樊 鵬

一、引言

2021 年是中國共產(chǎn)黨成立一百周年，改革開放的偉大進程也已逾四十載?；仡櫢母镩_放這段波瀾壯闊的歷史，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國不僅經(jīng)歷了人類歷史上鮮有的高速經(jīng)濟增長和大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，而且確保了中國在劇烈的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政治穩(wěn)定與社會和諧，穩(wěn)妥處理了改革發(fā)展穩(wěn)定的復(fù)雜關(guān)系。中國不僅在中央與地方、政府與市場、國家與社會方面保持了動態(tài)平衡，維系了廣泛的發(fā)展激勵，而且在中國特色社會主義進入新時代后，中國共產(chǎn)黨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)國際“兩個大局”、穩(wěn)妥處理發(fā)展和安全關(guān)系等方面，同樣展示出卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力和穩(wěn)健的戰(zhàn)略定力。

過去40 年來，中國根本政治制度一以貫之，但因應(yīng)不同發(fā)展階段的形勢、任務(wù)變化，支撐這一根本制度的具體制度和重要制度持續(xù)調(diào)整，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)能力不斷變革、提升。圍繞中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)能力的基本構(gòu)成、制度支撐與內(nèi)在機制等，已經(jīng)有了大量學(xué)術(shù)解讀。在過往研究中，中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力曾被描述為思想引領(lǐng)①閔捷：《林毅夫：在世界頂級經(jīng)濟學(xué)講壇剖析“中國奇跡”》，《瞭望東方周刊》2007 年10 月26 日。、共識構(gòu)建②參見王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策:“開門”與“磨合”》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013 年。、政治錦標(biāo)賽③周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007 年第7 期。、地區(qū)試驗④Sebastian Heilmann,“Policy Experimentation in China’s Economic Rise,”Studies of Comparative and International Development,2008,vol.43,No.1,pp.1-26;Sebastian Heilmann,“From Local Experiments to National Policy:The Origins of China’s Distinctive Policy Process,”The China Journal, 2008,No.59,pp.1-30.、行政發(fā)包①周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014 年第6 期。、學(xué)習(xí)能力②王紹光：《學(xué)習(xí)機制、適應(yīng)能力與中國模式》，《開放時代》2009 年第7 期。以及善于吸收和化解新生社會力量的靈活管控③裴宜理：《如何理解中國政權(quán)的韌性》，閻小駿：《中國何以穩(wěn)定：來自田野的觀察與思考》序，北京：中國社會科學(xué)出版社，2018 年，第1—6 頁。等多種機制的作用。在諸多解釋中，最不能忽略的是中國發(fā)揮了堅持頂層設(shè)計與堅持摸著石頭過河相結(jié)合的制度優(yōu)勢。

中國共產(chǎn)黨堅持頂層設(shè)計的一個重要表現(xiàn)是善于通過規(guī)劃之手引領(lǐng)發(fā)展、化解挑戰(zhàn)。有學(xué)者強調(diào)規(guī)劃在中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)中占有絕對重要的地位。作為后起的發(fā)展中國家，中國要實現(xiàn)發(fā)展趕超，必須依靠科學(xué)周詳?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨雖然實施了大規(guī)模分權(quán)化改革，卻成功鞏固了統(tǒng)一而強大的中央政權(quán)，使中國的法律和政策具備了統(tǒng)一性、權(quán)威性的政治基礎(chǔ)，集中統(tǒng)一的國家政權(quán)可以根據(jù)國家和社會的整體利益、長遠利益和根本利益制定發(fā)展主戰(zhàn)略和規(guī)劃，可以協(xié)調(diào)各方利益，可以使國家的法律、政策穩(wěn)定連貫地實施，使中國的工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)能夠幾十年如一日地向前邁進。④房寧：《資本主義民主的缺陷與社會主義民主的優(yōu)勢》，《光明日報》2011 年9 月21 日。

