陳真亮，沈秋豪

(浙江農(nóng)林大學(xué) 生態(tài)文明研究院，浙江 杭州 311300)

一、問題的提出

區(qū)域環(huán)境治理是環(huán)境治理領(lǐng)域的新發(fā)展，是區(qū)域議題與生態(tài)文明戰(zhàn)略的深度融合，其不斷影響、改變和重塑著環(huán)境法學(xué)的理論、價(jià)值和方法。[1](P2)目前，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江流域大保護(hù)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等地方實(shí)踐，意味著從國家戰(zhàn)略層面確立了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體格局，一些區(qū)域?qū)用嬉苍谔剿骺缧姓^(qū)的協(xié)同立法、執(zhí)法模式和司法協(xié)作。[2](P10)但縱觀已有區(qū)域環(huán)境合作實(shí)踐仍未繞開行政區(qū)劃與自然空間特殊性的二者關(guān)系的雙重羈絆，對環(huán)境行政的治理依賴也沒有得到根本性緩解。區(qū)域環(huán)境治理依然面臨廣泛的府際競爭、地方政府缺乏區(qū)域環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力、相關(guān)利益主體缺位、長效機(jī)制缺乏等根本性困境。這些問題在“三不管”甚至“四不管”的行政交界區(qū)域長期聚集，導(dǎo)致部分區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境問題更為尖銳，甚至可能出現(xiàn)行政交界區(qū)域有的地方政府集體不負(fù)責(zé)任的“公地悲劇”。

通過對當(dāng)前區(qū)域環(huán)境法治研究的梳理，不少研究在宏觀角度努力尋求京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等具體區(qū)域的環(huán)境治理合作模式，也有的在微觀角度上關(guān)注區(qū)域環(huán)境法治產(chǎn)生的原因、[3](P33～34)法律體系構(gòu)建、[4](P109)協(xié)同立法機(jī)制、[5](P17)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制以及糾紛解決等方面，這些研究對深化區(qū)域環(huán)境合作的認(rèn)識具有積極意義。但是，當(dāng)前相關(guān)研究要么側(cè)重于“區(qū)域法治”“地方法治”等宏觀層面的研究，要么局限于某個(gè)區(qū)域的具體環(huán)境法律問題就事論事，缺乏從中觀層面運(yùn)用體系思維、系統(tǒng)論、生態(tài)整體主義方法論來構(gòu)建區(qū)域環(huán)境法治理論體系構(gòu)造，也較少運(yùn)用“解釋論”來分析區(qū)域環(huán)境治理的形式理性與實(shí)質(zhì)理性等方面問題。

近年來，國家開始大力實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制逐漸完善。“十四五”規(guī)劃要求省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機(jī)制。在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的戰(zhàn)略背景下，有必要聚焦行政邊界區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中的各種理論窘境與現(xiàn)實(shí)難題，合理借鑒新區(qū)域主義、區(qū)域治理等理論，打破“行政權(quán)力依賴型”環(huán)境法治邏輯架構(gòu)，建構(gòu)相對體系化的區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同法治理論架構(gòu)。

二、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的本體論

從本體論意義上講，空間性是法與法律現(xiàn)象的內(nèi)在屬性之一。[6](P12)空間是行政、市場與社會等一切行為的載體，自然成為賦予其他概念以意義的決定性來源。[7](P7)而空間是權(quán)力運(yùn)行的重要載體，權(quán)力通過空間來發(fā)揮作用。[8](P72)隨著城市化的推進(jìn)與區(qū)域一體化的加強(qiáng)，城鄉(xiāng)空間逐步被權(quán)力異化，不同區(qū)域、主體間可能產(chǎn)生差異化的環(huán)境治理訴求。因此，需要精準(zhǔn)識別和理解“區(qū)域”概念，梳理國家環(huán)境法治與地方環(huán)境法治之間的互動關(guān)系，闡釋“協(xié)同法治”的理論內(nèi)涵與基本要素。

(一)概念內(nèi)涵：行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的理解及思路框架

目前，大部分學(xué)科對于“區(qū)域”的定義主要聚焦在地理學(xué)層面，比如長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域等。當(dāng)然，法學(xué)視野下的“區(qū)域”亦不例外，其不僅建立在一定范圍的地理空間之上，尤在于以此為依托來賦予自然地理區(qū)域法律的色彩與基因。環(huán)境法中的“區(qū)域”也是一個(gè)基于行政區(qū)劃但又超脫行政區(qū)劃之上的綜合性概念。[9](P75～76)它立足于憲法行政法以及政治學(xué)意義的區(qū)域概念并以之為起點(diǎn)，合理借鑒社會學(xué)、生態(tài)學(xué)甚至經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)域概念，借以打破行政區(qū)劃的制度慣性和治理路徑依賴或方法偏好。環(huán)境法中的“需要特別保護(hù)的區(qū)域”等國家公園、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，作為一個(gè)“嵌套”于行政區(qū)域空間的自然地理空間，既涉及層級管理與屬地管理，又涉及統(tǒng)一管理、專門管理與監(jiān)督管理等。實(shí)際上，行政邊界區(qū)域環(huán)境法治中的“區(qū)域”特指存在行政區(qū)劃分割的具有生態(tài)功能整體性的自然地理區(qū)域。其中“行政邊界區(qū)域”主要指省級行政邊界區(qū)域，兼具主體多元性、利益多層性、訴求多樣性等特征，是區(qū)域矛盾沖突現(xiàn)象普遍性縮影和主要表征。

