張西恒

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

提要： 矛盾糾紛多元化解是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，但面臨碎片化困境，忽視糾紛化解機(jī)制發(fā)展的階段性、層次性、體系性、地方性，各自為政，缺乏配合，重復(fù)設(shè)立，職能交叉，供求錯位，當(dāng)事人無所適從。其成因主要在于，社會轉(zhuǎn)型使得部分糾紛解決機(jī)制面臨合法性危機(jī)，陷入權(quán)力和資源貧困化處境，引發(fā)無序競爭，而以司法為中心、由法院主導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的司法推動模式，與以立法為中心、強(qiáng)調(diào)立法保障的立法推動模式又應(yīng)對乏力。因此，需要充分結(jié)合具有中國特色的司法行政部門統(tǒng)籌指導(dǎo)模式，遵循整合(以解紛功能為基礎(chǔ)的組織重建)、協(xié)調(diào)(以人民為中心的一站式解紛服務(wù)提供)、集約(以提高使用效能為導(dǎo)向的資源共享)、融合(以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的功能深化)的宏觀邏輯來構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，并探索建立保密機(jī)制、疑難復(fù)雜案件審評機(jī)制、多層次糾紛解決條款效力認(rèn)定機(jī)制。多元糾紛化解一體化平臺立足于實(shí)現(xiàn)糾紛化解的整體性價值，有助于提升糾紛治理的專業(yè)化、社會化、智能化、法治化水平。

如何構(gòu)建科學(xué)、便民、高效、智慧的糾紛解決機(jī)制體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中無法回避的難題，也是當(dāng)今世界各國制度競爭的重要方面。2021年4月28日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出“健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制”。但頗為棘手的是，糾紛解決碎片化似乎與多元化相伴而生，矛盾糾紛多元化解不僅沒有產(chǎn)生集腋成裘的規(guī)模優(yōu)勢，反而致使調(diào)解與訴訟“兩張皮”，當(dāng)事人在不同糾紛解決機(jī)制之間來回奔波，困頓不已。因此，厘清“碎片化”困境及其成因，探索破解之道，成為堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，全面建設(shè)現(xiàn)代化糾紛解決體系的必然選擇。

一、糾紛解決的碎片化

自21世紀(jì)初，因社會轉(zhuǎn)型等因素所致的社會矛盾糾紛的頻發(fā)與復(fù)雜化日趨明顯。作為回應(yīng)，融合和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多種糾紛化解機(jī)制，并試圖形成有機(jī)銜接、相互配合的解紛體系等相關(guān)探索，不僅為公眾提供了更多的權(quán)利救濟(jì)選擇，也為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了應(yīng)有的智慧[1]。然而，與多樣性相伴而生的碎片化問題也逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了糾紛化解效果的發(fā)揮，糾紛解決體系失衡[2]。碎片化體現(xiàn)在認(rèn)知與實(shí)踐兩個層次，二者相互影響。

(一)實(shí)踐層次的碎片化

具體而言，主要包括：一是轉(zhuǎn)嫁問題?；趯我焕婊虿块T利益的追逐，解紛組織有時會轉(zhuǎn)嫁自身職責(zé)，例如“屬地管理”的泛濫化，一些地方和部門以“屬地管理”為由，把一些自己職責(zé)范圍內(nèi)的、風(fēng)險大的、棘手的糾紛預(yù)防與化解工作推給基層，“壓擔(dān)子”“甩包袱”，把分內(nèi)工作、應(yīng)擔(dān)責(zé)任向下傳導(dǎo)[3]。二是目標(biāo)沖突。解紛組織有時會在目標(biāo)設(shè)置上存在沖突，如公安機(jī)關(guān)打擊犯罪指標(biāo)考核與調(diào)解組織追求當(dāng)事人關(guān)系修復(fù)、化解社會矛盾之間存在沖突的可能。當(dāng)然，目標(biāo)沖突往往還會導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目設(shè)立與運(yùn)作的沖突。三是重復(fù)設(shè)立。一些地區(qū)、行業(yè)、組織不考慮自己的比較優(yōu)勢，盡力想搞“大而全”“小而全”，相應(yīng)解紛組織突擊上馬，重復(fù)設(shè)立，資源浪費(fèi)。四是缺乏溝通。解紛組織林立，但交流合作和信息共享機(jī)制不暢，各管各的事，案件移送制度落實(shí)不到位，缺乏應(yīng)有的配合。五是公眾困惑。有些地方解紛組織雖頻繁設(shè)立，但由于規(guī)劃不合理，職能交叉，或宣傳不到位，公眾“無法獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，常常不知道去哪里獲得恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)”[4]12。六是方法固化。不考慮外在環(huán)境與社會需求的變化，過度依賴容易獲得的或固有的解紛模式，從而導(dǎo)致供求錯位[5]。

