劉小曼 常永華

(1.西北大學 公共管理學院，西安 710127；2.陜西師范大學 哲學與政府管理學院，西安 710119)

提要： 法律和道德作為維護社會秩序平穩(wěn)運行的兩個基本機制，共同對社會各主體的行為有約束和控制作用，尤其是處在法治社會，利用法律在社會管轄范疇出臺了許多相關的行為制約條例，法律這種強制性制度發(fā)揮著調(diào)節(jié)主體行為的基礎性作用。但是法律約束的底線較低，且通常是硬性制度安排，彈性和靈活性較為缺乏，而道德則高于法律的約束，并能夠滲透到法律所顧及不到的邊線地帶，道德對于經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境的整體要求較高，在公共管理領域亦是如此。這里將道德機制中的聲譽問題單獨進行分析，尋求為何聲譽能夠作為一種隱性資產(chǎn)和激勵約束要素在公共組織和官員之間扮演著至關重要的作用，分析為何公共部門內(nèi)部的官員會存在普遍的聲譽偏好，以及聲譽能夠為官員帶來哪些獨特的優(yōu)勢和好處，如何利用聲譽與官員的行為決策、個人需求和職業(yè)生涯發(fā)展掛鉤。沿著一系列的問題進行探析和論述，旨在豐富公共部門的管理工具和手段，降低監(jiān)督和官員治理成本，引導官員自愿、積極地為公共利益和公共目標努力，從而獲得良好的聲譽，充分發(fā)揮聲譽對公共管理的促進和輔助作用。

一、研究背景與問題

當今社會相對而言更重視法律對行為的基礎制約效力，但實際上道德約束是一種相對成本更低的管理方式和途徑，特別是聲譽、信用等作為道德機制中的關鍵要素，在法律無法完全發(fā)揮效用的情況下起著至關重要的作用。正如張維迎指出的，在一個人們普遍不講信譽的社會里，法律能起到的作用是非常有限的[1]。在公共領域，政府與公民、利益相關者、代理商等之間相互信任的關系是經(jīng)濟秩序、政策平穩(wěn)運行的關鍵，制度作為博弈的規(guī)則是建立和維持其與各個主體之間信任的關鍵，信任也屬于制度問題。法律和道德在經(jīng)濟發(fā)展、合作有效實施以及社會秩序平穩(wěn)運行等方面是相互補充的，二者共同作用于主體行為的約束和調(diào)控，許多復雜的合作、政策實施都需要法律和道德一并奏效，比如，有些顯性制度規(guī)定的內(nèi)容可以依靠法律執(zhí)行，而有些可以自由裁量的隱性行為則需要道德發(fā)揮作用，兩種機制缺一不可。

在某些情況下，強制性法律制度缺乏一定的彈性和全面性，且法律不具有情感和精神方面的力量，聲譽機制恰好在能夠彌補法律效用的同時，作為一種激勵機制滿足主體物質(zhì)層面之外更深層次需求的存在。另外，組織內(nèi)部所有的個人都不是獨立的個體，對于公共部門官員而言，他們都依附于自己任職的公共組織和事業(yè)單位，當個人的利益取決于組織的價值，組織的價值依賴于其聲譽的時候，官員個體就會變得注重他們的聲譽。當聲譽能帶來更多好處、造福更多群體時，就會成為重點建設和維護的對象。為何需要借助聲譽來研究它在公共部門中對官員和組織的影響效用，原因如下。

第一，在公共部門發(fā)現(xiàn)官員的問題行為時，不像在私營部門中那樣可以利用簡單程序懲罰領導者，在公共管理領域對領導者進行懲罰的程序較為復雜，實際執(zhí)行存在困難。相較而言，公共管理中的問題行為所產(chǎn)生的負面效應顯現(xiàn)需要較長周期，短期內(nèi)很可能一直不會被揭露。其一，公共部門中一些問題的責任承擔主體往往很難明確界定，存在一定的模糊性，也往往因各種方式的隱藏或庇護，使得原本的責任承擔者免受懲罰，這就導致公共管理中的許多偏離行為鉆了空子。其二，公共部門內(nèi)官員的行為選擇并非都是理性、無私地向著公共利益最大化，現(xiàn)實中存在許多外界無法約束或監(jiān)督到的“行為真空”，在這一范圍內(nèi)，官員有相當大的自由權來左右和選擇個人的行動且不觸碰到制度邊線，但這些行為實際上已經(jīng)違背了公共利益和公共目標，帶有明顯的自利傾向。這種情況是制度控制之外的行為偏離，是公共管理過程中十分棘手的問題，即使投入大量監(jiān)督和管理成本，有時也難以預防和阻止其出現(xiàn)，因為有些偏離行為是游離在外界可控因素之外。

第二，由于公共服務的生產(chǎn)和供給具有壟斷性和權威性，公民和外部利益相關者不參與具體的生產(chǎn)和服務供給活動，因此在信息占有方面處于劣勢，發(fā)現(xiàn)官員身上出現(xiàn)的問題較難，不完全的所有權關系在一定意義上縱容了官員的偏離行為。公民委托官員對公共財政、公共收益、公共資源等進行管理和利用，官員擁有掌握信息的絕對優(yōu)勢。官員同樣作為有限理性的“經(jīng)濟人”，難免會做出一些有悖于公共意愿的行為，而組織的受益者分散且多變，監(jiān)督也會存在困難。因此，需要一種軟性的制約力來規(guī)避可能的風險行為。另者，在官員選拔過程中同樣存在較突出的信息不對稱問題，在政府內(nèi)部勞動力市場中，上級部門如何從眾多官員中選拔出能力強、政治過硬、德才兼?zhèn)涞娜瞬?，下級官員如何被上級識別為能勝任者，其晉升機制更為復雜。層級制、有限理性及所處環(huán)境等條件的限制，決定了上級難以獲取地方官員行為的充分信息，當越不了解官員的實際能力時，就越依賴于一些歷史可得信息或信號來判斷官員能力與政治忠誠度，例如，經(jīng)濟績效、教育水平、過往履歷、聲譽等。