行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的概念在內(nèi)容上可以描述出區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性被剛性行政區(qū)劃分割的這一核心矛盾，在范圍上可以精準(zhǔn)把握住橫向和縱向上的不同行政層級事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系。從規(guī)范的角度看，行政邊界區(qū)域環(huán)境法治是指基于自然環(huán)境的區(qū)域性，在行政邊界區(qū)域，為克服行政區(qū)劃等人為分割區(qū)域環(huán)境所產(chǎn)生的不利影響，通過政府尤其是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府、企業(yè)以及利益相關(guān)的居民和社會組織之間廣泛、開放的協(xié)商與合作而推行的環(huán)境法治形態(tài)。[10](P69)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治需要超越封閉式的、自我割據(jù)式的地方環(huán)境保護(hù)主義和大城市中心主義，也更不應(yīng)被置于省域環(huán)境法治范疇之中。否則，會遮蔽行政邊界區(qū)域環(huán)境法治實(shí)踐所蘊(yùn)含的豐富內(nèi)涵和獨(dú)特價(jià)值。行政邊界區(qū)域環(huán)境法治應(yīng)該堅(jiān)持以人為本，致力于圍繞國家整體實(shí)踐和地方具體法治的多元化理解，刺激國家權(quán)力與社會權(quán)力的自我反思，規(guī)范有序地達(dá)致區(qū)域環(huán)境利益動態(tài)均衡。

(二)理論借鑒：新區(qū)域主義與區(qū)域治理理論的融合創(chuàng)新

區(qū)域規(guī)劃法治觀并不是一種空洞的口號，不能單純地停留在一種觀念的灌輸上，而必須打造其深厚的理論基礎(chǔ)。[11](P15)行政邊界區(qū)域環(huán)境治理尤其需要對可能相互沖突的利益進(jìn)行更細(xì)致的權(quán)衡，需要更多的治理能力、法律協(xié)作和司法智慧，也迫切地需要尋求更適切的區(qū)域治理新模式與理論范式。新區(qū)域主義(New Regionalism)作為一種治理范式，[12](P2,48)可以為探討法律與政治問題提供一個(gè)有益的分析框架，符合國家法治變革與社會變遷中的自上而下“還權(quán)于民”“簡政放權(quán)”“優(yōu)化營商環(huán)境”等方面的主體多元、觀念多元、利益多元發(fā)展形勢，有助于國家與社會、中央與地方、公權(quán)與私權(quán)主體之間的協(xié)商合作和互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域之間鄰避困境或公地悲劇的合作治理。

現(xiàn)代區(qū)域治理是新區(qū)域主義、協(xié)同理論、整體政府模式理論在區(qū)域問題上的應(yīng)用，并加以改進(jìn)的公共治理理論。我國區(qū)域治理的未來走向正是兩者彼此借鑒和共享，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)多元治理主體共同參與社會治理；區(qū)域治理則強(qiáng)調(diào)圍繞實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)不斷變換治理策略，通過開放、多元主體的平等協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)良法善治的目標(biāo)。新區(qū)域主義有助于分析區(qū)域環(huán)境法治中的多元主體及其主體間性，合理分配多元主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系，以法治化的方式來凝聚區(qū)域共識、利益主張，從而促進(jìn)區(qū)域空間的法律化與法律的區(qū)域空間化，實(shí)現(xiàn)空間正義與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

區(qū)域環(huán)境治理問題聚集了區(qū)域環(huán)境決策中多元利益主體缺位和行政權(quán)力的封閉行使等諸多困境。開放、多元化治理的平等協(xié)作才是行政邊界區(qū)域環(huán)境治理走出囚徒困境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想路徑。融合新區(qū)域主義的區(qū)域治理理論內(nèi)在地孕育著行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的產(chǎn)生與發(fā)展，此理論架構(gòu)有助于形塑行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的價(jià)值目標(biāo)，即環(huán)境資源的區(qū)域分配均衡、區(qū)域協(xié)作以及城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)的均等化等理論與實(shí)踐命題。因此，需要完善甚至重構(gòu)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的公共權(quán)力體系，引導(dǎo)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治主體機(jī)制、協(xié)作機(jī)制和糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)和完善，最終在法治框架下激活多元社會自我規(guī)制模式以促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理的良法善治。