(二)認(rèn)知層次的碎片化

與實(shí)踐層次的碎片化相比，認(rèn)知層次的碎片化更加隱秘，往往容易被人忽視。細(xì)致剖析，具體而言，主要包括：一是將同一視為統(tǒng)一。為避免糾紛解決體系混亂①，不少地區(qū)試圖通過集權(quán)展開所謂“一體化”管理，表現(xiàn)為統(tǒng)一理念、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)識等，換言之，一切都要求“整齊劃一”。然而，事實(shí)上，此舉是對統(tǒng)一的誤解，將同一視為統(tǒng)一，忽略不同解紛機(jī)制本身的特性和不同地區(qū)的具體差異。二是將全面等同于全部、同時或平均。誠然，糾紛類型的紛繁復(fù)雜以及社會需求的日益多元[6]，需要全面發(fā)展各種糾紛解決機(jī)制。但全面發(fā)展并不等于全部設(shè)立。在實(shí)踐中，很多地區(qū)為了完成解紛體系建設(shè)的任務(wù)與考核，片面理解全面發(fā)展的內(nèi)涵，追求所有領(lǐng)域、所有部門都要設(shè)立調(diào)解組織，抑或不充分考慮地區(qū)差異，要求全部學(xué)習(xí)某一試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)或創(chuàng)新做法，致使很多設(shè)立后幾乎很難產(chǎn)生實(shí)效的“僵尸”調(diào)解組織層出不窮。或者，強(qiáng)調(diào)各種解紛機(jī)制齊頭并進(jìn)，要求各個領(lǐng)域各種機(jī)制統(tǒng)統(tǒng)具備、樣樣精進(jìn)。究其實(shí)質(zhì)，就是將全面發(fā)展等同于同時發(fā)展，忽略了解紛機(jī)制發(fā)展的階段性、層次性、體系性，僅僅將整體視為各個部分的簡單相加，忽略內(nèi)在的系統(tǒng)性②?；蛘?，將全面發(fā)展等同于平均發(fā)展，采用平均主義，同等對待，忽略解紛機(jī)制之間的本末先后與主次輕重，自然也阻礙了解紛機(jī)制體系的構(gòu)建與完善。三是將高數(shù)量等同于高效益。解紛機(jī)制的選擇、設(shè)立與完善也要講究有效率地利用資源，不能忽視成本效益考量③。然而，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)將高效益等同于高數(shù)量的典型誤識，只關(guān)注糾紛解決的數(shù)量，不考慮相關(guān)成本與投入。究其原因，與當(dāng)前主要以糾紛數(shù)量作為主要評價標(biāo)準(zhǔn)、解紛組織發(fā)展主要依靠公共財政保障等做法不無關(guān)聯(lián)。

二、糾紛解決碎片化的成因

(一)部分糾紛解決機(jī)制面臨合法性危機(jī)

對糾紛解決機(jī)制而言，社會轉(zhuǎn)型的重要意義在于秩序和權(quán)威模式的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村地區(qū)，源于血緣關(guān)系的“原生性權(quán)威”，因村民理性化的增強(qiáng)而逐步讓渡于以村、組干部為代表的“次生性權(quán)威”[7]。與此有別，在城市，“上邊千條線，下邊一根針”的工作格局，致使村居委逐步成為“服務(wù)性組織而非控制性工具”[8]，其次生性權(quán)威的分量日漸弱化，而以司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)為代表的“制度性權(quán)威”則更加凸顯。權(quán)威模式的轉(zhuǎn)變直接影響了糾紛當(dāng)事人的糾紛解決偏好，有目共睹的是，傳統(tǒng)民間調(diào)解日漸式微，居委會、業(yè)主委員會等自治組織的糾紛化解能力亦差強(qiáng)人意，人們更希望通過制度性權(quán)威尤其是政府權(quán)威來解決糾紛，小事鬧大，矛盾上移，“嗓門一個比一個大，問題一個比一個小”。

更麻煩的是，自治組織及其糾紛解決機(jī)制因此面臨著合法性危機(jī)。當(dāng)最基本卻也最重要的秩序價值得不到實(shí)現(xiàn)，他們的組織、動員、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等能力與功能也就成了無本之木，甚至自身都成了眾矢之的，或糾紛之源。一個明顯的例證，現(xiàn)代住宅小區(qū)業(yè)主委員會在解決業(yè)主間停車位爭議，或業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)間物業(yè)費(fèi)糾紛方面常常束手無策，業(yè)主很難從中感受到自治與調(diào)解帶來的權(quán)益維護(hù)之便以及守望相助之暖。相伴而生的是，業(yè)主委員會是否正確執(zhí)行了業(yè)主大會的決議，對專項(xiàng)維修基金賬目、公共收益的使用是否合規(guī)合理等問題，常常引發(fā)業(yè)主的質(zhì)疑與不滿，并遭到抵制與罷免，“當(dāng)家三年狗都嫌”。

(二)合法性危機(jī)引發(fā)無序競爭

何以自救？面對由合法性危機(jī)通常產(chǎn)生的權(quán)力和資源之困，社會調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解不得不尋求生存空間，例如“只有強(qiáng)化人民調(diào)解的維穩(wěn)功能和行政化色彩，才能贏得黨委政府的關(guān)注和支持，才能取得政治合法性，從而獲得經(jīng)費(fèi)、場所”[9]117。顯然，這種競爭性邏輯往往會導(dǎo)致糾紛解決組織忽略自身應(yīng)有定位與功能，產(chǎn)生無序競爭，引發(fā)碎片化。當(dāng)然，這種競爭性邏輯的產(chǎn)生有時還需要一個前提，即編制的有限、職責(zé)事項(xiàng)的紛繁以及“一票否決”的考核機(jī)制，迫使很多部門不得不借助調(diào)解組織來參與維穩(wěn)，應(yīng)對上級檢查、考核和評比。更有甚者，罔顧同一區(qū)域內(nèi)業(yè)已存在的同類型調(diào)解組織，而直接設(shè)立新的替代，如此重復(fù)設(shè)立進(jìn)一步加劇了碎片化。但缺乏細(xì)致考量、基于一時之需的設(shè)立，如何進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障又成了另一個難題，遑論促其發(fā)展壯大。此時，除了千方百計贏得黨委政府的重視以爭取更多的財政支持外，調(diào)解組織還往往要主動尋求企業(yè)支持，通過承接企業(yè)調(diào)解服務(wù)的方式，來實(shí)現(xiàn)所謂市場化發(fā)展。但令人失望的是，糾紛解決市場的發(fā)育程度還相當(dāng)不成熟，自由競爭的環(huán)境與機(jī)制尚不具備，致使糾紛解決組織與轄區(qū)企業(yè)相互依附，關(guān)系固化，漠視普通民眾的公共利益與糾紛解決需求，加重碎片化，由此我們也就無需驚訝于為何有些調(diào)解組織僅承辦相關(guān)政府部門委托案件，或承接企業(yè)購買調(diào)解服務(wù)項(xiàng)目，而拒絕受理一般當(dāng)事人主動申請的糾紛了。

