劇增，大量耕地被吞噬侵占，突破了原總規(guī)的管控指標(biāo)，國(guó)家也意識(shí)到土地資源的有限性和局限性，尤其是耕地作為國(guó)家糧食安全保障的基礎(chǔ)，國(guó)家于1986年頒布了《土地管理法》，編制了土地利用總體規(guī)劃，以防止城鎮(zhèn)空間過渡擴(kuò)張，保護(hù)耕地［21］，劃定了相應(yīng)的耕地保護(hù)紅線。城市空間擴(kuò)張加速，分區(qū)規(guī)劃和用地分類管控手段的也得到了快速發(fā)展。在持續(xù)發(fā)展期，為了解決用地指標(biāo)管控、土地分類、耕地紅線劃定等核心問題，出現(xiàn)了耕地保護(hù)紅線、用地紅線等控制線，控制線體系也得到了快速發(fā)展。

混亂調(diào)整階段（2000～2013年）：城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)空間越來越緊張。從2001年開始，國(guó)土資源部開始了城鎮(zhèn)空間規(guī)劃，空間規(guī)劃逐漸成為政府開展宏觀調(diào)控的重要手段，也引起了其他只注重發(fā)展規(guī)劃、不注重空間規(guī)劃的行政部門開始編制自己領(lǐng)域的空間規(guī)劃，從而引起了規(guī)劃管理部門對(duì)空間規(guī)劃歸屬的爭(zhēng)奪，各部門競(jìng)相為管轄內(nèi)容制定屬于自己的分區(qū)、分類和控制線（表1）。主要表現(xiàn)在建設(shè)部、發(fā)改委和國(guó)土部三個(gè)部門都在開展相似的空間規(guī)劃［22］，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等主要規(guī)劃之間的土地用途管控邏輯關(guān)系開始變得復(fù)雜混亂，空間用途管制進(jìn)入混亂時(shí)期，主要體現(xiàn)各部門都擁有屬于自己的分區(qū)、分類和控制線標(biāo)準(zhǔn)。在劃定過程缺乏部門之間的溝通，各自按照自己的管理方式進(jìn)行劃定，最終導(dǎo)致了劃定內(nèi)容、劃定范圍、管控要求等內(nèi)容完全不一致。

表1 各部委空間分區(qū)管制Table 1 Space zoning control of different ministries

變革轉(zhuǎn)型階段（2013～2019年）：隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，為了滿足地方管理需要，住建系統(tǒng)對(duì)“城市五線”內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充，例如，青島市提出了“城市七線”管控體系，以保障全域空間規(guī)劃正常運(yùn)行［23］。不論是住建的用途管制系統(tǒng)，還是其它規(guī)劃的管制系統(tǒng)，仍暴露出了橫向管控目標(biāo)差異大、縱向管控規(guī)模各說各話、管控標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題［24］。而空間規(guī)劃作為社會(huì)利益分配工具、公平權(quán)益載體的社會(huì)地位也越來越被重視［25］。十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家高度重視國(guó)土空間用途管制體系建設(shè)［26］，在2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：劃定“三生空間”邊界，完善國(guó)土資源監(jiān)管體系，統(tǒng)一行使對(duì)全域國(guó)土空間資源監(jiān)督管理的職責(zé)［27］。黨的“十九大”進(jìn)一步提出了各地需要完成永久基本農(nóng)田等三條基本管控線的劃定工作，會(huì)議還強(qiáng)調(diào)為了保障國(guó)家頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到位，需要建立完整的用途管制傳導(dǎo)系統(tǒng)［28］，強(qiáng)化空間規(guī)劃管控［29］。國(guó)內(nèi)規(guī)劃系統(tǒng)開始對(duì)新空間規(guī)劃管控系統(tǒng)進(jìn)行了實(shí)踐探索，北京、上海、廣東等地區(qū)相繼開展了“三區(qū)三線”的劃定試點(diǎn)工作，都提出了具有地域特色的“區(qū)、線”管控體系。