第三，公共部門與私營部門最大的差異在于其日常的眾多工作都較難衡量最終收益，他們提供的服務多為過程性的，無法在某一階段體現(xiàn)出價值，許多都是長期和持久性的任務目標，需要不斷累積且并非都能夠產(chǎn)生充分的效益或具備經(jīng)濟價值。官員為公眾和目標群體提供服務，其績效水平由外界利益相關者做出評估，但由于其與不同評價主體的主觀感知和體驗有差別，加上不同機構的職責和任務各異，導致長期都未能形成一個統(tǒng)一、完善、公正、客觀的績效評估框架。另外，公共管理都包含著集體決策的性質(zhì)，這不僅造成官員管理責任劃分與承擔方面的困難，對個人績效的評價也難以準確，不能很好地度量和評價官員個人實際的貢獻大小，懲罰、獎勵和管理績效之間常常不能契合。當因監(jiān)督困難、成本高、評價指標不定等導致無法對官員績效做出客觀評價時，便導致強烈的“偷懶”“搭便車”及推卸責任的動機?？冃гu估的模糊性造成官員缺乏足夠的激勵動力或行為出現(xiàn)偏離，甚至將重心更多地放在績效評估的內(nèi)部指標選取上，例如，只關心經(jīng)濟增長等硬性指標，卻忽視了最重要的主體，即外部受眾的利益。

第四，在公共部門的管理中缺乏有效的激勵機制，尤其是在隱性激勵方面。在公共管理過程中，將官員的績效與組織整體績效相聯(lián)系，在管理官員行為的過程中應重視實際的貢獻，向優(yōu)秀的人才及重要崗位傾斜，并且配合一系列自主靈活的激勵機制，公共部門對管理人員的考核、評價及激勵程度的把握都存在相當程度的阻礙，績效工資制也無大的改革和提升，管理者的獎勵機制并不盡如人意，存在許多優(yōu)秀人才辭職、跳槽等現(xiàn)象。行政官員理性的一面會使其為追求個人利益而選擇一些捷徑或利用職位權力的便利為自身謀利，因此須充分把握官員們的非物質(zhì)層面需求。很明確的一點是，公共組織缺乏多元化的激勵方式，但許多優(yōu)秀人才依然會選擇進入公共部門就職，正是因為存在包括聲譽、外界對其社會地位的肯定和人才提拔重用等因素給他們帶來的一些非物質(zhì)的激勵作用和成就感，例如，職位晉升制度可以降低組織的物質(zhì)資本投入，利用其對聲譽、地位的追求，激勵他們更努力地做好本職工作，提供公共服務。

由于現(xiàn)存法律制度、機制設計、評估體系等政治環(huán)境中存在一些可能的不完善，因此，亟須尋求一些新的手段和管理工具來解決和減少組織官員在行為決策中會出現(xiàn)的偏離問題，彌補現(xiàn)存管理方式的缺陷，如何耗費更少的成本，借助新的機制達到對官員行為更高效的激勵和約束是需要解決和考慮的問題。這里選定聲譽為研究對象和關鍵要素，分析聲譽對公共管理的影響，聲譽可以為組織集體和官員個體都帶來哪些方面的好處和優(yōu)勢以及可以在哪些方面促進公共管理是研究聲譽作用和價值的重點。另外，最后會指出聲譽與組織和官員的發(fā)展都有哪些方面的聯(lián)系。聲譽雖然在多個學科領域已形成了較為完整且成熟的研究與應用，但是在國內(nèi)公共管理領域還未受到足夠的重視和實證，尤其是如何將聲譽與官員個體和組織的發(fā)展相聯(lián)系沒有進行過詳細分析，從文章第二部分開始將依次就聲譽對公共管理和官員的影響進行論述。

二、公共部門官員為何普遍具有聲譽偏好

在分析聲譽對官員行為和選擇、決策帶來的影響之前，必須明確的是政府官員個體具有強烈的聲譽追求和偏好，這與政治環(huán)境和工作背景之間的關系是分不開的，政府作為公共機構，具有與企業(yè)等私營部門不同的目標和追求，且其任務和目標更多的是過程導向，不如企業(yè)那般更注重結果績效，許多行動和政策實施都是一個長期且漫長的服務和執(zhí)行過程，因此，很難直接用績效評估和衡量。公共部門不具有也無法提供私營部門那般的物質(zhì)獎勵和相當可觀的薪酬，那么為什么仍然有眾多的優(yōu)秀人才將進入政府部門作為自己的職業(yè)追求和意向選擇呢？這其中聲譽扮演著相當關鍵的角色，聲譽具有獨特的吸引力和影響，因為它不僅是一種隱性契約，也是一種政治資產(chǎn)，具有無形的價值，尤其對官員這種為社會和公民服務的主體而言，更是一種外界對于其過去表現(xiàn)和作為的評判，關乎其社會地位和職位晉升等問題。