中國共產(chǎn)黨堅持摸著石頭過河的一個重要表現(xiàn)是善于通過分權(quán)試驗和政策實驗的方式探測改革的條件，選擇適合中國的發(fā)展道路。中國共產(chǎn)黨發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的重要特點在于，決策者在維護和鞏固政治權(quán)威、保持根本制度不動搖的前提下，堅持通過持續(xù)的實踐與實驗的方式進行學(xué)習(xí)，而不是照搬外國的經(jīng)驗或抽象的理論，目的在于探尋解決發(fā)展問題與挑戰(zhàn)的路徑。中國的制度之所以極富彈性，一個很重要的原因在于進行全國性部署之前先進行政策試點，在局部試點的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為更大范圍內(nèi)的政策試點，進而發(fā)展成為覆蓋全國的政策或立法，這就是大家耳熟能詳?shù)摹胺旨壴囼灐备母锬Ｊ健?/p>

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在每個階段還面臨一系列高度復(fù)雜的難題和挑戰(zhàn)，有些來自國內(nèi)，有些來自國外，有些則是國內(nèi)國外相互交織，錯綜復(fù)雜，但多數(shù)風(fēng)險考驗都具有極強的政治性和風(fēng)險聯(lián)動性。因此有學(xué)者指出，僅僅依靠試點改革還不夠，有時還需要有針對性地進行干預(yù)性“政策實驗”，或觀察政策孕育的條件與制約，或直接干預(yù)政策的走向，配置有利于政策實施的環(huán)境與資源，進而尋求可行的政策模式和制度選項。⑤王紹光：《學(xué)習(xí)機制、適應(yīng)能力與中國模式》。無論是分級試驗還是政策實驗，都說明中國的政治體制有能力因應(yīng)形勢需要，探測出不同的側(cè)重點并做出相應(yīng)的制度調(diào)整，保持充足的彈性與活力。更為重要的是，它們成為中國共產(chǎn)黨能夠預(yù)估并合理控制改革風(fēng)險的重要機制，使中國避免了像某些國家那樣在推動改革時出現(xiàn)大范圍政策失誤甚至引發(fā)政治震蕩。

隨著中國特色社會主義進入新時代，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與政治發(fā)展模式出現(xiàn)了重大調(diào)整與變革。2019年11 月5 日，習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上深刻指出，黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時期；黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計推進改革的新時代，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。

這是由于，在新的歷史起點上中國面臨新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展任務(wù)，中國政治體制運行規(guī)則以及政治領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵要求亟須進行重大調(diào)整。過去十年，中國的政治體制呈現(xiàn)出從廣泛的分權(quán)改革到集中統(tǒng)籌系統(tǒng)推動改革的轉(zhuǎn)變，分工負責(zé)和分級試驗等模式雖仍然存在，但支撐中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)體系的體制機制已經(jīng)發(fā)生重大變化，一些全新要素進入政治體系運行；善于通過規(guī)劃之手引領(lǐng)發(fā)展的手段雖然得以延續(xù)，但推動中央重大部署和發(fā)展規(guī)劃有效落實的制度支撐已經(jīng)發(fā)生顯著變化。那么，過去40年在中國共產(chǎn)黨的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成中，哪些制度和因素是大體不變的要素和支撐？在從“摸著石頭過河”到“系統(tǒng)整體推動改革”的轉(zhuǎn)變中，哪些是因時而轉(zhuǎn)、因勢而為產(chǎn)生的新要素？

二、黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力的傳統(tǒng)特征與主要優(yōu)勢

綜合改革開放以來的政治發(fā)展經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)力的主要內(nèi)涵構(gòu)成可以概括為以下五個方面，也可以視為保障中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)能力的關(guān)鍵要素與主要制度支撐。

（一）分工負責(zé)、協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)制度安排

中華人民共和國成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下成功建立了“條塊結(jié)合、以塊為主”的基本政治和行政體系。之后，在不同時期中央地方關(guān)系以及條塊關(guān)系經(jīng)歷了多次動態(tài)調(diào)整。改革開放以來，為調(diào)動最廣泛的積極性，發(fā)揮各地區(qū)、各職能系統(tǒng)的管理優(yōu)勢，在原有基礎(chǔ)上更加強化了分權(quán)決策與分工負責(zé)的制度安排。然而，正是這樣一套高度分權(quán)的體制，為改革發(fā)展穩(wěn)定奠定了牢固的政治制度基礎(chǔ)。這套體制還為中國的政府和市場提供了批量的高級管理人才，形成了中國特色人才“集團軍”效應(yīng)，成就了中國的工業(yè)化，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