(三)價(jià)值訴求：協(xié)同法治與和諧法治良性互動下的區(qū)域法治觀

自然地理空間與行政區(qū)域空間從形態(tài)上并不完全重合，甚至可能超出單一行政區(qū)劃甚至省級行政區(qū)劃的空間范圍。這就給提升自然地理空間的生態(tài)系統(tǒng)完整性、生態(tài)要素關(guān)聯(lián)性和功能共生性提出了挑戰(zhàn)。如果僅僅追求形式層面的協(xié)同法治可能會掩蓋利益主體的差異性及利益主體之間的相互對抗性，從而造成實(shí)質(zhì)上的環(huán)境非正義。因此，需考量行政邊界區(qū)域環(huán)境治理過程中的和諧法治、協(xié)同法治等問題。當(dāng)然，和諧并不是追求客觀性的標(biāo)準(zhǔn)答案，而是要探求區(qū)域環(huán)境問題的合理解決路徑。這也意味著，要結(jié)合不同國家和區(qū)域本身的政治、經(jīng)濟(jì)和社會甚至自然環(huán)境狀況而靈活運(yùn)用法治的基本原理，尋找適切的區(qū)域環(huán)境治理方案。當(dāng)然，和諧法治是一種“結(jié)果判斷”，也是結(jié)果正義的一種重要考量標(biāo)準(zhǔn)。但是，正是因?yàn)楹椭C法治這一法理意識的分析、牽引、構(gòu)建，才能超越“純粹法治統(tǒng)一”目標(biāo)而保持對良法善治的敏覺，才能避免陷入法治建設(shè)的絕對平均主義。[13](P127)

具體而言，和諧法治至少具有以下三層涵義。第一，環(huán)境法律需要平衡人與人、人與自然的關(guān)系?，F(xiàn)代社會法律內(nèi)部的規(guī)范性價(jià)值對區(qū)域整體的行為優(yōu)化具有隱性作用，這意味著立法時(shí)需要在法律內(nèi)部設(shè)定一種價(jià)值宣示，需要透徹地展現(xiàn)科學(xué)處理人與自然和諧共生的利益分配與矯正關(guān)系。第二，構(gòu)建軟法與硬法協(xié)同配合運(yùn)行的區(qū)域環(huán)境治理體系。軟法與硬法和而不同、協(xié)作互動的包容性發(fā)展方式適應(yīng)了區(qū)域環(huán)境法治發(fā)展和完善的需要，也將會成為“環(huán)境減法時(shí)代”建設(shè)和諧法治體系的一個(gè)有效制度方案。[14](P67)第三，實(shí)現(xiàn)“共同但有區(qū)別”的區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任機(jī)制。這種機(jī)制更加注重區(qū)域自然環(huán)境之間的整體性、差異性與協(xié)調(diào)性，致力于化解區(qū)域環(huán)境治理中的不平衡、不充分。

協(xié)同法治是和諧法治的本質(zhì)特征，也是行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的法理依歸，要強(qiáng)調(diào)以民生為本、有序約束公共權(quán)力以及利益的動態(tài)均衡性。行政邊界區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同法治包括“法律至上，法、理、情相得益彰”“整體政府和責(zé)任政府”和“人民主體，區(qū)域社會共治”等實(shí)質(zhì)要素，也包括協(xié)同立法、執(zhí)法聯(lián)動、權(quán)威司法和多元解紛機(jī)制等形式要素。這些法治要素共同揭示了行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的內(nèi)在機(jī)理?？傊?，協(xié)同法治是追問行政邊界區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐的正當(dāng)性依據(jù)，是良法善治的法理意識在區(qū)域空間向度上的投射。其指向的終極目標(biāo)是和諧法治，也就是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的和諧狀態(tài)。協(xié)同法治與和諧法治良性互動下的區(qū)域法治觀正成為新發(fā)展格局下適應(yīng)這一要求的理論回應(yīng)。

三、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的程序論

程序論視角下行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)從立法、執(zhí)法與司法三個(gè)層面切入，注重區(qū)域環(huán)境合作治理中的規(guī)范生成、規(guī)范執(zhí)行、規(guī)范裁決。應(yīng)然意義上的良法善治兼具自治性與回應(yīng)性，以自治性的法律邏輯使區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法會議制度及其程序機(jī)制更為規(guī)范化；以回應(yīng)性的法律邏輯不斷吸納區(qū)域環(huán)境執(zhí)法問題；以多維性的法律邏輯充分有效地調(diào)動硬法規(guī)范和多元軟法規(guī)范。最終，在司法層面保障區(qū)域環(huán)境利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將協(xié)同法治轉(zhuǎn)化為多元協(xié)作機(jī)制并指導(dǎo)具象層面的行政邊界區(qū)域環(huán)境法治程序論，從而實(shí)現(xiàn)行政邊界區(qū)域環(huán)境和諧法治、良法善治。