除糾紛解決組織與外部環(huán)境的關(guān)系外，糾紛解決組織相互之間的耦合生態(tài)是競爭性邏輯的另一個重要內(nèi)容。糾紛解決機(jī)制及其組織的定位與發(fā)展不是充分理性地考慮彼此的比較優(yōu)勢和專有資源，以及由此展開相互協(xié)作和認(rèn)同，而更是基于利益的糾葛與纏繞，不以問題解決作為邏輯起點(diǎn)，甚至有可能出現(xiàn)相互拆臺，加速碎片化。例如，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生的是，當(dāng)事人持道路交通事故人民調(diào)解委員會主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，到保險公司理賠時往往不予認(rèn)可，嚴(yán)重削弱了人民調(diào)解的公信力。究其原因，主要在于，基于各自的利益考量，前者注重案結(jié)事了，后者強(qiáng)調(diào)賠償限度，目標(biāo)沖突致使雙方采用并不一致的賠償標(biāo)準(zhǔn)。同時，“數(shù)據(jù)解紛”現(xiàn)象頻發(fā)，為彰顯自身糾紛解決成效以取得競爭性優(yōu)勢，不少組織“閉門造車”編造數(shù)據(jù)，重復(fù)計數(shù)，各組織間數(shù)據(jù)沖突嚴(yán)重，進(jìn)而影響整體決策和資源配置的精準(zhǔn)性，結(jié)果是糾紛解決資源利用率低下，粗放式發(fā)展，碎片化加深。當(dāng)然，如果各組織間資源占有和權(quán)力地位懸殊，競爭性邏輯則呈現(xiàn)為另一番演繹——“同形化”，即抹平自身差異與特色，從運(yùn)作模式、思維方式、組織設(shè)計等各方面照搬強(qiáng)勢組織，以嵌入原有的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)、治理網(wǎng)絡(luò)之中，例如人民調(diào)解“成為司法與行政機(jī)構(gòu)的附屬組織和幫襯，主要功能蛻變?yōu)椤畮凸矙C(jī)關(guān)處理非警務(wù)糾紛’、‘替法院減輕辦案壓力’和‘為地方黨委政府解決信訪難題’，而專職人民調(diào)解員更像是‘司法輔助人員’和‘政府雇員’”[9]133，統(tǒng)一成了同一，碎片化積重難返。

(三)司法推動模式與立法推動模式應(yīng)對乏力

并非沒有扭轉(zhuǎn)無序競爭的嘗試。面對解紛碎片化，如何構(gòu)建適宜實(shí)踐需求的銜接有序的多元解紛體系已迫在眉睫。在頂層設(shè)計層面，我國嘗試并初步形成了與國際經(jīng)驗(yàn)相契合的司法推動模式、立法推動模式。司法推動模式即各級法院積極推動多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，不僅體現(xiàn)為各種解紛機(jī)制的運(yùn)行必須在法治框架內(nèi)，司法作為糾紛解決的最后一道防線，具有終局性，具有法治標(biāo)桿的作用；還體現(xiàn)為多元解紛機(jī)制建設(shè)以司法為中心，其他解紛機(jī)制發(fā)揮彌補(bǔ)司法弊端的作用，并借此制度化。具體而言，近年來最高法及地方各級法院在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)過程中的重要舉措主要包括：(1)搭建訴調(diào)對接平臺；(2)賦予調(diào)解協(xié)議合同效力；(3)創(chuàng)設(shè)司法確認(rèn)制度；(4)創(chuàng)新委托調(diào)解和委派調(diào)解形式；(5)構(gòu)建法院專職調(diào)解員制度和法院附設(shè)ADR制度；(6)建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊；(7)引進(jìn)早期中立評估制度；(8)探索無異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制；(9)探索無爭議事實(shí)記載機(jī)制；(10)開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作；(11)探索建立調(diào)解前置程序等[10]。

立法推動模式，即通過立法推動，多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的有效經(jīng)驗(yàn)及其全面推廣得到了立法保障?！度嗣裾{(diào)解法》《民事訴訟法》(修訂)、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》等法律法規(guī)的出臺都是這一模式的典型代表。