綜上，國(guó)內(nèi)外空間管制手段主要可歸納為四類：分區(qū)管制、用途分類管制、控制線管制、指標(biāo)管制［30］。規(guī)劃分區(qū)和政策指標(biāo)管制更側(cè)重人的主觀認(rèn)識(shí)視角，將人的、抽象的、政治的認(rèn)知結(jié)果落實(shí)到土地管理中，其規(guī)劃成果的管制力度彈性更大；而規(guī)劃用途分類和控制線管控的對(duì)象是客觀認(rèn)知的結(jié)果，很大程度上反映的是人對(duì)自然資源本質(zhì)的、具體的、物質(zhì)的認(rèn)知［31］，其規(guī)劃成果變更的彈性空間較小，更側(cè)重剛性管理實(shí)施。而各管控措施往往屬于不同的行政部門、不同的規(guī)劃體系、不同的政策體系，進(jìn)而在管控實(shí)施過程中，導(dǎo)致不同行政部門、不同規(guī)劃體系和不同政策體系之間的博弈。最終博弈的結(jié)果導(dǎo)致空間用途管制越位、錯(cuò)位、缺位等問題出現(xiàn)。因此，如何構(gòu)建一套國(guó)土空間用途管制體系，統(tǒng)一空間用途管制成為了亟待探索研究的問題。

2 浙江國(guó)土空間規(guī)劃空間用途管制體系

2.1 全省國(guó)土空間用途管制體系

基于對(duì)國(guó)內(nèi)外空間管制手段進(jìn)行梳理研究，本研究結(jié)合分區(qū)、指標(biāo)、地類、控制線四種管控措施，構(gòu)建了浙江省國(guó)土空間規(guī)劃管制體系（圖1），形成了彈性管控與剛性管制協(xié)調(diào)推進(jìn)的空間用途管制框架，其中，彈性管控手段主要包括指標(biāo)和區(qū)劃管制，指標(biāo)和區(qū)劃作為頂層政策設(shè)計(jì)的載體，具有較強(qiáng)的政策引導(dǎo)作用，政府可以劃定相應(yīng)的主體功能區(qū)和分解指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)政策制度的落實(shí)；并對(duì)地類和控制線的劃定、管控提供政策法規(guī)依據(jù)，進(jìn)一步保障了上級(jí)政策意圖執(zhí)行到位，故地類與控制線更側(cè)重政策意圖執(zhí)行，可以作為空間用途管制體系剛性管控手段。

圖1 浙江省國(guó)土空間用途管制體系Fig.1 The land and space use control system of Zhejiang province

全省按照“空間不重疊、邊界可確定、管控有依據(jù)”的基本管控原則，并結(jié)合國(guó)家“三區(qū)三線”的劃定成果，將分區(qū)管制分為省級(jí)主體功能區(qū)劃定、市級(jí)一級(jí)規(guī)劃分區(qū)、縣級(jí)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)三個(gè)層級(jí)，并與相應(yīng)的市縣級(jí)用地分類相銜接，以保障區(qū)劃規(guī)劃得到進(jìn)一步傳導(dǎo)和執(zhí)行。其中，將市縣域空間分為“生態(tài)保護(hù)區(qū)”“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展區(qū)”和“海洋保護(hù)與利用區(qū)”四類一級(jí)規(guī)劃分區(qū)；“生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)”（禁止建設(shè)區(qū)）、“生態(tài)保護(hù)控制區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）”、“一般生態(tài)保護(hù)區(qū)（限制建設(shè)區(qū)）”等13個(gè)二級(jí)用途分區(qū)；結(jié)合13個(gè)二級(jí)分區(qū)，制定了基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、特色種植園地、生態(tài)林地、住宅用地等24個(gè)一級(jí)地類，86個(gè)二級(jí)地類，113個(gè)三級(jí)地類。逐級(jí)細(xì)化用地用途，直到用地用途出現(xiàn)唯一為止。最終形成了分區(qū)管制與地類管制的融合銜接，也表征著政策制度到實(shí)施落地的過程。為了進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)制用途管控，建立了統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制控制線體系，全省構(gòu)建了“3+6+5”的控制線體系［32］，由“國(guó)家基礎(chǔ)三線+省級(jí)特色三線、市級(jí)特色三線+傳承五線”組成。其中：國(guó)家基礎(chǔ)三線為黨的十九大明確要求劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線；省級(jí)特色三線由防止城市蔓延的都市區(qū)綠線、優(yōu)化區(qū)域設(shè)施建設(shè)的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊控制線、對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行特定意圖保護(hù)的文化景觀線組成；市級(jí)特色三線由保障工業(yè)用地合理布局的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、盤活存量的低效用地控制線和控制增量的近期增量建設(shè)用地控制線組成；道路紅線、城市黃線、城市紫線、城市藍(lán)線、城市綠線組成了傳承五線?？傊瑯?gòu)建了保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的控制線體系。控制線體系與用地分區(qū)分類在用途管制過程形成了彈性和剛性管控互補(bǔ)局面，進(jìn)一步為全省的空間用途管制提供了強(qiáng)有力的管控手段。