同西方“分權(quán)制衡”相比，中國更加重視政治體系內(nèi)部各方面的分權(quán)決策和分工配合。傳統(tǒng)上中國的央地黨政決策系統(tǒng)由四大部分構(gòu)成，地方層面通常稱為“四套班子”，即黨委、政府、人大和政協(xié)，中央則稱為“四大系統(tǒng)”，黨的系統(tǒng)、國務(wù)院、全國人大和全國政協(xié)系統(tǒng)，其中以黨的系統(tǒng)為核心。黨的系統(tǒng)“頂層”是中央政治局及其常委會，中央政治局及其常委會的工作以分工負責(zé)制為主要原則。各政治局委員和常委會成員從黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)崗位和職責(zé)出發(fā)，分別代表不同系統(tǒng)和機構(gòu)，分管不同工作，同時又協(xié)調(diào)形成合力支持中央重大決策。

這種頂層的分工負責(zé)機制如果遇到需要集體做決策時，必須貫徹民主集中制原則。中央最高領(lǐng)導(dǎo)集體主要依靠政治局常委會的會議形式進行決策，決策前通常會在黨內(nèi)征求意見，尤其是會征求各決策部門的意見，力求通過廣泛協(xié)商達成共識。在黨政重大決策中，中央政治局及其常委會主要負責(zé)掌大局、把方向，國務(wù)院則負責(zé)制定重要領(lǐng)域各項具體政策，全國人大履行相關(guān)法定程序，人民政協(xié)則發(fā)揮著重要的政策資議、政治協(xié)商和廣泛凝聚共識的重要功能。最高決策者的作用則是確保改革方向不動搖，明確重大改革議程，以及在極個別難以形成一致意見的關(guān)鍵節(jié)點負責(zé)拍板，確保重大決策有效實施。

（二）集體協(xié)商、均衡制約的權(quán)力關(guān)系

在中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)的政治體制中，由于長期以來廣泛存在的分工負責(zé)和分權(quán)決策，圍繞重大問題的決策以及一系列問題導(dǎo)向的改革，形成了某種集體協(xié)商的傳統(tǒng)以及事實上的均衡與制約。這種均衡制約主要指：一是黨的決策層同行政執(zhí)行層之間的均衡，即重大決策要實事求是，需要反復(fù)論證和醞釀；二是行政官僚系統(tǒng)內(nèi)部廣泛存在著商討與制約的空間，例如一項重大的改革方案，事先需經(jīng)各系統(tǒng)、各部門集體商討，基本達成一致意見后方可報中央審議，“協(xié)商”事實上被視作為中國政治體制中最大的“程序正義”。例如2007 年中國啟動的新醫(yī)改決策過程，就是黨中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下各系統(tǒng)、各部門充分協(xié)商逐步形成決策結(jié)果的過程。上述不同層次的制約，構(gòu)成了中共領(lǐng)導(dǎo)體制中軟性的權(quán)力環(huán)境與非正式的規(guī)則，這既是確保決策穩(wěn)定性的關(guān)鍵制度安排，也是重大決策出臺后可以得到廣泛認同和有效落實的重要保證。

由于一項重大決策需要獲得各方面的認可，實際上也是明確決策責(zé)任、探測決策風(fēng)險的過程，在事實上起到了相互制約、相互磨合和規(guī)避決策風(fēng)險的效果，避免了政策出臺后可能出現(xiàn)的執(zhí)行環(huán)節(jié)不順暢的問題。這一過程，不僅有利于落實以責(zé)任為主的改革，激勵各方面共擔(dān)改革的風(fēng)險，從而也大幅提高了中國政策體系的穩(wěn)定性。在這個意義上，中國政治體制的一個重大特征在于黨的強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)同時輔之以體制內(nèi)部廣泛的協(xié)商和均衡，充分運用“民主集中制”的體制優(yōu)勢，以此保持黨有能力在重大決策中可以通過不同層次的協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)議，達至最廣泛的決策共識。

