■文／席恒

社會(huì)保障作為實(shí)現(xiàn)和保障人民社會(huì)保障權(quán)、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)治國(guó)安邦的制度安排，在中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)征程中具有十分重要的作用。社會(huì)保障制度通常通過(guò)服務(wù)人群瞄準(zhǔn)、保障項(xiàng)目設(shè)定和責(zé)任主體厘清而形成社會(huì)保障政策和制度體系。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義事業(yè)的偉大實(shí)踐中，社會(huì)保障作為實(shí)現(xiàn)建黨目標(biāo)、踐行建黨初心的重要政策手段，全面助力了社會(huì)主義建設(shè)的全過(guò)程。

以不同人群的社會(huì)保障團(tuán)結(jié)了人民，奠定了黨的百年征程的政治基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)保障制度以革命時(shí)期針對(duì)不同人群的需求分別建立的社會(huì)保障為起點(diǎn)，旨在通過(guò)不同的制度建構(gòu)，滿(mǎn)足不同人群的保障需要，進(jìn)而動(dòng)員其參加革命。針對(duì)工人，黨提出建立社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)失業(yè)工人的保障方式；針對(duì)農(nóng)民，通過(guò)土地保障的方式保障其地權(quán)；針對(duì)革命軍人及其家屬，開(kāi)展了廣泛的優(yōu)撫安置活動(dòng)解決其后顧之憂(yōu)。黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的成功，在一定意義上正是通過(guò)不同時(shí)期、不同人群的社會(huì)保障而取得的。

新中國(guó)成立后，受限于政府有限的財(cái)力與城市、農(nóng)村不同的生產(chǎn)生活方式，黨以城市居民與農(nóng)村居民兩大群體為基準(zhǔn)，建立了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制。在城市，依據(jù)勞動(dòng)者工作單位的類(lèi)型，分別建立了覆蓋工人及其家屬的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度與覆蓋公職人員及其家屬的公職人員社會(huì)保障制度，城市社會(huì)保障制度趨向完善。在農(nóng)村，建立起了以社區(qū)互濟(jì)性質(zhì)的“五保”制度、合作醫(yī)療制度及救災(zāi)制度為主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，通過(guò)滿(mǎn)足不同人群的保障需要，平衡不同群體的利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了人民團(tuán)結(jié)。

改革開(kāi)放后，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)企改革的配套措施，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)代替了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，其保障人群則縮小為城鎮(zhèn)職工本人；公職人員社會(huì)保障制度則被機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度取代。受到我國(guó)社會(huì)保障體制變革的影響，廣大的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民成為了社會(huì)保障制度的“局外人”。為實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)保障事業(yè)首先通過(guò)最低生活保障制度的構(gòu)建，為城鄉(xiāng)最困難的貧困居民提供了兜底性保障，進(jìn)而通過(guò)以人群為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的制度性全覆蓋，給予每一個(gè)社會(huì)成員保障的權(quán)利，促進(jìn)了社會(huì)團(tuán)結(jié)。

通過(guò)針對(duì)不同人群的保障，雖然實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的制度性全覆蓋，達(dá)成了人人享有保障的目標(biāo)，但是不同人群所享受的制度待遇差別成為阻礙社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的新問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)支持能力的增強(qiáng)和社會(huì)管理水平的提高，社會(huì)保障工作開(kāi)始推進(jìn)制度的整合，原本城鄉(xiāng)分別推進(jìn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度被整合成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民社會(huì)救助制度，城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也實(shí)現(xiàn)了并軌。制度的整合不僅提升了社會(huì)保障制度的質(zhì)量，也進(jìn)一步通過(guò)更加公平的制度體系，平衡了不同群體之間的利益，促進(jìn)了人民團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)。

以不同的社會(huì)保障項(xiàng)目凝聚了民心，壯大了黨的百年征程的社會(huì)基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)保障制度在革命時(shí)期就已然分列為以土地分配、減租減息、孤寡救助為主的土地保障，包含疾病、死傷、失業(yè)、衰老等項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)及其優(yōu)撫安置制度。雖然這些項(xiàng)目的精細(xì)程度較差，但改善了民生，為黨贏得了民心，壯大了中國(guó)革命的力量。

新中國(guó)成立后，在城市，不論是勞動(dòng)保險(xiǎn)還是公職人員社會(huì)保障，其保障的項(xiàng)目基本包括工傷、疾病、殘廢、死亡、養(yǎng)老、生育、集體福利事業(yè)，基本涵蓋了個(gè)人生活的方方面面。在農(nóng)村，通過(guò)“五?！敝贫葹轹姽压陋?dú)等特困者提供了保吃、保穿、保燒、保葬、保教等保障項(xiàng)目，通過(guò)合作醫(yī)療制度為農(nóng)民提供了醫(yī)療、醫(yī)藥等項(xiàng)目的保障，通過(guò)救災(zāi)制度為農(nóng)民提供了災(zāi)害救助的項(xiàng)目保障。雖然這一時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，但是為城鄉(xiāng)人民提供的社會(huì)保障項(xiàng)目已經(jīng)充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的優(yōu)越性，極大地鼓勵(lì)了人民群眾參與社會(huì)主義建設(shè)的積極性。