兩種模式在加強(qiáng)不同糾紛解決機(jī)制銜接與溝通方面發(fā)揮了一定的作用，但遺憾的是，面對碎片化難題尤甚的調(diào)解卻捉襟見肘，功能有限。多元指導(dǎo)體制的存在，以及指導(dǎo)組織之間缺乏全面協(xié)作關(guān)系，“九龍治水”，致使各類調(diào)解組織發(fā)展不均衡，調(diào)解工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一致，調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)參差不齊、有待提高，信息工作存在局限性[11]。而且，在過去幾年中，雖然調(diào)解在我國的發(fā)展步伐明顯加快——不僅是人民調(diào)解組織，相當(dāng)數(shù)量的其他社會調(diào)解組織(如商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、律師調(diào)解組織)也紛紛涉足其中，但對此的管理體制卻很不健全，存在不少風(fēng)險隱患，致使其生存發(fā)展遇到障礙[12]，競爭性邏輯依然在繼續(xù)。

三、多元糾紛化解一體化平臺的構(gòu)建

由此觀之，走出碎片化困境，關(guān)鍵在于，要遵循注重全局、“通盤考慮”的戰(zhàn)略，跳出部門本位，打破競爭性邏輯，堅持“協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)和落實(shí)”[4]13。在整體性治理視野中，需要“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)”[13]。

(一)司法行政部門統(tǒng)籌指導(dǎo)模式奠定政策基礎(chǔ)

正因如此，司法行政部門統(tǒng)籌指導(dǎo)模式應(yīng)運(yùn)而生，對解決“碎片化”難題意義重大。根據(jù)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，為貫徹落實(shí)全面依法治國基本方略，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，國務(wù)院法制辦公室不再保留?！氨据啓C(jī)構(gòu)改革后，‘司法行政’概念已經(jīng)涵蓋了立法、執(zhí)法、司法和守法普法等各個環(huán)節(jié)的職責(zé)……‘新司法行政機(jī)關(guān)’，已將立法、執(zhí)法、司法和守法普法環(huán)節(jié)職責(zé)一體、全面貫通，和原司法行政機(jī)關(guān)并不相同?！盵14]

在此基礎(chǔ)上，司法部“三定”方案確定行政調(diào)解工作、行業(yè)專業(yè)調(diào)解工作、人民調(diào)解工作等由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一指導(dǎo)管理。同時，作為補(bǔ)充，在統(tǒng)一的前提下科學(xué)合理劃分調(diào)解類別，對調(diào)解工作進(jìn)行分類指導(dǎo)管理，亦是現(xiàn)實(shí)之需。糾紛性質(zhì)、當(dāng)事人性質(zhì)和調(diào)解員性質(zhì)等三個方面的具體情境因素決定了調(diào)解的有效性和適用性[15]。而我國調(diào)解工作受糾紛性質(zhì)、在地公權(quán)力提供解決方案的可能性、其他救濟(jì)手段存在與否、當(dāng)事人及其所在社區(qū)特點(diǎn)等諸多因素的影響[16]，分化日益加速，已逐步呈現(xiàn)出從最公共性組織到最私人化組織的大區(qū)間跡象[17]。2018年《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》明確提出堅持分類指導(dǎo)原則、創(chuàng)新管理方式。上述方案得到國際經(jīng)驗(yàn)和學(xué)術(shù)共識的印證。協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和規(guī)范所有民間或社會調(diào)解組織的調(diào)解活動成為當(dāng)代國際趨勢[18]。在同一原則的前提下，分類具體規(guī)制人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解的設(shè)想受到國內(nèi)多數(shù)學(xué)者的推崇④。

不僅如此，由于政府法制機(jī)構(gòu)先前在立法、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政決策等方面的職能，體制改革還為司法行政部門統(tǒng)籌指導(dǎo)管理仲裁、行政復(fù)議等其他糾紛解決機(jī)制創(chuàng)造了條件，進(jìn)而為構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺提供了可能。例如，《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》明確指出：“司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作，推動設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，加強(qiáng)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，完善人民調(diào)解工作機(jī)制，促進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等銜接聯(lián)動；負(fù)責(zé)行政調(diào)解的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，完善行政裁決、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等工作機(jī)制，推動行政爭議和行政管理涉及的民事糾紛得到有效化解；推動律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)、基層法律服務(wù)所、法律援助機(jī)構(gòu)等法律服務(wù)組織參與化解糾紛；建立完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件等相關(guān)工作機(jī)制。”

(二)多元糾紛化解一體化平臺構(gòu)建的宏觀邏輯

以體制創(chuàng)新為基礎(chǔ)，如何“更好地使用稀缺資源”，如何“通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)”，又如何“向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)”？事實(shí)上，地方實(shí)踐智慧層出不窮，強(qiáng)調(diào)整合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)⑤?？偨Y(jié)梳理地方經(jīng)驗(yàn)，剖析邏輯機(jī)理，是推廣和復(fù)制成功案例的基礎(chǔ)，也是健全和完善具體機(jī)制的前提。結(jié)合浦東實(shí)踐⑥，筆者以為，走出碎片化困境，需要遵循整合、協(xié)調(diào)、集約、融合的宏觀邏輯，構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺。