(一)行政邊界區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制及實(shí)踐考察

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)質(zhì)上是行政邊界區(qū)域環(huán)境法治主體共同參與環(huán)境事務(wù)的綜合決策，是“人民當(dāng)家作主”的憲法原則在行政邊界區(qū)域?qū)用娴穆鋵?shí)，更是民意聚集、利益博弈并創(chuàng)制生成協(xié)同治理規(guī)則的正式過程。目前，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐存在以下問題。第一，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨一定的合憲性、合法性困境。在現(xiàn)行立法體制下地方權(quán)力機(jī)關(guān)無法跨區(qū)域行使立法權(quán)，地方立法的效力范圍具有地域性，通過地方立法的環(huán)境保護(hù)合作協(xié)同行為或規(guī)定無行政區(qū)域外的法律效力，甚至協(xié)同立法行為“在很大程度上打亂了人民代表大會制度下的縱向地方國家機(jī)關(guān)體系，與憲法和地方組織法等法律關(guān)于地方國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)范圍的規(guī)定明顯不符”，[15](P72)典型的如長三角大氣污染防治的立法協(xié)作、京津冀機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治的協(xié)同立法。第二，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度化、體系化的協(xié)調(diào)機(jī)制尚付闕如。現(xiàn)階段，省級地方立法還無權(quán)創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)，因此缺乏深層次、真正意義上的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)、立法權(quán)限、立法程序等。各區(qū)域大多往往只限于立法信息分享、經(jīng)驗(yàn)交流及立法通報(bào)等淺層次的協(xié)同與溝通，更多聚焦于區(qū)域共同行政行為、區(qū)域性職務(wù)協(xié)助行為和鏈條式行政行為等方面的區(qū)域行政機(jī)關(guān)的行政行為。[16](P79)第三，區(qū)域內(nèi)的省域環(huán)境法規(guī)從立法準(zhǔn)備階段到立法完善的階段未貫穿立法鏈條的全面協(xié)同，并且地方立法交叉?zhèn)浒笇彶?、區(qū)域立法沖突解決、區(qū)域立法協(xié)同性評估、法規(guī)范動態(tài)清理等一系列協(xié)調(diào)機(jī)制都有待進(jìn)一步研究和完善。

在區(qū)域污染防治和資源高效利用方面，倚重于地方政府間行政協(xié)議或合作宣言等，難以形成具有約束力的區(qū)域共識，不可能提供具有充分合法性的環(huán)境“良法”。對此，在區(qū)域立法回應(yīng)方面，要運(yùn)用準(zhǔn)確的立法語言，將區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)定位轉(zhuǎn)化為立法具體規(guī)定及表述，需要尋求建立起一種適當(dāng)?shù)那页杀据^低的新型協(xié)同立法模式。當(dāng)然，其立法權(quán)力的來源、立法主體、立法程序和立法監(jiān)督等一系列制度都以現(xiàn)行立法體制為基礎(chǔ)，[17](P28)而行政邊界區(qū)域的相關(guān)省份要定期清理不符合“放管服”改革、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)要求的規(guī)范性文件。

(二)行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制及實(shí)踐考察

跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法存在多元面向，既是一個(gè)專業(yè)判斷問題，也是一個(gè)社會利益衡量問題，不僅涉及技術(shù)層面的方案設(shè)計(jì)，更牽涉如何在執(zhí)法層面兼顧諸多主體的利益橫平。隨著我國環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍及配套制度建設(shè)，試圖通過集中環(huán)境執(zhí)法權(quán)來統(tǒng)籌解決省域范圍內(nèi)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境執(zhí)法難題。在現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，嘗試建立跨省域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的構(gòu)想顯然不具有可行性。而根據(jù)生態(tài)守法邏輯采取信息共享、溝通交流以培養(yǎng)環(huán)境法治共識，有助于形成多元協(xié)同的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。

行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的關(guān)鍵在于溝通共識、信息共享、行動協(xié)調(diào)，其強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法權(quán)主體(包括受委托執(zhí)法者)、行政相對人與其他利益相關(guān)者，以及公眾和專家等社會主體的協(xié)作過程。行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制應(yīng)從“事件導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮沧R達(dá)成型”，不同利益主體在執(zhí)法聯(lián)動過程中充分表達(dá)共識，而后基于溝通過程逐漸形成執(zhí)法共識。具體而言：第一，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的基礎(chǔ)在于溝通協(xié)商。不同行政轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門往往通過正式溝通與非正式溝通來確定執(zhí)法工作重心、交流工作經(jīng)驗(yàn)等，以降低協(xié)作過程中的溝通成本與提高合作持續(xù)性。溝通交流則意味著不同省之間的環(huán)保部門定期溝通，以此實(shí)現(xiàn)具體執(zhí)法細(xì)節(jié)、執(zhí)法舉措、執(zhí)法尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)(包括裁量基準(zhǔn))層面的趨同。第二，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的關(guān)鍵在于信息互通。不同行政轄區(qū)內(nèi)環(huán)保部門的聯(lián)動往往呈現(xiàn)為信息共享，通過共享信息的方式規(guī)避執(zhí)法管轄權(quán)沖突，為彼此明確執(zhí)法責(zé)任與執(zhí)法重心。第三，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的前提在于協(xié)同立法與司法協(xié)作。環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的長期運(yùn)作，需要理順行政邊界區(qū)域環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，形成主體參與、優(yōu)勢互補(bǔ)、過程協(xié)調(diào)的多中心區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作機(jī)制。[18](P55)第四，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的保障在于協(xié)調(diào)機(jī)制。行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動需要更多配套性響應(yīng)制度予以支持，不僅須注重行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法平臺構(gòu)建，[19](P89～90)同時(shí)也需推進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息發(fā)布和共享制度、區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動制度、區(qū)域環(huán)保督察制度等。