（三）營建共識、系統(tǒng)管控的駕馭能力

改革開放初期，就有西方學(xué)者把中國政治體制描述為“碎片化體制”①Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg,Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes,Princeton,NJ:Princeton University,1988;Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(eds.),Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1992.，目的是要說明中國政治體制存在潛在的政治“離心力”，在這些西方學(xué)者看來，中國的決策權(quán)被分散在縱向和橫向的多元化決策部門和平臺，政治體制內(nèi)部充滿了競爭與沖突，因此使中國的重大決策不得不依賴于反復(fù)持久的部門博弈和斗爭。在國內(nèi)，也時常有媒體使用“九龍治水”來形容中國的政治體制和行政體制，所要表達的含義基本雷同。然而，改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗證明，中國的政治領(lǐng)導(dǎo)體制并不缺乏達成一致的高效決策領(lǐng)導(dǎo)力。

回顧歷史，能夠在收放之間運用自如是中國政治體系的一項重要能力，關(guān)鍵時刻中國政治體系能夠及時將分散的權(quán)力和制度加以整合與銜接。其他國家的經(jīng)驗表明，民主決策容易，但使決策走向“收斂”卻十分困難。許多國家或許有這個意愿，但未必有這個能力。放眼當(dāng)今世界，各國政治發(fā)展中的大量實例證明，有關(guān)一國公共利益的重大決策往往并沒有那么容易達成一致，要在廣泛的民主意見和高效的領(lǐng)導(dǎo)決策之間找到平衡更是難上加難。數(shù)年前，美國總統(tǒng)奧巴馬推行醫(yī)療改革，不僅遭遇了相關(guān)重大利益集團的游說阻撓，而且不同的黨派意見、聯(lián)邦各州的意見在整個決策過程都在持續(xù)參與發(fā)酵，或事前抵制，或事中牽制，或事后杯葛。更有甚者，一些普通的政策選擇問題，也因宗教價值或憲法理念的差異而被意識形態(tài)化，以無形的力量擾亂決策過程，成為影響決策“收斂”的重要因素。2020 年新冠疫情暴發(fā)以來，美國經(jīng)歷了幾乎是歷史上最嚴重的治理危機和信任危機，這背后聯(lián)邦制的嚴重失靈是美國疫情防控失利的重要因素，聯(lián)邦制失靈的本質(zhì)是資本主義國家機器運行在維護少數(shù)人利益還是人民利益的問題上暴露出根本缺陷和根本矛盾，但最直接的影響就是關(guān)系國家公眾健康安全的正確決策無法達成并被有效落實。

同一些西方政治體制比較，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)憑借其制度優(yōu)勢，確保國家政權(quán)無論采取何種形式的分權(quán)制度安排，都能夠在重大問題上及時“集權(quán)”。雖然中國在各階段經(jīng)歷了不同形式、不同程度的“分權(quán)”改革，但中國共產(chǎn)黨不僅始終能夠通過強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)對全國的干部實施統(tǒng)一管理，而且可以借助一系列重大決策機制形成高效的政策。結(jié)合長期政治發(fā)展經(jīng)驗看，中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)核元素，是政治系統(tǒng)內(nèi)部的某種靈活機制化的“協(xié)作”。同今天西方政治體制中盛行的“羅伯特議事規(guī)則”比較，中國的決策體系運行顯然更加強調(diào)協(xié)作性，反對單方?jīng)Q策和單獨行動。在中國的政治體制中，受惠于中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢與組織優(yōu)勢，同樣得益于長期執(zhí)政的歷史地位，黨的決策根本目標(biāo)不在于同其他政治力量開展政治競爭，而在于尋求廣泛的同意性和基本一致性，經(jīng)過黨的集中決策，形成更為穩(wěn)固的統(tǒng)一意志。這種系統(tǒng)駕馭的能力，不僅在原有的分權(quán)制度體系下發(fā)揮了重大作用，而且在后期發(fā)展環(huán)境和形勢任務(wù)出現(xiàn)新的變化條件下，運用得當(dāng)亦可以達到增強改革整體性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的目的，更好形成多要素聯(lián)動的制度合力。