1.整合：以解紛功能為基礎(chǔ)的組織重建

一體化平臺可以按調(diào)解和公共法律服務(wù)兩大功能模塊，將分散化的法律咨詢、法律援助、公證咨詢、司法鑒定咨詢、行政復(fù)議、人民調(diào)解、行政爭議調(diào)解、商事調(diào)解、商事仲裁等糾紛化解功能整合⑦，分別歸屬于調(diào)解中心與公共法律服務(wù)中心等二級平臺。調(diào)解中心包括人民調(diào)解、行政爭議調(diào)解、商事調(diào)解和公證調(diào)解功能，主要化解基層人民調(diào)解組織難以化解的重大疑難復(fù)雜和專行業(yè)領(lǐng)域的糾紛、行政爭議糾紛和商事糾紛，規(guī)范各類調(diào)解組織的調(diào)解活動，并為各調(diào)解組織提供調(diào)解場所和調(diào)解便利。公共法律服務(wù)中心包括法律咨詢、法律援助、公證咨詢、司法鑒定咨詢、行政復(fù)議功能，通過“三縱三橫”工作網(wǎng)絡(luò)，整合各類法律服務(wù)資源，提供專業(yè)法律意見，引導(dǎo)糾紛解決路徑。

2.協(xié)調(diào)：以人民為中心的一站式解紛服務(wù)提供

一體化平臺一般需要在政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由法院、司法局密切協(xié)作，統(tǒng)籌中心建設(shè)和運(yùn)行，日常管理由司法局負(fù)責(zé)，堅持中心建設(shè)運(yùn)行的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)解紛機(jī)制各就其位、各盡其責(zé)、有效銜接、相互配合，努力為群眾提供高效、便捷的一站式解紛服務(wù)。同時，法院訴調(diào)中心入駐一體化平臺，除承擔(dān)法院立案、民事速裁等功能外，對訴至人民法院的案件進(jìn)行適當(dāng)分流，對可以調(diào)解的引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴訟方式解決，辦理司法確認(rèn)案件，加強(qiáng)對調(diào)解工作的指導(dǎo)，推動訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機(jī)銜接。

不僅如此，以線上平臺為載體和紐帶，全面對接法院、建交委、婦聯(lián)、市場監(jiān)督管理局、勞動爭議仲裁院等解紛部門和單位，匯集起多方解紛資源，構(gòu)建起“資源集聚、分層遞進(jìn)、智能解紛”的在線糾紛解決模式，為當(dāng)事人提供在線咨詢、預(yù)約調(diào)解員、申請司法確認(rèn)服務(wù)、在線評估、調(diào)解、仲裁、訴訟等一條龍服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“一站式受理、一網(wǎng)解紛”。同時，通過線上平臺與法院辦案系統(tǒng)的無縫對接，將網(wǎng)上立案的案件自動推送到平臺，由社會調(diào)解力量進(jìn)行訴前化解，調(diào)解成功的可在線申請司法確認(rèn)，調(diào)解不成的自動回傳審判系統(tǒng)進(jìn)行立案，從而在物理上構(gòu)建“社會調(diào)解在前，法院立案在后”的解紛流程，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從“一般矛盾不出居村”升級到“解紛不出戶”，真正滿足后疫情時代人民群眾的解紛需求。

3.集約：以提高使用效能為導(dǎo)向的資源共享

一體化平臺需要“讓同領(lǐng)域的公共資源集中共享，有利于對資源進(jìn)行合理規(guī)劃和有效配置，避免重復(fù)投入與建設(shè)”[19]，降低運(yùn)行成本，例如有關(guān)招聘、管理、保障等綜合服務(wù)方面，或者宣傳推廣、人才培訓(xùn)等保障方面等。相關(guān)共享將大大提高公共資源的使用效能，同時也增加了各解紛主體的互動頻率，拓寬互動范圍，為協(xié)同共治創(chuàng)造條件。

4.融合：以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的功能深化

一體化平臺需要通過信息技術(shù)將各類解紛主體與解紛機(jī)制深度融合，通過網(wǎng)絡(luò)平臺匯總各類糾紛信息，聯(lián)動大數(shù)據(jù)中心，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、云計算等現(xiàn)代科技，強(qiáng)化信息處理、重點(diǎn)監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警能力，以可視化圖景動態(tài)展現(xiàn)全區(qū)法治情況，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的提早發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)分析、整體研判、及時解決，輔助基層黨委和政府優(yōu)化決策，制定維穩(wěn)方案，提升治理水平，優(yōu)化法治環(huán)境。

(三)多元糾紛化解一體化平臺構(gòu)建的微觀機(jī)制

多元糾紛化解一體化平臺作為對整體性治理新思想的踐行，需要一系列微觀機(jī)制的支撐與保障?！爱吘?，新的整合技能、組織文化的變革和建立相互信任的關(guān)系都是需要耐心的，成功的改革機(jī)構(gòu)應(yīng)該更像園丁而非工程師或建筑師。”[20]諸多研究與實(shí)踐實(shí)際上也提出了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、矛盾糾紛排查預(yù)警、矛盾糾紛分級調(diào)處責(zé)任、矛盾糾紛建檔回訪、矛盾糾紛調(diào)處效力保障等相關(guān)微觀機(jī)制的建立與實(shí)施，但構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，將多種糾紛化解制度與手段整合，必然面臨新情況、新問題與新挑戰(zhàn)，需要新機(jī)制。

1.保密機(jī)制

“調(diào)解過程原則上保密”是調(diào)解制度的核心優(yōu)勢之一，在民事調(diào)解中已獲得普遍性承認(rèn)。盡管近年來實(shí)踐中行政爭議調(diào)解過程保密差強(qiáng)人意，但研究表明，“國外行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，行政爭議的調(diào)解程序不適用公開原則。我國公開行政爭議調(diào)解過程信息的實(shí)踐做法也應(yīng)予糾正，確立必要的保密性規(guī)則”[21]。否則，將有可能帶來抑制當(dāng)事人在調(diào)解過程中的坦率溝通、損害調(diào)解人的中立地位、不利于后續(xù)的復(fù)議機(jī)關(guān)或法院公正審理案件等不利后果。