政府部門的官員為什么比私營部門更看重聲譽的價值呢？在企業(yè)工作的管理者可以通過創(chuàng)造更多的經(jīng)營績效或更高的營業(yè)利潤以證明自身的能力，其衡量標準是相對明朗的，完全可以按照一套指標體系對管理者的綜合能力進行評估和判斷，但是公共部門的性質(zhì)決定了它無法同私營部門一樣做到這一點。公共機構的官員同樣具有理性“經(jīng)濟人”的一面，也會追求自身的利益，但顯然不是僅通過物質(zhì)財富的獎勵就可以達到的，那樣他們必然不會將公共機構作為意向職業(yè)和崗位，畢竟其與在私營部門從事同等工作的收益存在較大差距。那么，就可以認為選擇進入公共部門就職的人員，還擁有更特殊(公共服務動機、組織公民行為、聲譽偏好等)的原因作為其入職的關鍵因素。

聲譽一直以來都是學界一個重要的研究議題，不僅在生物學、社會學、經(jīng)濟學等領域，也在公共管理學科領域備受關注，最早的聲譽研究出現(xiàn)在生物學領域證明生物之間產(chǎn)生的合作行為方面，逐漸發(fā)展到眾多包含合作、行為博弈等現(xiàn)象的研究中?？梢哉f公共部門研究聲譽已經(jīng)到了20世紀后期甚至21世紀初期，Carpenter是首位對公共組織聲譽進行了詳盡的論述和分析的學者。研究者意識到聲譽對公共組織和官員主體的重要性，正是官員具有更明顯的聲譽偏好的原因，聲譽在公共組織中具有極為重要的作用，由于公共部門的工作無法完全做到與物質(zhì)財富相轉換，而同時公職人員的需求不單單滿足于公共部門提供的相應報酬，因此可以斷定，去除物質(zhì)激勵之外，一定還存在著某些私營部門無法享受和獲得的要素，使得官員自愿、主動地就職并長期留在公共機構任職和為公共利益服務。

不管是私營部門還是公共組織，上至領導層、管理者，下到基層的公務員，人們都會愛惜自己的名譽，希望獲得他人和社會的認可和信賴，可以說聲譽決定了其社會關系網(wǎng)以及日常的合作、交流。一個不具有聲譽偏好的人難以在社會網(wǎng)絡中獨存，因為社會發(fā)展現(xiàn)狀決定了這是一個分工合作的時代，誰都無法獨善其身，而在工作和生活中，并非所有對象都足夠了解合作主體，人們必然會根據(jù)過去行為、記錄等做出判斷，以確定合作對象是都值得信任、有能力和可靠的。因此，聲譽其實可以看作是各個行為主體的一種個人標簽，這個標簽上顯示著個人的基本情況，作為輔助分析和判別合作對象的方式。具有聲譽偏好意味著主體深知聲譽與其社會地位、外界評價等要素掛鉤，為了日常工作和生活能夠更順暢地進行，他們會刻意或者主動、自覺地維護和保持一個良好的外部聲譽。而相比私營組織，公共部門和所屬官員的評價更多地與外部利益相關者有關，且從事的許多工作無法直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值或用具體的績效指標衡量，因此，聲譽作為一種評判工具對官員而言比私營部門的管理者更受重視。

聲譽偏好必然與聲譽的價值和效用分析緊密相關，官員具有聲譽偏好就與其具有公共服務動機相類似，一定是他們內(nèi)心存在某種特殊的需要或需求恰好與公共精神相契合，聲譽不僅可以為組織和所屬官員帶來政治自治、自由裁量權的擴大，權力合法性的提高，還可以吸引更多優(yōu)秀人才進入并降低人員流失比例，亦能夠作為一種信號傳遞到上級領導部門，有助于上級機構更全面、合理公正對官員的作為和表現(xiàn)做出評判，促進官員個體的職位晉升和職業(yè)生涯的發(fā)展。正是由于公共部門能夠提供這些私營部門無法滿足的特殊追求，因此使得聲譽在公共組織中具有不可替代的價值和影響力，或者說具有一種潛在的吸引力，成為官員在選擇公共機構就職的原因之一。研究聲譽問題的前提和基礎必然是出于公共管理領域內(nèi)的官員們普遍存在或多或少的聲譽偏好，這種聲譽偏好引導他們選擇公共組織機構來實現(xiàn)其內(nèi)心的追求和精神層面需要的滿足。利用這種聲譽偏好以增加聲譽對官員行為決策的影響，并試圖將聲譽作為一種有效的管理工具來更好地理解和監(jiān)督糾正官員主體的行為選擇。

聲譽是外界對組織內(nèi)部管理者的過去和已知行為的一種總體評判和主觀認知，但這種認知又同時與官員個體的行為決策相關聯(lián)，聲譽相對于法律約束這種硬性制度安排而言，有更大的靈活性和彈性空間，聲譽并沒有一個標準的衡量尺度，它通常包含多種維度，聲譽根據(jù)機構業(yè)務、服務范圍、工作內(nèi)容等的差異有所側重，不同部門的官員也會看重不同的維度和指標，可能有的偏向于專業(yè)技術聲譽的提升，有的傾向于程序性聲譽維度的遵守，有的重視績效聲譽維度的滿足，有的側重于道德聲譽方面的維護等等。無論是哪一種聲譽追求，都體現(xiàn)了聲譽偏好在公共部門和官員主體身上存在的意義，為何要研究聲譽在公共部門的作用，這里旨在充分利用聲譽的價值，聲譽作為道德機制的要素，對社會秩序的維持、公共組織的運行和對行為的監(jiān)督、管理成本比法律等制度安排的成本更低，且并非強硬地迫使其執(zhí)行，反而更能激發(fā)官員的積極性，使其主動約束自身的行為決策。在論述了公共部門官員聲譽偏好的基礎上，接著將進一步探析聲譽對官員和組織的獨特價值和促進作用。