（四）保障政治意志得以實現(xiàn)的制度執(zhí)行力

如果說中國共產(chǎn)黨有效的政治領(lǐng)導(dǎo)是確保改革方向不動搖、政治體制不變色的根本保障，那么黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系和治理能力則是確保社會持續(xù)繁榮、國家長期穩(wěn)定的“壓艙石”。早在數(shù)年前，法國學(xué)者瑪麗·孟德拉斯（Marie Mendras）在《俄羅斯政治：弱國的悖論》一書中就曾討論過俄羅斯強大的政治領(lǐng)導(dǎo)力和荏弱的國家制度體系之間的悖論，制度架構(gòu)的不完善、國家基礎(chǔ)能力的萎縮是影響俄羅斯大國崛起的重要因素。①Marie Mendras,Russian Politics:The Paradox of a Weak State,London:Hurst &Co.,2012.相較而言，中國之所以能夠保障政治領(lǐng)導(dǎo)力的實現(xiàn)，能夠成功推動將中國特色社會主義制度的政治優(yōu)勢、理論優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治國理政的實際效能的關(guān)鍵，在于正確的決策能夠得到高效落實。

數(shù)年前，世界銀行的報告就曾判定，相較于其他發(fā)展中國家甚至部分發(fā)達國家，中國市場經(jīng)濟的成果更多受惠于中國健全有力的國家制度能力。如果僅有政治領(lǐng)導(dǎo)和高效的決策能力，而缺乏國家基礎(chǔ)權(quán)力的保障，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就是空中樓閣，執(zhí)政責(zé)任難以落實。中國的國家制度體系奠定于中華人民共和國成立前30 年，改革開放時代因應(yīng)時宜不斷變革完善，在國家財政、軍事安全、金融財經(jīng)、市場監(jiān)管、社會民生、國土規(guī)管、公共治安等方面，提供了幾乎所有市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的穩(wěn)定的制度供給。事實上，不僅市場經(jīng)濟發(fā)展，國家重大領(lǐng)域的重大決策執(zhí)行、公共產(chǎn)品的普惠性高效供給乃至于國家意識形態(tài)的凝聚推廣，無不仰賴于一套強有力的國家制度執(zhí)行力。

（五）開放包容的政治吸納機制

強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力和國家基礎(chǔ)權(quán)力能夠保障黨和國家機構(gòu)的高效運行，但重大發(fā)展任務(wù)的落實還有賴于市場和社會力量的配合，以便形成廣泛參與的治理格局。2020 年是深圳特區(qū)成立40 周年，有學(xué)者就提出深圳作為中國特色社會主義的發(fā)展樣板，它的現(xiàn)代化發(fā)展之路是政府、市場和社會力量“三大引擎”共同驅(qū)動的結(jié)果，這一觀點事實上是要說明在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，最重要的政治工作是如何將政府主導(dǎo)、市場的決定性作用和社會的協(xié)同參與這種三不同的制度元素加以充分調(diào)和并釋放綜合制度活力。①謝志巋：《深圳模式：世界潮流與中國特色》，《深圳社會科學(xué)》2020 年第5 期。

作為改革開放40 年的一項重大發(fā)展經(jīng)驗，是對市場社會發(fā)展進行了必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和分類施治。從西方國家的歷史經(jīng)驗來看，重視社會橫向關(guān)系的構(gòu)建，重視市場、社會同國家的對抗和制衡關(guān)系，結(jié)果往往帶來市場社會力量同國家公共事業(yè)的“脫嵌”，無形提高了發(fā)展成本。相較而言，中國共產(chǎn)黨更加重視通過黨和國家機構(gòu)的縱向“鏈接”，促成對各種新興力量的包容與吸納。中國各級地方政府積極探索能夠包容新生市場和社會力量的體制機制，目的是使基層黨組織、政府與群眾自治組織、各類社會組織和有生的市場力量有效銜接起來，相互配合、共同參與國家發(fā)展的任務(wù)。②樊鵬：《互嵌與合作：改革開放以來的“國家—社會”關(guān)系》，《云南社會科學(xué)》2019 年第1 期。這一系統(tǒng)既不是西方公民社會理論所預(yù)期的“強社會—弱國家”模式，也不是中國在計劃經(jīng)濟時代的“強國家—弱社會”模式，而是一種相互支撐、權(quán)責(zé)配置更加有序有效的協(xié)同型治理結(jié)構(gòu)。