改革開(kāi)放以后，社會(huì)保障事業(yè)的項(xiàng)目也更加豐富、精細(xì)。社會(huì)保險(xiǎn)方面，20 世紀(jì)90 年代，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)逐步建立起來(lái)。2011 年住房公積金制度建立后，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)“五險(xiǎn)一金”的格局形成。再加上覆蓋城鄉(xiāng)居民的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)保障制度的主干項(xiàng)目得以確立，且各項(xiàng)保險(xiǎn)獨(dú)立運(yùn)行，單獨(dú)管理。社會(huì)救助方面，最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等制度相繼建立。社會(huì)福利方面，老年人社會(huì)福利、殘疾人社會(huì)福利、兒童社會(huì)福利紛紛建立。這些項(xiàng)目，覆蓋了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中個(gè)體所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為國(guó)家的繁榮與社會(huì)主義的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，社會(huì)保障制度體系進(jìn)入制度定型階段，項(xiàng)目進(jìn)一步豐富，精細(xì)化程度、規(guī)范程度進(jìn)一步提升，也增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)成為社會(huì)保險(xiǎn)的“第六險(xiǎn)”，為長(zhǎng)期處于失能狀態(tài)的社會(huì)成員提供了切實(shí)保障；醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)逐步改革，提升了醫(yī)療保險(xiǎn)的互濟(jì)性與保障的精細(xì)化程度；2014 年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》明確的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助8 項(xiàng)救助制度和社會(huì)力量參與的社會(huì)救助體系，提升了社會(huì)救助諸項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)性。

社會(huì)福利方面，老年福利不斷完善，高齡津貼制度在各省均得到了建立，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系逐步形成；殘疾人福利不斷豐富，困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度緩解了殘疾人額外生活支出和長(zhǎng)期照護(hù)支出的困難；兒童福利成為社會(huì)福利重要的發(fā)展方向，適度普惠成為了兒童福利未來(lái)的發(fā)展方向。軍人保障方面，《軍人保險(xiǎn)法》《退役軍人保障法》等法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)一步完善了軍人社會(huì)保障的項(xiàng)目，增強(qiáng)了其規(guī)范性。

以不同的管理方式整合了社會(huì)保障資源，為黨的百年征程提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就建立了中國(guó)勞動(dòng)組合書(shū)記部、中華全國(guó)總工會(huì)等機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)，為工人階級(jí)謀取福利。1927 年大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始自主探索中國(guó)革命的道路，所提出的一些有益的社會(huì)保障主張開(kāi)始從思想轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。為了更好地統(tǒng)理社會(huì)保障工作，中華蘇維埃共和國(guó)形成了以勞動(dòng)部和內(nèi)務(wù)部為核心的中央蘇區(qū)社會(huì)保障管理組織體系。勞動(dòng)部以維護(hù)工人權(quán)利為主，負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行勞動(dòng)法令的實(shí)施，下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)局、經(jīng)濟(jì)評(píng)判局、勞動(dòng)保護(hù)局、失業(yè)工人介紹局。內(nèi)務(wù)部旨在保障社會(huì)各階層利益，下設(shè)衛(wèi)生管理局、社會(huì)保證局、優(yōu)待紅軍家屬局，負(fù)責(zé)社會(huì)福利、救助和優(yōu)撫等相關(guān)事宜。這成為中國(guó)社會(huì)保障管理體制的開(kāi)端。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，社會(huì)保障的管理體制逐漸演變?yōu)橛擅裾C(jī)構(gòu)主導(dǎo)，管理關(guān)于土地行政、勞資和佃業(yè)爭(zhēng)議、衛(wèi)生行政、賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會(huì)救濟(jì)事項(xiàng)，民眾組織參與的社會(huì)保障管理體制。

新中國(guó)成立后，為了匹配城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制，黨在城市建立起由內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、中華全國(guó)總工會(huì)主導(dǎo)的社會(huì)保障管理體制，各部門(mén)各司其職，分門(mén)別類(lèi)負(fù)責(zé)管理公職人員社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)及勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。這種歸口管理、統(tǒng)一管理的模式沿用至今。在農(nóng)村，社區(qū)互濟(jì)性質(zhì)社會(huì)保障的管理體制圍繞著農(nóng)業(yè)合作社、人民公社開(kāi)展，以農(nóng)村集體組織為基礎(chǔ)，管理“五?！敝贫群秃献麽t(yī)療制度。

改革開(kāi)放后，社會(huì)保障制度開(kāi)始向現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系改革，為了更好地激發(fā)各地方的創(chuàng)新力，探索適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度，國(guó)家選擇了分散管理的方式，明確社會(huì)化管理為主的指導(dǎo)方針，建立了由勞動(dòng)部門(mén)主管，11 個(gè)行業(yè)和中國(guó)保險(xiǎn)公司、勞動(dòng)服務(wù)公司等企業(yè)作為輔助管理的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制。而當(dāng)社會(huì)保障制度體系基本定型后，社會(huì)保障的管理體制又重新轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理、歸口管理的模式，并在數(shù)次機(jī)構(gòu)改革后，最終形成了人力資源和社會(huì)保障部與民政部“兩家主管”的局面。人社部主管社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，社會(huì)救濟(jì)、福利、優(yōu)撫等職能由民政部管理。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障的管理體制再次發(fā)生了變化，一些部門(mén)從人社部、民政部中獨(dú)立，為更加豐富、精細(xì)的社會(huì)保障項(xiàng)目匹配了更加精細(xì)化的管理體制。2018 年，國(guó)家醫(yī)療保障局和退役軍人事務(wù)部成立，前者負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和醫(yī)療救助等職責(zé)，“五險(xiǎn)”正式演變?yōu)橛扇松绮?、?guó)家醫(yī)療保障局兩家主管的新格局；后者則主要負(fù)責(zé)軍人保障事務(wù)，使軍人保障工作更加規(guī)范化、精準(zhǔn)化。國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、國(guó)家疾病預(yù)防控制局等新機(jī)構(gòu)的成立與掛牌，從不同的方面為社會(huì)保障項(xiàng)目功能的實(shí)現(xiàn)提供了支撐?！?/p>