(三)行政邊界區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制及實(shí)踐考察

環(huán)境問題的跨行政區(qū)劃特征與環(huán)境司法的屬地化部門化特征之間的矛盾，內(nèi)在地要求開展區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作。但當(dāng)前我國區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作普遍受制于固有的條塊型司法管理體制與屬地化配置的立法權(quán)格局，在實(shí)踐中存在區(qū)域環(huán)境司法合作協(xié)議效力缺失、(1)如美國環(huán)保署推行的國家河口治理計(jì)劃(National Estuary Program)，該計(jì)劃意在對美國主要河流河口地帶進(jìn)行治理，實(shí)踐過程中各河口附近的城市盡管簽署了相關(guān)協(xié)議以達(dá)成理念上的共識，但受制于各城市的財(cái)政狀況與議會傾向，這些協(xié)議只是作為象征性政策而難以落實(shí)到各城市環(huán)保部門工作規(guī)劃與地方立法中。參見Lubell M, Collaborative Environmental Institutions: All talk and no action, Journal of policy analysis and management, Vol.23:3, p.563～565(2004).區(qū)域環(huán)境司法審判技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)域環(huán)境司法運(yùn)作缺乏外部協(xié)調(diào)等問題。針對這一矛盾，司法實(shí)務(wù)部門以審判為中心，以程序?yàn)橐劳?，通過司法管轄權(quán)集中配置、司法管轄權(quán)分散協(xié)調(diào)、多機(jī)構(gòu)共同參與等路徑，構(gòu)建由內(nèi)到外的區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作體系，有效地促進(jìn)了系統(tǒng)協(xié)作行為與創(chuàng)制秩序之間的平衡，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境司法與區(qū)域環(huán)境治理的、區(qū)域法治發(fā)展與國家法治發(fā)展的雙重良性互動。[20](P2)2014年，《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》強(qiáng)調(diào)以司法審判機(jī)構(gòu)專門化與司法管轄模式集中化兩種方案來解決跨區(qū)域環(huán)境司法運(yùn)作問題；2016年，《北京、天津、河北法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》以及2020年《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》試圖從司法系統(tǒng)內(nèi)外部等角度提高環(huán)境司法的協(xié)同性水平。2020年，浙江省嘉興市南湖、秀洲、海寧、桐鄉(xiāng)，湖州市吳興、南潯、德清、長興、安吉、南太湖等10家法院聯(lián)合簽署《浙江環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作備忘錄》，通過平臺共建、信息共享、糾紛共調(diào)、資源共用、機(jī)制共謀、生態(tài)共護(hù)等方面的協(xié)同共治，構(gòu)建環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)動治理新體系。

程序論意義上的司法協(xié)作要求將司法最終原則作為基本原則之一，法律運(yùn)行要從當(dāng)前的行政依賴轉(zhuǎn)向以司法邏輯貫穿始終，[21](P120)要求踐行經(jīng)由形式主義的實(shí)質(zhì)法治的司法形式主義。具體而言：第一，在整體規(guī)劃層面明確管轄權(quán)集中與制度性構(gòu)建的優(yōu)序。在區(qū)域內(nèi)部各省實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)的相對集中，通過指定特定法院管轄或設(shè)立環(huán)境資源法庭的方式將環(huán)境資源類審判管轄權(quán)集中于特定法院。在各省實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃內(nèi)管轄權(quán)相對集中的前提下，可以由各省高院牽頭，在指定管轄的環(huán)境資源類案件審理法院或環(huán)境資源法庭中選取試點(diǎn)展開常態(tài)化的司法協(xié)作。(2)如南京中院在2020年針對《長三角洲地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》制定的工作方案值得借鑒與推廣。該工作方案將協(xié)作機(jī)制與工作流程切實(shí)轉(zhuǎn)化為可量化的法院內(nèi)部工作機(jī)制。第二，在司法能力與程序銜接層面提煉積累區(qū)域的環(huán)境類司法知識，優(yōu)化法院系統(tǒng)內(nèi)部及法院系統(tǒng)—外部系統(tǒng)之間的程序銜接。有必要充分發(fā)揮類案檢索制度、發(fā)布跨區(qū)域典型案例、展開審判經(jīng)驗(yàn)研討、探索區(qū)域環(huán)境司法裁判標(biāo)準(zhǔn)化等。第三，構(gòu)建跨行政區(qū)的信息共享機(jī)制和溝通平臺，促進(jìn)智能化與數(shù)字化治理。雖然一些區(qū)域在信息溝通上已取得一定成效，諸多會議的開辦增進(jìn)了不同區(qū)域內(nèi)法官的熟悉程度與合作水平，但數(shù)據(jù)信息的共享則受制于技術(shù)平臺與規(guī)范依據(jù)而進(jìn)展緩慢，未來可以考慮在上述層面予以進(jìn)一步完善。