三、新時代黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力的新內(nèi)涵與新機制

黨的十八大以來，形勢和任務(wù)發(fā)生重大變化。一方面，傳統(tǒng)體制中的以分權(quán)決策、分工負責(zé)、局部試驗、拼湊應(yīng)對為特征的領(lǐng)導(dǎo)體制弊端日顯；另一方面，改革過程中積累了大量矛盾和沖突，有些矛盾相互交織，風(fēng)險聯(lián)動疊加，為更好應(yīng)對風(fēng)險考驗沖擊，要求政治體制能夠推動問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的改革，能夠形成多要素聯(lián)動的“制度合力”，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和黨的建設(shè)制度改革成為勢所必然的要求。③樊鵬：《改革時代的政治領(lǐng)導(dǎo)力：制度變革與適應(yīng)調(diào)整》，《科學(xué)社會主義》2019 年第1 期。綜合黨的十八大以來的政治發(fā)展經(jīng)驗，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和政治領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵發(fā)生了重大變化，中國共產(chǎn)黨進行了更為系統(tǒng)的政治體系的改革，成功推動了黨的建設(shè)制度改革，夯實了政治領(lǐng)導(dǎo)的憲法政治秩序根基，加強了黨對國家政權(quán)機關(guān)的監(jiān)督能力，完善了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力得以有效發(fā)揮的體制機制。具體包括以下幾個方面：

（一）加強黨的建設(shè)制度改革,創(chuàng)造管黨治黨新路徑

“工欲善其事，必先利其器”，適應(yīng)從“摸著石頭過河”向系統(tǒng)整體推動改革轉(zhuǎn)變的要求，黨的十八大以來，黨中央圍繞全面從嚴治黨、加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，對黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計、法規(guī)資源以及權(quán)力運用等，進行了全新的部署和探索，開創(chuàng)了前所未有的新思想、新資源與新路徑。例如，通過政治巡視這一黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略性制度安排，加強了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，確保黨中央政治意志有效落實。

在改革實踐中，巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)因時制宜、因勢而轉(zhuǎn)的特征。過去10 年，黨內(nèi)監(jiān)督和政治巡視的工作定位和根本任務(wù)，隨著不同階段黨和國家發(fā)展任務(wù)的變化以及黨中央改革思路和重大戰(zhàn)略部署的變化，一直在進行動態(tài)調(diào)整。例如職責(zé)定位和工作重點就經(jīng)歷了從黨的十八大以來5 年的清除腐敗存量，逐漸過渡到黨的十九大以來推動落實中央全面深化改革精神和重大改革部署上來。從效果來看，黨的建設(shè)制度改革為新時代黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力提供了新的有力的制度支撐。例如黨的十九大把精準脫貧作為全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，做出明確部署。從黨的十九屆中央第二輪巡視開始，中央創(chuàng)造性部署了在脫貧攻堅等重點領(lǐng)域開展“專項巡視”這一巡視形態(tài)，④專項巡視是相對于常規(guī)巡視而言的，是圍繞一個主題、集中在一個領(lǐng)域開展專項巡視的模式。專項巡視模式的啟動，釋放了為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)保駕護航強烈信號。通過強化政治責(zé)任，突出政治監(jiān)督“?！钡奶攸c，以管黨治黨帶動黨員干部責(zé)任落實，事實上也帶動了各級各類機構(gòu)和廣大黨員高效落實脫貧攻堅任務(wù)，這是黨的建設(shè)和黨內(nèi)制度改革效能帶來的戰(zhàn)略紅利。