三、聲譽能夠增加自主權的范圍

許多公共機構和管理者都會行使一定的自主權，盡管他們的權力來源和范圍各不相同。一般而言，自主權至少有三個來源：法律、機構任務的性質(zhì)和聲譽。一些組織享有與官員合法分離的權力，有些機構在法律上能夠不受政治控制，具有自己獨立的決策和裁量權力。法律帶來的自主權之所以持續(xù)存在，是因為要改變它就需要通過重大立法來改變一個機構的法定權力，其他機構則一般通過組織任務的性質(zhì)以獲得自主權，針對有些機構，之所以賦予他們一定范圍的自主權，這主要與他們承擔的職責、任務和組織的性質(zhì)等密切相關。尤其是某些危機發(fā)生時或緊急情況下需要采取措施的部門，在時間上不允許機構層層上報、獲得批準和授權等，這會嚴重影響公共事務治理和解決的進度，這些機構有時必須迅速采取行動以避免危機情況的發(fā)生，自主性缺失必然影響其工作的開展效率和行動時效。

自主權的其中一個非常重要的來源就是在關鍵利益相關者之間滿足他們需求的聲譽。所有的機構都可以利用良好的聲譽作為自己的優(yōu)勢，其中有一些機構恰好是通過聲譽獲得了一定的自主權，聲譽是外部受眾對一個組織預測和解決公眾需求能力的一種信念。行政管理發(fā)展歷程可以清楚地知道哪些受眾信任某個機構，又是因為什么原因對它產(chǎn)生信賴。聲譽可以屬于單個機構、小部分機構或者部分屬于領導某個機構的官員。Carpenter認為，自主權的來源不是法律或組織結構，而是一個機構的聲譽[2]。在這種說法中，聲譽是公眾、合作組織、利益集團等對機構和官員預測和解決問題能力的一種逐漸形成的信念。當受眾相信機構通過合作、交流等與參與者聯(lián)系密切，并且具有創(chuàng)造新項目、新政策的遠見，從而能夠準確地預測公眾需求時，機構就可以獲得自主權。Carpenter對官僚權力，特別是對自主權的定義是指“民選當局認為服從行政機關對新政策的愿望或在較長一段時間內(nèi)給予行政機關廣泛的自由裁量權符合其利益的情況”。

為了形成良好的聲譽，組織更應該關心的不是新政策的制定問題，而是一個機構確定其使命和核心任務的能力[3]，因為這會影響到機構能否勝任核心任務賦予他們的自主權。聲譽帶來的自主權在很大程度上取決于對重大事件，通常是單一事件的感知，因此聲譽自主權的變化可能比基于法律或任務的自主權更快，每一次新政策和項目的提出都為新的自主權贏家創(chuàng)造了新的機會。一些社會事件的出現(xiàn)和解決沒能達到人們對政府高效有力的應對能力的期望，就可能導致機構的聲譽受損，且即使擁有良好的聲譽也并不都能夠保證良好的運行績效。Carpenter認為由于諸多原因，當代機構基于聲譽的自主性比起原先的代理機構更為脆弱。上級機構會通過政治控制手段對下級政府官員的行動進行實時監(jiān)督、審查，績效評估工具集中了有關機構行為的各種信息，媒體充當了機構績效信息的傳遞渠道，尤其是有關組織的負面報道或較差表現(xiàn)的相關信息，組織很難在行政機構之間建立起自主權[4]。

與來源于法律或機構任務的自主權相比，聲譽賦予的自主權來源存在些許的不確定。首先，由于聲譽依賴于公眾中不斷發(fā)展的信念，它在本質(zhì)上是脆弱的，信念可以迅速改變，一個社會范圍內(nèi)廣為流傳的惡性事件可以極大地損害聲譽，處理異常嚴重危機能力的喪失是導致機構和官員聲譽易受損的原因之一。再者，由于受眾期望值的不斷提高，聲譽會將人們的注意力集中在特定任務上，并提高了他們對一個機構執(zhí)行這些任務的期望值。一旦機構在迅速有效地應對事務方面享有良好聲譽，那么就需要繼續(xù)做出成績以證實和維護其現(xiàn)有的良好聲譽，一旦松懈或者存在偷懶和僥幸心理，都可能破壞聲譽。低于受眾期望標準的績效會無法滿足利益相關者的預期，如果上級機構授予自主權是希望一個機構建立良好的聲譽，那么當機構聲譽變壞時，有可能因此而撤銷賦予的自主權。聲譽的自主權不僅依賴于組織自身的聲譽，也依賴于關鍵合作者的聲譽，確保自主權需要與利益相關受眾的意向、需求相契合，必須確保該機構利用其特定使命和任務贏得的聲譽來支持組織和官員的長期發(fā)展。

那么，有些機構雖然沒有獲批和分配到足夠的物質(zhì)資源和資金，但是為何依然被賦予一定范圍內(nèi)的自主權，這與組織在完成任務目標過程中積累的良好聲譽是分不開的，機構有足夠的能力通過改變決策者的看法和自身優(yōu)秀的管理能力以及經(jīng)驗來建立自治，獲得自主權。例如，應急管理部門會在第一時間提供幫助和救援措施，在職責崗位上做到盡可能的高效和迅速，就會獲得救援時效方面的良好聲譽，當機構總是能及時地對危機事件迅速做出反應并即刻采取行動時，在受眾之間積累良好的聲譽，獲得信任的同時也有利于自主權的爭取，這是上級部門給該機構留下的自由裁量的余地，以便為應對各種危機和階段的應急管理部門建立獨有的聲譽，該機構的自主權會通過其作為有效救災和化解危機的機構而迅速發(fā)展和建立起自身的聲譽，并得以維持和制度化。