多元糾紛化解一體化平臺在整合各類解紛資源、增強(qiáng)協(xié)調(diào)與互動的同時也面臨著保密性風(fēng)險。調(diào)解過程中當(dāng)事人妥協(xié)、讓步往往是促成和解的必要，但同時也意味著調(diào)解中所呈現(xiàn)的糾紛事實(shí)具有較大的偏差，與客觀真實(shí)未必完全相符，與審判中呈現(xiàn)的法律真實(shí)也可能會有一定的出入。倘若后續(xù)的解紛主體以此為依據(jù)，或產(chǎn)生先入為主的預(yù)設(shè)，則有可能背離居中裁判的法理與要求。伴隨著一體化平臺的設(shè)立，各類解紛主體因工作需要形成了制度所需的顯性溝通網(wǎng)絡(luò)，但不可避免的也將因人的能動性、交往的密集性以及時空距離的大幅縮減形成各類隱性溝通網(wǎng)絡(luò)，后者對前者既有積極作用，當(dāng)然也會產(chǎn)生一定的消極影響?！罢{(diào)解過程保密”需要經(jīng)受上述兩類溝通網(wǎng)絡(luò)的考驗(yàn)。

可能的應(yīng)對在于，首先，必須明確“調(diào)解過程保密”不僅是調(diào)解參與主體的義務(wù)，也是權(quán)利。調(diào)解參與人有權(quán)拒絕后續(xù)解紛主體提出的獲悉調(diào)解過程信息的主張。強(qiáng)調(diào)其權(quán)利屬性在當(dāng)前我國解紛格局中尤為關(guān)鍵，這是由于調(diào)解員因文化背景、學(xué)歷水平等競爭劣勢往往會附帶產(chǎn)生相較于仲裁員、法官甚至是律師等其他解紛主體的心理與權(quán)力弱勢，很難拒絕甚至是主動透露調(diào)解過程信息。其次，一旦調(diào)解過程信息被非法披露，后續(xù)仲裁、訴訟等解紛程序不得將相關(guān)信息作為證據(jù)加以采信。這是從證據(jù)法角度對調(diào)解參與人之“調(diào)解過程保密”權(quán)利與義務(wù)的后果設(shè)置與制度保障，否則此權(quán)利/義務(wù)都將僅僅是空中樓閣，毫無實(shí)際意義。

2.疑難復(fù)雜案件審評機(jī)制

對于案件復(fù)雜、爭議較大、涉人身傷亡、標(biāo)的數(shù)額較大或解紛主體較為困惑的糾紛，應(yīng)建立相應(yīng)的審評機(jī)制。多元糾紛化解一體化平臺的整合作用在一定程度上改善了政出多門、職能交叉問題，但這并不意味著各解紛主體之間的協(xié)調(diào)障礙就能完全消除。真正的內(nèi)聚力需要的不僅僅是表面上的緊密結(jié)合，更需要在文化、思想和理念上的真正統(tǒng)一，多組織集聚有可能帶來內(nèi)部協(xié)同難度的進(jìn)一步加大。整合的本質(zhì)是權(quán)力資源的再次調(diào)整與利益關(guān)系的重新博弈，也由此隱藏了利益再度部門化的可能，影響到一體化平臺的協(xié)調(diào)、集約與融合效果的實(shí)現(xiàn)。

首先，審評機(jī)制可以發(fā)揮整體性監(jiān)督的作用，形成相互間的權(quán)力約束與制約。當(dāng)然為了避免部門主義、平臺內(nèi)部人際關(guān)系顧慮等影響，審評機(jī)制可以吸納平臺外第三方專家的加入。

其次，審評機(jī)制有助于發(fā)揮整體性協(xié)調(diào)的作用。解紛主體間合作成敗取決于合作中受益大小與內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通程度，審評機(jī)制增強(qiáng)了各相關(guān)解紛主體的跨部門聯(lián)系，有可能發(fā)揮一定的利益協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)資源的公平、合理配置；審評機(jī)制中的共同決策也增強(qiáng)了各解紛主體之間的相互尊重、相互理解，最終實(shí)現(xiàn)相互包容。與此同時，為了避免共同決策可能產(chǎn)生的無法決策、內(nèi)部分化等困境，審評機(jī)制可以設(shè)計為“首次審評+專家咨詢+再次審評”模式，糾紛被首次處理后，解紛主體認(rèn)為需要審評的，經(jīng)一定程序后可提交審評，但首次審評后分歧較大無法形成統(tǒng)一意見的可啟動專家咨詢，專家咨詢后再進(jìn)行審評，最終形成審評結(jié)論。此模式借助專業(yè)第三方，為縮小差距、形成共識贏得了空間、奠定了基礎(chǔ)。

再次，審評機(jī)制有可能增進(jìn)整體性認(rèn)同。一體化平臺整合效果的實(shí)現(xiàn)“需要有合作的心理和合作的經(jīng)驗(yàn)為前提，同時需要新的組織文化作為支撐”[22]。審評機(jī)制在一定程度上可以作為責(zé)任機(jī)制和信任機(jī)制的替代，提高解紛主體的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)協(xié)作意愿的形成。