四、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的方法論

正所謂“一切理論探討，最終都可以歸結(jié)為其研究方法論的探討；一切理論變革又首先依賴于對其研究方法論的變革，只有方法論上的科學(xué)更新才能帶來該學(xué)科的重大突破”。[22](P42)當(dāng)下我國的區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需借助行政邊界區(qū)域環(huán)境法治這一理念范式和方法論視角加以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)規(guī)律。行政邊界區(qū)域環(huán)境法治不僅僅是一個(gè)概念的證成、理論的建構(gòu)，其背后更蘊(yùn)藏著豐富的方法論意義。未來區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治轉(zhuǎn)型，應(yīng)注重從地方法制到區(qū)域法治、從城鄉(xiāng)正義到空間正義、從個(gè)體主義到生態(tài)整體主義方法論的三大轉(zhuǎn)向。

(一)作為制度論的區(qū)域環(huán)境法治：從地方法制到區(qū)域法治

從制度生成與變遷的角度看，區(qū)域法治研究的發(fā)展主線歷經(jīng)了先行法治化、地方法制、地方法治、區(qū)域法治(發(fā)展)的階段轉(zhuǎn)型，有益于在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思基礎(chǔ)上推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治轉(zhuǎn)型。從“地方法制”到“區(qū)域法治”的觀念嬗變，并非是一個(gè)突如其來的變化，而是當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、空間構(gòu)造轉(zhuǎn)變的必然趨勢與外在反映，是在融合與沖突中逐步嵌入到法治的結(jié)構(gòu)中來的。在社會系統(tǒng)理論下，區(qū)域法治成型需要建立在地方法治的主動性、積極性基礎(chǔ)之上的，這種自主能動性是區(qū)域法治不可或缺的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和真實(shí)支撐力量，但是自上而下的政府推進(jìn)型路徑的缺陷并不必然導(dǎo)致區(qū)域法治，諸多法治地方實(shí)踐更無力有效證成區(qū)域法治概念，這些生動鮮活的事實(shí)只不過能引起學(xué)界對區(qū)域法治遲到的重視與法治回應(yīng)。

區(qū)域法治發(fā)展不應(yīng)是地方法治發(fā)展的簡單羅列與疊加，而應(yīng)是區(qū)域內(nèi)部各地方法治整體有機(jī)聯(lián)系的嚴(yán)密結(jié)構(gòu)，[23](P59～62)是區(qū)域之間成功法治經(jīng)驗(yàn)的有機(jī)整合與制度互補(bǔ)。區(qū)域法治概念的獨(dú)特空間特征使其成為連接國家法治與地方法治的重要血緣紐帶，其表征著主權(quán)國家內(nèi)一種法治過程或狀態(tài)，在法治統(tǒng)一的框架下逐步塑造出有序的跨行政區(qū)區(qū)域性事務(wù)(尤其是行政邊界區(qū)域法治協(xié)作事務(wù))。通過有序的法治協(xié)作構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體之間貫徹實(shí)施憲法和法律，有效協(xié)調(diào)并貫徹實(shí)施地方法律法規(guī)，克服行政區(qū)劃等人為分割區(qū)域所產(chǎn)生的不利影響，最終從整體上實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益動態(tài)均衡的目標(biāo)。[24](P126～127)因此區(qū)域法治概念無疑是地方法制概念的必要補(bǔ)充、適度延展與轉(zhuǎn)型升級，也標(biāo)志著地方法制建設(shè)步入到一個(gè)治理體系的合作化和融合化的新階段。

正是身處“國家法治與地方法治交匯”的境遇，賦予了作為制度論意義上的區(qū)域環(huán)境法治獨(dú)特法律內(nèi)涵。第一，區(qū)域環(huán)境法治是在國家法治統(tǒng)一框架下環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新。區(qū)域環(huán)境治理并不是環(huán)境治理現(xiàn)代化之外的存在物，也不是對于其的簡單依附或者寄生，是現(xiàn)代環(huán)境治理體系和治理能力的內(nèi)在品格和應(yīng)有秉性，蘊(yùn)含于其中、體現(xiàn)于其中、作用于其中。[25](P5)第二，區(qū)域環(huán)境法治并不是一個(gè)與法治相割裂的本體概念。它運(yùn)用精妙的法治手段平衡行政區(qū)劃制度與區(qū)域整體性的矛盾，改良與重新詮釋傳統(tǒng)環(huán)境法律制度及其運(yùn)行，喚醒區(qū)域環(huán)境本身的自然整體狀態(tài)，提供了一種獨(dú)特的“空間視角”，這種“空間轉(zhuǎn)向”學(xué)術(shù)現(xiàn)象的廣泛滲透也來源于第三代環(huán)境法的方法論范式與治理機(jī)制。[26](P126～127)