以聲譽為基礎的自主權與機構和官員的職責緊密地聯(lián)系在一起，為了維護其聲譽不受損害，完成任務目標和使命要求，鞏固并盡可能地擴大現(xiàn)有的自主權范圍是官員努力的方向。認識到建立在聲譽基礎上的自主權的脆弱性和易損性，研究者亦提高了對這種聲譽帶來自主權的重視和維護。為了確保自主權的穩(wěn)定，強化其享有的聲譽，使二者能夠相互成就，各個機構也在努力改善所面臨的困境。一個機構是否能夠保持持續(xù)創(chuàng)新和獨立行動的能力，并且依靠聲譽獲得自主權，這一點還沒有得到充分的證明。但可以確定的是，公共部門的聲譽程度會影響官員享有的自主權范圍，二者之間存在不可否認的聯(lián)系，部門的聲譽和官員的聲譽直接掛鉤，官員想要獲得上級機構批準的一定程度上的自由裁量權，必然會將自身的業(yè)績和能力相關的信息作為一種信號傳遞給外界和上級領導機構以證明自己能夠勝任職位賦予的自主權和決策權，能夠處理好公共危機和相關事務，聲譽賦予的自主權又會進一步有利于其做出正確的決策和選擇，聲譽帶來的自主決策方面的權力會成為官員行為激勵的要素之一。因此，往后的研究可以通過案例或選擇具體的公共機構作為分析對象，判斷聲譽和官員獲得的權力自主性之間存在著怎樣的關系。

四、聲譽有助于提升權力的合法性

聲譽在過去的定義中被評價為一種相對地位或工作質(zhì)量、能力以及尊重等。在發(fā)展組織地位這一概念時，有學者將聲譽與形象、尊重、聲望和善意等同起來，因為所有概念都表明了聲譽意味著一個組織在其他組織中的相對地位[5]，并強調(diào)了地位比較在聲譽建設中的重要性，認為聲譽的核心在于對組織的比較，以確定它們的相對地位。對于任何兩個組織來說，他們要么擁有相同的聲譽，要么其中一個擁有更好的聲譽。合法性在過去的定義中被理解為：可接受性、合理性、適當性等。之前的研究提出了一個概括性的有關合法性的定義，即一個組織或機構的行為在社會系統(tǒng)內(nèi)是可取的、符合規(guī)定的和適當?shù)摹Ｒ虼?，合法性的一個核心要素應該是滿足并堅持社會系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范、價值、規(guī)則的期望和要求，意味著一個人有資格從事某一特定職業(yè)，也就是說這個人有知識、技能或能力成為這個組織和部門中的一員，必須遵守規(guī)則。

聲譽比合法性多包括了在任何可以作為地位比較來源的組織可能發(fā)生變化的屬性上進行的評估，在這個框架中，一些屬性可以評估聲譽但不能評估合法性。合法性是社會普遍接受的結果，遵循管理的要求，制定的規(guī)則和期望。相反，聲譽是組織之間在各種屬性上的社會比較，這些屬性可能包括管理、規(guī)范、認知和期望等。不管這些對于組織的期望來源是什么，利益相關者和受眾普遍都會接受合法的組織，并將其視為是理所當然。那么，聲譽與合法性之間存在怎樣的關系呢？最重要的一點在于聲譽有助于增加公共組織的合法性，組織有關政策的有效頒布、推行、實施等都需要得到相關受眾的認可和支持，公共組織先前積累的良好或者較差的聲譽直接影響著政策或者項目的效果，如果相關受眾的主觀認知和評判結果是較好的，那么組織工作的開展和進行也會相對順利。因為聲譽表明了對公共組織過去行為表現(xiàn)的一種總體評估，尤其是在受眾和上級機構由于信息不對稱等種種原因而不能準確地把握組織的行為和績效時，組織的聲譽可以作為一種信號傳遞給外界，以便他們更好地把握和衡量目標組織的行為和績效，并確定是否認可組織和官員的表現(xiàn)，配合和支持政策及項目的推行。

聲譽雖然沒有直接體現(xiàn)在法律中，對于具有法律效力的公共組織，利益相關者在是否接受這些組織存在的意義上沒有過多選擇的余地，但他們可以自由地對公共組織的能力、績效和可信度形成自己的意見，利益相關者的評估對公共組織和官員至關重要，因為它們有助于增加組織的合法性，賦予官員合法的權力，那些有更多經(jīng)驗的受眾會更了解利益相關的公共組織，因此可以更準確地評估它，那些有實際經(jīng)驗和實際接觸組織的受眾也是最可信的聲譽評估來源。聲譽這個概念之所以對公共組織和官員的發(fā)展有益，因為它將利益相關者評估與其過去的行為記錄結合在一起。因此，聲譽通過利益相關者的良好評價和績效表現(xiàn)的積累而形成，為了獲得和享有賦予的合法權利，增加組織的合法性，聲譽就變成一種有價值的機制或者公共管理手段。