3.多層次糾紛解決條款效力認(rèn)定機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，在實(shí)踐中，越來越多的當(dāng)事人和律師開始選擇運(yùn)用多層次糾紛解決的方式來處理爭議，他們通常在合同中寫明首先通過調(diào)解、協(xié)商等方式解決爭議，在完成上述程序的情況下才能選擇提請仲裁或者訴訟。考慮到多層次糾紛解決條款中關(guān)于多種糾紛解決方式的規(guī)定，契合了現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，同時多層次糾紛解決條款是建立在當(dāng)事人意思自治的基礎(chǔ)之上，只要沒有違反仲裁法、合同法中的強(qiáng)制性規(guī)定，原則上此類條款的效力應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)[23]。

多元糾紛化解一體化平臺整合多元解紛資源，注重解紛機(jī)制無縫銜接，為鼓勵和促進(jìn)先行調(diào)解、真正實(shí)現(xiàn)“把非訴訟機(jī)制挺在前面”提供了新的可能，由此可進(jìn)一步大膽探索設(shè)立各類多元糾紛化解一體化平臺示范條款，例如太原市非訴訟糾紛解決中心示范條款：

本合同各方一致同意就本合同的解釋和履行發(fā)生的任何爭議，應(yīng)先行提交太原市非訴訟糾紛解決中心按其當(dāng)時所實(shí)行的調(diào)解規(guī)制進(jìn)行調(diào)解，且該調(diào)解規(guī)則自動并入本條款。調(diào)解不成的，可按以下第()種方式解決：

(1)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟；

(2)提交****(仲裁機(jī)構(gòu)全稱)按其仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。

該示范條款如果僅有第二項(xiàng)選擇，即提交****(仲裁機(jī)構(gòu)全稱)按其仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁，則它基本滿足了當(dāng)前國際仲裁中關(guān)于多層次糾紛解決條款效力認(rèn)定時通常遵循的確定性與強(qiáng)制性兩項(xiàng)要件。如果當(dāng)事人自愿選擇此類示范條款，則應(yīng)受前置程序沒有滿足的情況下不能徑自提起訴訟或仲裁的效力規(guī)制。當(dāng)然，當(dāng)事人是否履行了調(diào)解等前置程序，即多層次糾紛解決條款的效力是否已完成，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化。但關(guān)于第一項(xiàng)選擇能否成立、效力如何則存在較大爭議，亟待推進(jìn)。

四、新的碎片化？

構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺難免引發(fā)質(zhì)疑，在解決碎片化的同時會不會引發(fā)新的碎片化，即抹殺了特色解紛組織與機(jī)制的優(yōu)勢，因整體而犧牲了部分？回應(yīng)該質(zhì)疑的關(guān)鍵，其實(shí)在于明確多元糾紛化解一體化平臺的價值追求。筆者以為，構(gòu)建多元糾紛化解一體化平臺，意在實(shí)現(xiàn)“整體價值”。

一是增強(qiáng)解紛整體性專業(yè)化，有效應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境。當(dāng)前國際環(huán)境日益復(fù)雜，公共危機(jī)不斷，尤其是以2020年新冠疫情為典型代表的重大突發(fā)公共事件在時刻考驗(yàn)著各國政府的治理能力。當(dāng)今中國處于轉(zhuǎn)型時期，更是面臨著充滿不確定性的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。各類糾紛也日益呈現(xiàn)出復(fù)雜多變與動態(tài)多發(fā)的特點(diǎn)，任何一個政府部門或其他解紛組織往往難以獨(dú)自應(yīng)對。一體化平臺的構(gòu)建將調(diào)解、仲裁、訴訟、信訪等多種解紛資源整合，加強(qiáng)了相互間的聯(lián)系、協(xié)作與信任，不僅有助于發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢與比較優(yōu)勢，互通有無，取長補(bǔ)短，提升整體解紛能力。

二是增強(qiáng)解紛整體性社會化，堅持以人民為中心。黨的十九大從中國特色社會主義新時代的實(shí)際出發(fā)，堅持以人民為中心，提出打造共建共治共享的社會治理新格局。如何匯聚人民力量，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性是新時代解紛工作面臨的重大課題。多元糾紛化解一體化平臺將新興的社會調(diào)解與傳統(tǒng)的公證、仲裁等解紛機(jī)制置于同一實(shí)體框架中，推動相互間銜接與互動，有助于將社會調(diào)解與公證、仲裁等機(jī)制在化解糾紛體系中的平等性地位從紙面落實(shí)到實(shí)際，增強(qiáng)了以社會調(diào)解為典型形式的社會力量參與解紛工作的社會合法性與認(rèn)同感，是緊緊依靠人民群眾、團(tuán)結(jié)人民群眾的重要體現(xiàn)，可以進(jìn)一步滿足群眾參與需求，充分發(fā)揮非營利組織、私人組織和自愿團(tuán)體的比較優(yōu)勢。

三是增強(qiáng)解紛整體性智能化，提升解紛效能。習(xí)近平總書記指出，“社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”?，F(xiàn)代科技的發(fā)展要求，現(xiàn)代解紛工作要利用好大數(shù)據(jù)和信息化等手段，加快增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間安全防御能力，提高精準(zhǔn)性和便利性。多元糾紛化解一體化平臺作為現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，依靠網(wǎng)絡(luò)將各解紛組織進(jìn)行互聯(lián)，打破壁壘，實(shí)現(xiàn)各組織之間的信息共享和整合。同時，以大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)類案推送、文書輔助生成、在線評議、在線解紛等程序，提升解紛能力和解紛效率。此外，通過分析糾紛數(shù)據(jù)，建立分級分類分層預(yù)警體系、重大事項(xiàng)報告制度等，提升糾紛化解的及時性、精準(zhǔn)性與有效性。