2.2 全省國(guó)土空間用途管制的傳導(dǎo)體系

（1）邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)

隨著全域精細(xì)化管控要求越來越高，浙江省提出全省國(guó)土空間用途管制需要?jiǎng)澏ㄔ敿?xì)管控的邊界，并統(tǒng)一坐標(biāo)系，以明確用地分區(qū)、土地分類、控制線的邊界坐標(biāo)。在向下的管控傳導(dǎo)過程中，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府需要嚴(yán)格執(zhí)行上一級(jí)政府劃定的邊界坐標(biāo)，逐級(jí)向下傳導(dǎo)管控邊界，且需要保持坐標(biāo)不變。各級(jí)政府在加入新管控邊界的時(shí)候需要避讓上一級(jí)政府核定的管控邊界，盡量避免新劃定的邊界線與已有管控邊界出現(xiàn)覆蓋、交叉重疊等現(xiàn)象，導(dǎo)致管控內(nèi)容重疊、事權(quán)不清等問題出現(xiàn)。最終形成“至上向下”的強(qiáng)制性管控傳導(dǎo)模式。

（2）名錄分解傳導(dǎo)

浙江省國(guó)土空間規(guī)劃空間管制措施在制定過程中，編制人員發(fā)現(xiàn)并不是所有空間用途管制措施都能在國(guó)家、省域或者市（縣）域?qū)用孢M(jìn)行邊界劃定，國(guó)家、省域、市域等層面的規(guī)劃圖紙比例較大，較小面積的圖斑在圖紙上只能看到一個(gè)點(diǎn)。需要國(guó)家、省域等層面通過指標(biāo)清單的方式進(jìn)行管控傳導(dǎo)。例如，文化景觀線除了需要?jiǎng)澏缧姓^(qū)域的特色風(fēng)貌區(qū)外，也包含一些具有地方特色的文化景觀區(qū)域，圖斑相對(duì)來說較小，不宜在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃圖紙中表達(dá)，需要附相應(yīng)的特色景觀控制區(qū)域名錄，名錄需要明確特色景觀區(qū)的面積大小、地理位置、保護(hù)類型等要素，以便向市縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)傳導(dǎo)。其余無法圖示化劃定的用途管控邊界也可以參考相同方式，制定名錄分解相應(yīng)的指標(biāo)，并給下一級(jí)的劃定工作留有一定的彈性空間，該彈性空間也為滿足各地發(fā)展述求的“自下而上”申請(qǐng)留有余地，形成下級(jí)校對(duì)劃定，上級(jí)根據(jù)指標(biāo)目錄審核的“自下而上”的彈性劃定模式。

（3）政策制度傳導(dǎo)

國(guó)土空間用途管制的劃定、實(shí)施、監(jiān)督都需要配套相應(yīng)的政策制度，政策制度作為“剛性”與“彈性”管控傳導(dǎo)模式“上下聯(lián)動(dòng)”的紐帶，需遵循“節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、自然恢復(fù)”管控政策導(dǎo)向，推動(dòng)國(guó)土空間由規(guī)模驅(qū)動(dòng)向存量挖潛、流量增效、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。在空間管控政策設(shè)計(jì)時(shí)需要注意強(qiáng)化空間管制政策的協(xié)同作用，促使中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等部門在土地用途管控范圍劃定、實(shí)施、監(jiān)管的過程中協(xié)同發(fā)力，捋順與其他區(qū)域政策的優(yōu)先次序；并抓住與空間用途管制政策相關(guān)的關(guān)鍵政策，如財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等政策，并制定績(jī)效考核、生態(tài)補(bǔ)償制度，以建立較完善的國(guó)土空間管理制度體系，來保障城鎮(zhèn)化地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，增強(qiáng)市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮市場(chǎng)能動(dòng)作用。