另外，增加權力的合法性也是官員享有權力自主性的表現(xiàn)，為了獲得良好聲譽，官員們可能會采取與自身需求不一致的行動，盡管官員和受眾原先想要采取其他行動也會暫緩之前的意愿。并且當組織的聲譽受到威脅時，最有可能重新審視其法定權力，組織聲譽可能是塑造管理者行為的關鍵因素，這是因為許多法定權力都是基于機構官員的專業(yè)知識和技術能力，因而會為聲譽留出更多的空間。官僚聲譽是寶貴的政治資產(chǎn)，它們可以用來獲得公眾支持，從政客那里獲得自主權和自由裁量權，保護機構不會無故地遭受詆毀、損害，吸引優(yōu)秀和有價值的員工，因為聲譽是公共組織法定權力的一種獨特的評判標準。有研究表明，組織聲譽實際上可能在上級機構幫助的情況下采取行動，即官員可以主張其管理權力的全部范圍，而它可能不需要這些行動者以新的法定權力或政治管理工具的形式提供幫助。換句話說，如Carpenter指出的程序性政治，一些設定的程序和方法是不太可能控制享有穩(wěn)定政治合法性的機構，這正是由于聲譽帶來的一種對組織合法性的認證和保護屏障，因此，聲譽具有能動地增加和保護組織合法權力的穩(wěn)定狀態(tài)的功效。

聲譽對合法性的保障還體現(xiàn)在它能夠轉化為機構和管理者的行動，尤其是當機構的新政策、技術和項目需要實施和執(zhí)行時，如一直得不到受眾的認可和推行，那將會產(chǎn)生嚴重的后果和很高的代價。機構如果不作為，外界可能會抓住機構較弱勢的一面或者不斷地尋找機構存在的問題和負面消息，也不會甘愿配合機構的項目實施和政策規(guī)定與安排。主張機構權力是爭取自治的一種表現(xiàn)，這必然與組織的合法性和聲譽條件下的自主權相關，而其合法性也是上級組織賦予的權力程度的高低，組織自主權與其管理的穩(wěn)定性掛鉤。一個機構的政策選擇和決定以及擴大其職權范圍的可能性，不取決于任何其他機構的行動，只取決于自身的行為決策。正如上所說，聲譽實際上可以轉化為行動，由官員主張其權力范圍，聲譽能夠賦予組織和官員合法權力，使機構在執(zhí)行新的技術和政策時獲得受眾的認可、支持和配合?？傊?，聲譽對組織的合法性有重要價值，如想要機構決策和項目實施得到認可，需積累和形成可信的前期或歷史聲譽，以增加機構整體的受認可度與合法性。

五、聲譽促進對公共責任的承擔

承擔公共責任實際上是提高官員在受眾眼中的地位和作為一個聲譽良好行動者的形象，官員表現(xiàn)出勝任自己責任角色的形象，從而產(chǎn)生聲譽效益。責任背后的基本原理不是為了實行控制、防止權力過于集中，而是公共組織更多的對聲譽、尊重以及組織最終生存和發(fā)展的關注。承擔責任是在不同的受眾面前管理和培養(yǎng)自身的聲譽，這種道德和法律上均受到認可的行為可以為官員塑造一個良好的公共形象，表明他們是值得信賴和有公共責任意識的。問責制的研究通常以承擔責任是一件好事的假設作為開端，畢竟建議那些被授予自主權的人向上級、社會和受眾等匯報自己的所作所為是合理合法的，它是關于確保那些被賦予自主權的公職人員受到應有的約束和監(jiān)督，無論是在行政控制方面還是向外部受眾提供信息和行使其他權力方面。

承擔公共責任并不是減少信息不對稱、遏制機構損失或確保機構遵守法規(guī)條款，相反，承擔責任是一種在不同的受眾面前維持聲譽的表現(xiàn)，是一種試圖通過承擔責任獲得認可的行為。盡管強調(diào)正式激勵機制在確保授予權力后在合法行為方面的作用，但從聲譽角度來看，正式程序對責任承擔和結果的影響力并非特別顯著，也就是說，問責機制的設計最初可能與如何讓那些擁有自主權的官員承擔責任的想法有關，通過責任承擔的表現(xiàn)判斷是否賦予其一定的自治權。責任包含在聲譽不同的特征組成概念中，根據(jù)一個組織過去的行為，在評估公共部門的聲譽時，必須考慮到持續(xù)的行為統(tǒng)一，一貫的公共政策和值得信賴的行為會創(chuàng)造出一貫的表現(xiàn)，時刻顯示出承擔責任的態(tài)度，從而增加值得信賴的聲譽[6]。

對于希望通過滿足受眾的期望來維持或提高自己聲譽的官員來說，承擔責任可能會變成他們的一個主要目標。換句話說，雖然承擔責任的目標并非獨立于聲譽方面的考慮而產(chǎn)生，但按照既定標準和期望來表現(xiàn)是一種證明自己能力和可信賴性的方式，因此可以成為組織和官員共同的認可?；诼曌u的責任承擔已經(jīng)被用來解釋執(zhí)法實踐的多樣性，組織對外部受眾的反應和聲譽威脅，組織任務優(yōu)先化和決策時間或推卸責任如何惡化績效聲譽等[7]。良好的聲譽是寶貴的政治資產(chǎn)，是官僚權力的來源，允許機構培育他們的自主權，建立合作聯(lián)盟，爭取政治支持，并最終幫助其生存[8]，這樣的聲譽涉及一套嵌入到受眾網(wǎng)絡中關于組織和官員獨特和可分離的能力、角色和義務的信念，這一定義對建立在公共責任承擔基礎上的聲譽有影響，其中一個影響是關于維持而不是增強這種信念，組織和官員會專注于他們認為可以控制的核心任務以脫穎而出，從而培育獨特的聲譽。