四是增強(qiáng)解紛整體性法治化，推動治理現(xiàn)代化。“法治是治國之重器，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！盵24]多元糾紛化解一體化平臺一方面將各類解紛資源有效整合，借助現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，為社會公眾提供高效、便捷的解紛服務(wù)，進(jìn)一步滿足人民群眾對公平正義獲得感的需求，以及營商環(huán)境法治化建設(shè)要求。另一方面，也可以避免解紛組織之間的相互沖突與抵觸，增強(qiáng)相互監(jiān)督，提升解紛主體用法治思維和法治方式解決矛盾的能力。同時，還可能會避免解紛組織重復(fù)作業(yè)，節(jié)約法治資源，提升法治效率。此外，多元糾紛化解一體化平臺呈現(xiàn)了糾紛化解的包容性與整合性，打破了“調(diào)解中心主義”“訴訟中心主義”等單一化方式，既體現(xiàn)了解紛的系統(tǒng)化，也避免了對法治思維與法治理念的片面化理解。

總體而言，多元糾紛化解一體化平臺作為糾紛解決碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，面對社會環(huán)境變遷與信息技術(shù)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇，注重糾紛化解的整體性效果、公共性價值，以實(shí)質(zhì)性解決群眾問題為核心，是實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制相互銜接、有機(jī)配合的重要創(chuàng)新。

注 釋：

①越來越多的人清晰地認(rèn)識到，伴隨糾紛化解機(jī)制的不斷發(fā)展，解紛體系的統(tǒng)一難題日益顯現(xiàn)。如果駕馭不善，體系雖豐富，但各機(jī)制之間博弈增加，相互協(xié)作減少，有可能產(chǎn)生糾紛化解效率下降的實(shí)踐悖論。

②解紛機(jī)制的建設(shè)與完善需要一個發(fā)展過程。如果放眼歷史長河，各種解紛機(jī)制的出現(xiàn)也有時間先后，不同階段占主導(dǎo)地位的解紛機(jī)制也并不相同，甚至有國外學(xué)者預(yù)測也許在不久的將來訴訟有可能成為替代性糾紛解決機(jī)制。

③隨著國家對節(jié)約型社會理念的倡導(dǎo)，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境也逐步成為立法、執(zhí)法、司法等所有法治活動中應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則，如《民法典》專門規(guī)定了相應(yīng)的綠色原則。當(dāng)然，民事糾紛解決機(jī)制的建設(shè)也需要秉持同樣的遵循。事實(shí)上，在許多國家和地區(qū)，富有效率地解決糾紛是許多調(diào)解項(xiàng)目最為顯著的目標(biāo)，“效率意味著減少法院積案、法官的工作量、當(dāng)事人的成本、國家司法系統(tǒng)的成本以及所有糾紛參與人的時間。一個高效的糾紛解決制度將會讓那些無法調(diào)和的糾紛事件獲得更迅速地解決，因而(在訴訟中律師根據(jù)時間收取費(fèi)用)能夠使接近法院的成本更低”([澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》，王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第9頁)。

④代表性研究主要有宋朝武：《調(diào)解立法研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版。范愉：《有關(guān)調(diào)解法制定的若干問題》，《中國司法》2005年第10、11期。湯維建：《關(guān)于制定〈社會調(diào)解法〉的思考》，《法商研究》2007年第1期。范愉：《人民調(diào)解的中國道路》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2018年第4期。

⑤例如青島市城陽區(qū)糾紛多元化解中心、太原市非訴訟糾紛解決中心、浙江省在線矛盾糾紛多元化解平臺等。

⑥基于全國首家人民調(diào)解工作平臺——浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心的實(shí)踐探索，浦東新區(qū)嘗試設(shè)立糾紛化解一體化服務(wù)中心，整合人民調(diào)解中心、訴調(diào)對接中心、公共法律服務(wù)中心的職能，完善信息化建設(shè)，融合實(shí)體平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，為人民群眾和市場主體提供“一門式”“一站式”服務(wù)，協(xié)助政府防范化解重大風(fēng)險，提升浦東新區(qū)治理水平。

⑦目前浦東整合方式主要有實(shí)體入駐與窗口或線上進(jìn)駐兩種。實(shí)體入駐包括法院的訴調(diào)中心及立案庭；司法局專業(yè)調(diào)解工作處、公共法律服務(wù)處、行政復(fù)議處及法律援助中心；現(xiàn)人民調(diào)解中心的12個專行業(yè)調(diào)解組織：知識產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)糾紛、銀行業(yè)糾紛、證券基金期貨糾紛等調(diào)解組織等。窗口或線上進(jìn)駐包括上海市仲裁委員會、上海國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(上海國際仲裁中心)；浦東新區(qū)公證處；各街、鎮(zhèn)、村(居)的人民調(diào)解委員會及調(diào)解工作室；其他調(diào)解組織：上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、浦東新區(qū)東方調(diào)解中心、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會/中國國際商會上海調(diào)解中心、上海市金融消費(fèi)糾紛調(diào)解中心、保險同業(yè)公會、中國(浦東)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心等；與公服處簽約的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會組織等。