（4）管控方式傳導(dǎo)體系

結(jié)合名錄分解、邊界坐標(biāo)、政策制度三種空間管制傳導(dǎo)方法，對(duì)空間管制手段在“五級(jí)”規(guī)劃體系內(nèi)的管控傳導(dǎo)方式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理（表3）。明確了各層級(jí)政府在組織編制國(guó)土空間規(guī)劃過程中需要編制相應(yīng)空間管控傳導(dǎo)成果。從各級(jí)政府需要編制的空間管制傳導(dǎo)成果來看，國(guó)家和省級(jí)的主要任務(wù)是制定宏觀政策導(dǎo)向、明確城鎮(zhèn)發(fā)展方向、劃定省域主體功能區(qū)和部分重要控制線；市級(jí)政府作為土地分區(qū)分類、控制線劃定和管控傳導(dǎo)的關(guān)鍵層級(jí)，其主要任務(wù)是根據(jù)上級(jí)政府要求落實(shí)、劃實(shí)各條空間管制范圍，以指導(dǎo)縣級(jí)行政部門繼續(xù)深入空間管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)政府作為管控傳導(dǎo)的最后一級(jí)，也是管控體系實(shí)施落地的主戰(zhàn)場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)政府應(yīng)該嚴(yán)格劃定相應(yīng)邊界和執(zhí)行其管控規(guī)則，以保障國(guó)土空間規(guī)劃正在落實(shí)到位，完善國(guó)土空間治理體系。

表3 空間用途管制體系的管控傳導(dǎo)方式Table 3 The control transmission mode of space use control system

3 國(guó)土空間用途管制措施編制的邏輯關(guān)系

基于上述空間用途管制體系的構(gòu)建與傳導(dǎo)邏輯，結(jié)合當(dāng)下國(guó)土空間用途管制的分級(jí)需求，從國(guó)土空間規(guī)劃分層級(jí)編制視角出發(fā)，文章制定了浙江省國(guó)土空間用途管制措施的劃定和分解邏輯（圖2），并對(duì)省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的空間管控措施進(jìn)行圖示化。

圖2 國(guó)土空間用途管制措施的實(shí)踐劃定邏輯關(guān)系Fig.2 The logical relationship of practice delimitation of land and space use control measures

省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃需要?jiǎng)澏ǜ魇屑?jí)單位的主體功能區(qū)、分解國(guó)家指標(biāo)、劃定省級(jí)控制線，省級(jí)需要深入細(xì)化國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)劃，落實(shí)國(guó)家級(jí)分區(qū)，劃定“基礎(chǔ)三線”，因地制宜劃定“特色三線”，落實(shí)省級(jí)“剛性”管控內(nèi)容，無法圖示化的功能區(qū)和控制線可以用名錄逐級(jí)分解指標(biāo)的方式表達(dá)。省級(jí)政府落實(shí)上級(jí)政府政策制度的同時(shí)，需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級(jí)政府編制國(guó)土空間用途管制規(guī)劃。

市級(jí)承上啟下，對(duì)省級(jí)空間用途管制措施進(jìn)行銜接的基礎(chǔ)上，需要細(xì)化規(guī)劃分區(qū)至一級(jí)規(guī)劃分區(qū)、分解省級(jí)給定的指標(biāo)名錄、加入市級(jí)控制線，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、歷史文化等基本功能區(qū)范圍，并與控制線管控范圍協(xié)調(diào)劃定，保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則，在省級(jí)傳導(dǎo)要求下落實(shí)劃定的“基礎(chǔ)三線”和“省級(jí)三線”；劃定一級(jí)地類，銜接上一級(jí)規(guī)劃分區(qū)的主要管控對(duì)象。不能劃定的也可以采用點(diǎn)結(jié)合名錄的方式向下傳導(dǎo)，市級(jí)政府落實(shí)上級(jí)政府政策制度的同時(shí)，需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級(jí)政府編制國(guó)土空間用途管制規(guī)劃。