聲譽建立在擁有許多能力的基礎之上，那些支持成功績效的方面使得能夠對可觀察的行為做出與聲譽相關的評判，與承擔責任相關的績效聲譽由任何個人或集體觀察并做出判斷，在受眾面前的表現(xiàn)為組織和官員提供了肯定。機構官員向不同受眾呈現(xiàn)出不同的應對姿態(tài)，在聲譽標準上代表他們自己，如何承擔責任、能否承擔責任會因為各自的受眾網(wǎng)絡而受到對他們聲譽關注的影響，也關系到能否建立起良好的聲譽。聲譽建設與組織的特定核心能力相聯(lián)系，要注意到一些會對聲譽產(chǎn)生威脅的存在，例如，由于批評的不斷增加，組織官員是否關心責任的分配，是否對履行職責、承擔責任保持積極和正面的態(tài)度，以及這些問題在何種程度上與他們的聲譽掛鉤等。Gilad指出公共組織的領導官員被發(fā)現(xiàn)會優(yōu)先執(zhí)行那些對他們的身份和聲譽至關重要的任務或維持那些基礎特性和職責[9]，在實踐過程中，他們會尋求增強和保護他們的核心身份，即聲譽。對公共機構來說責任分配是一項核心任務，因為他們的聲譽完全建立在履行職責的能力基礎上，因此履行責任的方式對建立聲譽至關重要，如被發(fā)現(xiàn)表現(xiàn)不佳，聲譽成本將非常高，這促使其更主動地承擔公共責任、履行相應職責。

在相互依賴的情況下，受眾評判的聲譽通常取決于官員的實際表現(xiàn)，這可能會限制他們的行動和決策空間，制約其自由裁量的權力。機構官員糟糕的績效表現(xiàn)會影響相關受眾的信任和利益，同時帶來聲譽上的損失。例如，有研究指出機構官員在實踐中未能符合正式程序的要求和受眾的意愿，行為偏離的官員同時也承認其作為管理者確實存在失誤和問題。簡而言之，基于聲譽的責任表明，在受眾網(wǎng)絡和相互依賴的條件下，他們之間的關系難以一直維系和保持不變。雖然這些相關受眾可能會因為他們在授權過程中的投資而在監(jiān)督方面有更多的投入，但組織中官員的行為仍然會在很大程度上受到聲譽方面的影響。從聲譽角度來看，不同的參與者以不同的方式對受眾的要求做出回應，聲譽作用下的責任履行和承擔使個人和組織會專注于整體的某些方面，并試圖建立一個獨特的聲譽，同時盡量減少聲譽損害。

因此，基于聲譽主動承擔責任可以解決一些問題，為了管理和培養(yǎng)組織與官僚聲譽，官員們更傾向于選擇負責任，即使法律可能實際上沒有規(guī)定他們的責任或他們也沒有任何義務一定要這樣做，盡管有時可能會產(chǎn)生消極和負面的結果，但他們?nèi)詴x擇繼續(xù)這種行動，因為它對聲譽的形成和建立有利。在以聲譽為基礎的責任承擔中，權力是由沒有正式權力的受眾授予或保留的，各個主體之間通常是一種相互依賴的關系，官僚權力的來源是聲譽和受眾的感知。承擔責任總體水平的提高可能是官員為了滿足和取悅相關受眾的表現(xiàn)，從而愿意對受眾的利益給予更多關心。任何關于責任的決定都會產(chǎn)生長期影響，特別是當大量與責任有關的行為是針對那些有更高聲譽需求的官員，他們本身就渴望展示其作為管理者的能力和責任感以獲得良好聲譽。為了解釋和預測官員實際的行為表現(xiàn)，還需要更密切地關注其中的聲譽效益，同時反思相關受眾是誰以及承擔責任是否給相應主體帶來聲譽。在聲譽機制設計方面則可能意味著對責任承擔給予更大的聲譽激勵，也就是說，官員通過主動承擔公共責任進一步達到優(yōu)化聲譽的目的，這種激勵帶來的是行動上的雙贏。

六、聲譽在公共管理中的激勵和約束效用

為何要在公共管理學科領域內(nèi)研究聲譽問題，公共部門官員的行為決策為何會受到聲譽的影響，其實無論研究什么方向，只要與人這個行為主體有關，就必然要考慮人追求自身利益和需要的本性，即使是“社會人”也有理性“經(jīng)濟人”的一面，當個人利益與組織利益之間存在沖突的時候，能夠一心為公，完全放棄私利的官員主體畢竟是少數(shù)。在研究聲譽的激勵作用前，首先要了解“激勵相容”的概念，在市場經(jīng)濟中，每個理性“經(jīng)濟人”都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行動，如果能有一種制度安排，使行動主體追求個人利益的行為正好與組織實現(xiàn)集體價值最大化的目標吻合，這一制度安排就是“激勵相容”?，F(xiàn)代經(jīng)濟學研究表明，貫徹“激勵相容”原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾和沖突，使行動主體的行為方式、結果符合集體價值最大化的目標，讓組織內(nèi)的官員在為組織做出貢獻的同時成就自身的需求，即個人價值與集體價值的兩個目標函數(shù)一致化。