(二)作為生態(tài)正義論的區(qū)域環(huán)境法治：從城鄉(xiāng)正義到空間正義

從深層次的角度看，城鄉(xiāng)環(huán)境正義的失衡見證于中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性陷阱，由此產(chǎn)生的“以沿海為中心”“以城市為中心”和“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”“以污染治理為中心”等環(huán)境立法特征進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益的非均衡性。鑒于社會進(jìn)步同時(shí)所伴生的各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、環(huán)境資源配置不對等、城鄉(xiāng)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移及法律調(diào)整機(jī)制失靈等窘迫現(xiàn)狀，生態(tài)正義論亟需從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)正義向以民生為本的空間正義轉(zhuǎn)型。在此過程中，空間正義的價(jià)值和目標(biāo)要求對區(qū)域環(huán)境公共權(quán)力加以限制和協(xié)調(diào)；將群眾訴求、民生呼喚融入?yún)^(qū)域的政策制定和改革規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域居民環(huán)境權(quán)益的普惠化和均等化；切實(shí)矯正環(huán)境治理進(jìn)程中的核心區(qū)域與邊緣區(qū)域、發(fā)達(dá)區(qū)域與落后區(qū)域、城市與農(nóng)村之間的環(huán)境權(quán)益分配性問題，形成個(gè)人利益、區(qū)域利益與國家利益的有機(jī)統(tǒng)一。[27](P52)

然而，在區(qū)域環(huán)境問題上要達(dá)到一種完全的公正是非常困難的，這是因?yàn)榄h(huán)境污染具有普遍性，但是環(huán)境污染的后果并不具有普遍性。本來，按照“誰污染誰負(fù)擔(dān)”的原則，獲利多且污染嚴(yán)重的地方政府、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任，但事實(shí)并非如此。環(huán)境損害的影響并不是同時(shí)而又平等地作用于所有人的，它反映人的生物本質(zhì)以及人類社會的結(jié)構(gòu)，受害最深的是處于弱勢的國家、地區(qū)和群體。具有重要生態(tài)功能的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅承擔(dān)較為繁重的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而且在環(huán)境利益表達(dá)和話語權(quán)上往往處于弱勢地位。相反，東部發(fā)達(dá)地區(qū)不僅消耗自身和其他地區(qū)提供的環(huán)境資源，還將環(huán)境損害的后果更多地留給弱勢地區(qū)承受。所以，如果以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上”作為區(qū)域一體化發(fā)展的共同需要、共同目標(biāo)，并以之為由允許環(huán)境污染的出現(xiàn)，忽略了不同地區(qū)的稟賦差異、地緣特征和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略需要，則掩蓋了利益的對等性和發(fā)展的公平性，堵塞了環(huán)境利益的表達(dá)和補(bǔ)償機(jī)制，從而造成了實(shí)質(zhì)上的環(huán)境權(quán)益分配不公。(3)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下有必要實(shí)施開放性的環(huán)境治理思路和模式，通過區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)戎贫仍O(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的公平負(fù)擔(dān)和分享。參見陳婉玲：《區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，載《中國法學(xué)》2020年第6期，第142、156頁。

“正是經(jīng)由權(quán)利的傾斜性配置向區(qū)域共同發(fā)展原則之下，關(guān)注區(qū)域差異事實(shí)的法律調(diào)整機(jī)制轉(zhuǎn)換，使剛性的權(quán)利傾斜性配置變成為區(qū)別對待的柔性利益平衡法則。”[28](P6)這也意味著，區(qū)域環(huán)境法治的建構(gòu)要充分認(rèn)識到不同個(gè)體的差異性，充分利用個(gè)體之間的群體共同需求來作為正義觀念的基本前提。將一般正義觀中的“合乎每一個(gè)人的正義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂虾踝钌偈芑菡叩淖畲罄妗?，即以弱勢群體的利益能否滿足視為區(qū)域環(huán)境治理是否公正的標(biāo)準(zhǔn)。故此，若要改變區(qū)域環(huán)境問題上的不公正現(xiàn)象，就必須通過區(qū)域資源權(quán)屬交易、區(qū)際利益補(bǔ)償、環(huán)境稅費(fèi)制度等環(huán)境法律調(diào)整機(jī)制使區(qū)域內(nèi)“強(qiáng)者”承擔(dān)責(zé)任，“弱者”的環(huán)境權(quán)益得到補(bǔ)償與滿足，是以區(qū)域民生為本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境正義、保障公民基本環(huán)境權(quán)益的必然途徑，也是協(xié)同法治的內(nèi)在要求。[29](P12)最終構(gòu)建以區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)法律法規(guī)體系為主體、以空間正義為價(jià)值依托的區(qū)域環(huán)境法治體系。