縣級(jí)做法與市級(jí)類似，在市級(jí)用途管制的基礎(chǔ)進(jìn)一步深化落實(shí)，保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則，對(duì)用途管制區(qū)和控制線精準(zhǔn)落地。最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實(shí)到圖紙上，所有空間用途管制措施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)需要落實(shí)到具體管控邊界和坐標(biāo)。若部分空間管控要素或指標(biāo)無法落地，可以按照相反的分解邏輯去校對(duì)每個(gè)層級(jí)的規(guī)劃成果。形成自下到上的校對(duì)體系和從上往下的分解邏輯協(xié)調(diào)配合的規(guī)劃模式。在落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也滿足了人民群眾的基本述求。創(chuàng)造性的把土規(guī)“一步到位”的強(qiáng)制性傳導(dǎo)模式和城規(guī)“過于尋求技術(shù)理性”的彈性管控模式結(jié)合在一起，為國(guó)土空間規(guī)劃的土地管制提供可行性依據(jù)。也保障了新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃空間管控的傳導(dǎo)機(jī)制兼具“剛性”與“彈性”。提高國(guó)土空間用途管制效率和可操作空間。

綜上，分區(qū)、地類、控制線、指標(biāo)四個(gè)土地用途管制措施在國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中呈現(xiàn)出了不同的特征。其中，指標(biāo)一直處于分解狀態(tài)，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)；控制線呈現(xiàn)出一直增加的狀態(tài)，且頂層控制線逐級(jí)傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)不改變，再次體現(xiàn)出控制線的“剛性管控”特性；而分區(qū)管制在市縣層面逐漸向市縣層面的用地分類轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)出政策意圖的“區(qū)域管控”向土地用途的“要素管控”轉(zhuǎn)變特征。

4 結(jié)論與討論

國(guó)內(nèi)各個(gè)規(guī)劃體系都擁有自成體系的空間用途管制手段，隨著規(guī)劃管理職能部門的整合，相應(yīng)的用途管制體系也需要整合，文章將原土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃系統(tǒng)的土地用途管制手段進(jìn)行整合，揚(yáng)長(zhǎng)避短，構(gòu)建了新型國(guó)土空間用途管制體系。得到如下結(jié)論：

（1）通過梳理總結(jié)國(guó)內(nèi)外用途管制措施發(fā)展歷程，提出了由指標(biāo)控制、分區(qū)管制、地類管制和控制線管控組成的全省國(guó)土空間用途管制體系；

（2）總結(jié)出邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)、名錄分解傳導(dǎo)、政策制度傳導(dǎo)三種傳導(dǎo)方式，提出了“自上而下”的剛性管控傳導(dǎo)模式、“自下而上”的彈性劃定校準(zhǔn)模式和政策制度作為“上下聯(lián)動(dòng)”紐帶的三類管控傳導(dǎo)模式，形成反饋機(jī)制完善的閉環(huán)控制系統(tǒng)，構(gòu)建了全省空間用途管制措施在國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村五級(jí)規(guī)劃中的管控傳導(dǎo)理論框架；

（3）結(jié)合浙江省國(guó)土空間規(guī)劃編制述求，明確了全省國(guó)土空間用途管制措施之間的編制邏輯關(guān)系，以保障本研究提出的管制體系的實(shí)操性，以期為全省規(guī)劃編制提供系統(tǒng)性的參考依據(jù)。

為進(jìn)一步保障空間用途管制體系的可操作性，建議將其納入到國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)指南中，以保障其權(quán)威地位和嚴(yán)肅性，并指導(dǎo)各層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。當(dāng)然，國(guó)土空間用途管制體系龐雜，本研究主要從浙江省國(guó)土空間規(guī)劃編制視角出發(fā)提出全省國(guó)土空間用途管制體系框架構(gòu)想，以滿足當(dāng)下規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和項(xiàng)目審批的現(xiàn)實(shí)需求。還存在以下不足之處：邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)和名錄分解傳導(dǎo)已經(jīng)有較多實(shí)踐探索，而針對(duì)政策制度傳導(dǎo)方式的研究還尚不足，這也將是文章接下來需要研究的地方。

感謝中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院浙江省國(guó)土空間規(guī)劃編制組成員以及浙江省國(guó)土空間規(guī)劃編制專題研究課題組的李艷教授、彭亦松博士、朱斯斯博士等提供寶貴修改建議！