就現(xiàn)實情況而言，許多組織存在著激勵不相容的問題，在具體工作中可以表現(xiàn)為：一方面，組織認為官員利他主義的意識不夠強烈，將個人得失看得太重，沒有長遠發(fā)展眼光等；另一方面，官員認為組織沒有為個人發(fā)展提供足夠的空間、制度設計不合理，抑制個人才能的發(fā)揮，績效與報酬不成正比，未獲得足夠的認可等。這些現(xiàn)實的矛盾與沖突，根本原因就在于激勵相容機制的缺失，使得組織與個人在實現(xiàn)各自價值的過程中目標函數(shù)產(chǎn)生了異化，進而表現(xiàn)出了組織與個人的利益沖突或者目標異化的現(xiàn)象，由于官員對自身的職業(yè)生涯發(fā)展也有規(guī)劃，在公共管理中需要能夠激勵官員行為的要素和工具。聲譽機制的存在可以改觀這種組織與個人之間目標不一致的局面，將雙方的共同追求通過聲譽效應表現(xiàn)出來，改變原本可能存在的激勵不相容問題為激勵相容，聲譽在其中扮演著促使二者利益趨同的中介角色。在公共部門，聲譽能夠同時為官員個人與組織集體帶來激勵效用，促進官員自愿主動地采取有利于公共目標的行動以維護其社會聲譽。

聲譽不只是在公共組織這樣的集體中具有研究價值，針對組織中的官員個體行為進行聲譽方面的相關分析更為必要。組織的決策是由機構領導者做出的，他們的行為選擇和政策執(zhí)行影響著整體公共部門的績效，因此，聲譽與官員的職業(yè)發(fā)展是相互影響的。官員作為有限理性的“經(jīng)濟人”，同樣會表現(xiàn)出利己的行動傾向，重點在于滿足官員主體哪些方面的需求，顯然在物質(zhì)報酬上公共組織并不具有優(yōu)勢，而進入公共機構就職的人員，具有公共服務動機，看重自身的社會地位或職位晉升等要素，他們會為了獲得更好的外界評價，得到上級領導部門的認可而不斷地為塑造、維護和保持良好的聲譽做出成績和行動。這里將主體定位在官員個人上，但組織中的集體和個體一直是相互影響的，二者不是獨立存在的關系，所以組織整體的聲譽也是組織內(nèi)部個體聲譽的一個集合。

聲譽始終伴隨著官員個體的整個職業(yè)生涯發(fā)展，聲譽不是自身給予的，一般而言主要是外界根據(jù)官員主體的績效、作為等做出的主觀評判，要是官員想要形成和維護個人的良好聲譽，必然要從行為決策和政策實施方面約束自己，使其不斷地向著公共利益和公共目標努力。地方機構的官員與上級機構之間存在著信息流動的不完全性，上級部門領導很難了解到地方官員的政治覺悟、整體工作能力、作為、品性，因此在官員工作過程中不斷積累的好或者壞聲譽就是對其過去績效表現(xiàn)的一種評判，聲譽可以作為一種信號傳遞到上級領導部門，從而進一步影響對官員的年終考評、崗位調(diào)動、職位晉升等。聲譽的研究是為了尋求一種輔助的管理工具可以更有效地約束和激勵官員的行為，設計合理的聲譽機制使得官員主動、自愿地投身于公共事務的治理和公共管理事業(yè)的發(fā)展之中。

可以肯定的是，于公共部門就任的官員只要在其職位，就無法不去考慮聲譽對官員主體的影響，政府官員進入公共機構，必然將其績效和作為與職級晉升、職位調(diào)動掛鉤，因此，他們會為了建立、獲得和維持良好的聲譽而不懈努力地達到公共目標以及為公共利益服務。如果說法律對官員起到基礎性的約束作用，屬于是低級別但有強制約束力的范疇，那么聲譽就是軟性約束，更具靈活性和彈性，是一種引導官員主動、自覺地約束和控制自身行為的手段，是更高層次的制約和行為管理工具。法律更像是一種必須遵從的規(guī)定，但是法律并不具有任何激勵效用，無法激發(fā)官員整體的工作積極性和內(nèi)在的公共服務動機。而聲譽作為一種隱性政治資產(chǎn)，對公共部門內(nèi)的所有官員都具備相當關鍵的激勵和約束力，因為他們選擇進入公共部門就職，必然會愛惜和珍視自己的社會外部聲譽，尤其是不同于私營組織，聲譽就是官員的招牌、標簽和身份地位的象征，其績效、成就、作為等的衡量最終都會歸結于聲譽評價，也就是說，聲譽與官員的職業(yè)生涯發(fā)展自始至終都密切相連，不可分割。

聲譽在公共管理中的促進和推動效用與組織官員感知和認同聲譽為其帶來的優(yōu)勢和益處緊密相關，聲譽偏好也建立在官員看中聲譽的價值和影響之上，聲譽能夠促進自主權或自由裁量權范圍的擴大，組織和官員合法性的增強，通過主動承擔責任在美化聲譽等眾多方面發(fā)揮著實實在在的作用。官員也會進行一系列理性的權衡或比較，當意識到建立和保持一個良好的聲譽能夠對其整個職業(yè)生涯發(fā)展有益時，那么他們必然會主動積極地調(diào)整自己的行為決策方式，不斷地向有利于自身聲譽積累的方向發(fā)展，當官員意識到行為偏離會導致其聲譽受損時，就會有意愿地采取行動將行為約束在合理合法且向著公共價值最大化的軌道上。因此，談論聲譽，必然牽扯到官員的個人追求與心理需要，而聲譽對官員個體而言是一種隱性的政治資產(chǎn)，能夠受用于整個職業(yè)生涯，它對組織和官員個體而言都有積極影響。利用聲譽的意圖也是想借助新的管理工具使得官員能更好地為公共利益和公共目標服務并有所作為，未來的研究還需更深一步地探析聲譽在具體的公共機構、不同的基層單位、各級的職能部門內(nèi)部與官員行為和決策之間的關聯(lián)以及發(fā)揮著哪些關鍵作用，并深化對聲譽工具的研究以更好地服務于公共管理領域。