(三)作為社會系統(tǒng)論的區(qū)域環(huán)境法治：從個(gè)體主義到生態(tài)整體主義

傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理剛性地拆解了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性，使生態(tài)系統(tǒng)的自然發(fā)展需求得不到滿足，區(qū)域環(huán)境治理打破了這種行政分割，按自然生態(tài)邊界劃分的區(qū)域治理生態(tài)環(huán)境。從社會系統(tǒng)論的角度看，區(qū)域內(nèi)的各省(直轄市)是一個(gè)有機(jī)的社會—生態(tài)系統(tǒng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)受到破壞，整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)就會失衡。在生態(tài)規(guī)律面前，生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)和污染的蔓延都不受人為疆界的限制，任何行政區(qū)域的生態(tài)破壞或環(huán)境污染都會危及周邊其他區(qū)域甚至整個(gè)生態(tài)區(qū)域。因此，傳統(tǒng)的單個(gè)行政區(qū)域的環(huán)境治理已經(jīng)不能獨(dú)善其身，即使其奮力治理也會因?yàn)橹苓厖^(qū)域的不作為、慢作為甚至是亂作為而功虧一簣。因此，自然區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)域合作治理必然代替各行政區(qū)閉關(guān)自守的單打獨(dú)斗，單個(gè)行政區(qū)域的環(huán)境治理必然走向自然生態(tài)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域的聯(lián)合治理。相應(yīng)地，伴隨著地方法治系統(tǒng)“開放性”屬性的逐步凸顯，環(huán)境治理思維方式也必然要經(jīng)歷從法律思維到法治思維的演進(jìn)。這種思維方式發(fā)生演進(jìn)的根本原因在于法律思維所對應(yīng)的“封閉”法律系統(tǒng)的“不自足”所導(dǎo)致的對紛繁社會事務(wù)的應(yīng)對無力，[30](P93)這就要求區(qū)域?qū)用嬖谡w上能夠迅速對各種環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題做出反應(yīng)與法治回應(yīng)，同時(shí)還要與其他子系統(tǒng)協(xié)同配合，方能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域環(huán)境法治是國家整體法治和具體地方法治的能動性與必然性有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然，區(qū)域環(huán)境問題不能脫離自上而下的建構(gòu)型法治的頂層設(shè)計(jì)與有效協(xié)調(diào)，同樣也不能缺乏自下而上的演進(jìn)型法治的支持與有力執(zhí)行，代表著一種整體主義與個(gè)體主義有機(jī)結(jié)合的環(huán)境法學(xué)研究路徑。[31](P109)再者，作為社會系統(tǒng)論的區(qū)域環(huán)境法治孕育與發(fā)展，亟待摒棄個(gè)體主義方法論，轉(zhuǎn)而尋求生態(tài)整體主義立場、系統(tǒng)論方法的法理指引。對象更為宏觀的區(qū)域性、循特定自然環(huán)境之特殊性、整體性而動的法律形式成為環(huán)境法治實(shí)踐中更為有效的制度規(guī)范。[32](P91)這也意味著需要將整體主義環(huán)境治理觀作為價(jià)值考量，整體主義方法論、系統(tǒng)論、體系化思維為主要理論支撐，更多地關(guān)注區(qū)域之間不同行動和制度安排對生態(tài)系統(tǒng)整體性及生態(tài)要素、單元之間的相關(guān)性和協(xié)調(diào)性的影響，關(guān)注區(qū)域之間的政策與立法互動、區(qū)域立法協(xié)作、規(guī)則體系的內(nèi)洽以及制度體系的優(yōu)化與整合。

結(jié) 語

環(huán)境法治的敘事方式與研究視角日益與各區(qū)域、各行業(yè)乃至各環(huán)境要素緊密結(jié)合，呈現(xiàn)出精細(xì)化、具體化與本土化特性，勾勒出不同的地形與風(fēng)貌，[33](P21)展現(xiàn)出不同類型的區(qū)域法治、地方法治和基層法治等具體法治的新樣態(tài)。比如，國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、自然保護(hù)地、國家公園、國家文化公園、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等方面的區(qū)域法治問題。區(qū)域環(huán)境法治存在其空間向度、空間特殊性，不同的空間定義塑造出不同的法治協(xié)同路徑，展示著法治中國的地方實(shí)踐和具體表現(xiàn)。無論是權(quán)力推動型的區(qū)域環(huán)境法治如京津冀協(xié)同發(fā)展、國家公園體制試點(diǎn)的法治實(shí)踐，還是市場驅(qū)動型的區(qū)域環(huán)境法治如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的法治探索，[34](P93～94)抑或是立法導(dǎo)向型的區(qū)域環(huán)境法治如長江、黃河等流域生態(tài)保護(hù)逐步走向法治的中心地帶，無不蘊(yùn)含著不同空間場域下的區(qū)域環(huán)境法治變革現(xiàn)象邏輯。

從制度變遷角度來看，新時(shí)代環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化在研究視角上以區(qū)域環(huán)境法治為思維工具，在法律規(guī)制對象上以環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)為基調(diào)，在價(jià)值取向上以空間正義為正當(dāng)性依托，進(jìn)一步向環(huán)境治理的“第三次現(xiàn)代化”邁進(jìn)。現(xiàn)代環(huán)境法尤其是第二代環(huán)境法向第三代環(huán)境法轉(zhuǎn)型過程中，提供了諸如可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、生態(tài)文明、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、公私合作、多中心共治等一系列新理念與新方法。其總體趨勢是更加規(guī)范化、體系化、法理化，并向戰(zhàn)略化、綜合化、法典化邁進(jìn)。從傳統(tǒng)環(huán)境法向現(xiàn)代環(huán)境法轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容在于環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在于促進(jìn)環(huán)境法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)其現(xiàn)代性的法律品格。當(dāng)然，區(qū)域環(huán)境法治的各國實(shí)踐只是環(huán)境治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一種表現(xiàn)類型，各國環(huán)境法仍然需要在相互借鑒中不斷趨同、同質(zhì)化，其共通的基本價(jià)值取向是可持續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展，以及促進(jìn)環(huán)境法的現(xiàn)代性與全球環(huán)境法的發(fā)展。