（二）積極推動憲法修改，夯實黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法政治秩序根基

黨的十八大以來，中央積極推動了黨和憲法、黨和國家機器關(guān)系的調(diào)整。黨章至上，憲法為本。中國憲法不同于西方“憲政”理念，中華人民共和國憲法理念的基礎(chǔ)是黨帶領(lǐng)人民通過科學(xué)程序制定的治國理政總章程。在這個總章程里，黨的意志和人民意志是高度統(tǒng)一的，而黨作為中華民族先鋒隊又是相對能動的，它既是憲法的創(chuàng)造者，又是保障憲法得以有效實施的終極權(quán)力基礎(chǔ)。黨帶領(lǐng)人民創(chuàng)造了中國的憲法體系和國家政權(quán)機關(guān)體系，沒有黨就沒有憲法，也沒有憲法規(guī)定的所有國家政權(quán)機關(guān)，中國共產(chǎn)黨是維護憲法安全的核心力量；相反，沒有憲法，黨帶領(lǐng)人民治國理政就缺少法治基礎(chǔ)和穩(wěn)定的規(guī)程，權(quán)力行使就會缺乏準則和規(guī)范，尊重憲法就是尊重黨和人民的意志，這二者是內(nèi)在自洽、高度統(tǒng)一的，黨、人民、國家、憲法是一體多相的存在，是相互統(tǒng)一、相互支撐的。同時，經(jīng)由憲法賦予黨新的使命，包括持續(xù)推動并完成中國的工業(yè)化使命，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命等可預(yù)見的憲制責(zé)任。

黨的十八大以來，推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同規(guī)范憲法運行和推動憲法修改同步進行。黨的十九屆二中全會建議將“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征”納入憲法正文，目的就是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)由政治的、組織的和思想的抽象領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)向適應(yīng)新時代的既抽象又具體的領(lǐng)導(dǎo)，要求國家政權(quán)機關(guān)要接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，將黨的領(lǐng)導(dǎo)由一般規(guī)范性要求向治國理政具體領(lǐng)域的實體化和具體化推進。以反腐敗領(lǐng)域的改革為例，憲法修改為國家監(jiān)察體制改革以及實現(xiàn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一有效領(lǐng)導(dǎo)奠定了憲法基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。

（三）加強黨對國家機器監(jiān)督，確保黨的路線方針和重大部署有效實施

在全面從嚴治黨和推動憲法改革基礎(chǔ)上，進一步強化了黨的自我監(jiān)督和對國家機器的監(jiān)督?；仡欬h的十八屆四中全會，中央在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求全國人大重大立法要向黨中央?yún)R報，黨中央重大改革意志要及時轉(zhuǎn)化為法治意志，嚴格框定了立法機關(guān)黨組織同黨中央的責(zé)任關(guān)系。黨的十八屆六中全會，中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局高度,深刻總結(jié)了黨內(nèi)政治生活的經(jīng)驗,審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，提出全黨必須嚴格執(zhí)行重大問題請示報告制度，黨政軍群各級各類機構(gòu)的黨組織研究涉及全局性重大事項或做出重大決定要及時向黨中央請示報告,執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報告，涉及全黨全國性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)做出決定和解釋。

黨的十八大以來，中央還積極推動黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)問責(zé)有關(guān)制度改革，高效推動整合監(jiān)督制度和問責(zé)制度，健全監(jiān)督體制和問責(zé)機制，堅持全面監(jiān)督、從嚴監(jiān)督，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴。其中，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察體系的同步改革是豐富黨的領(lǐng)導(dǎo)組織形態(tài)的重要創(chuàng)新舉措，通過同步推動黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察體系改革，不僅加強了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且形成了黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互銜接配合、高效協(xié)調(diào)的新機制。2018 年成立的國家監(jiān)察委不設(shè)黨組，合署后中央紀委和國家監(jiān)察委決定重大事項經(jīng)過中央紀委常委會研究，由中央紀委直接向黨中央?yún)R報工作，接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、對黨中央負責(zé)。顯然，這是新時代落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一種全新組織形態(tài)和制度支撐。

（四）推動黨和國家機構(gòu)改革，強化體制運行的問題導(dǎo)向與高效協(xié)同

雖然中國在各階段經(jīng)歷了不同形式、不同程度的“分權(quán)”改革，但中國共產(chǎn)黨始終能夠通過強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)對全國的干部實施統(tǒng)一管理，在不同階段，對選拔、任用和評價干部的標(biāo)準和辦法進行與時俱進的革新調(diào)整。然而即使能夠有效管理全國的干部，但并不能完全解決黨政軍群各級各類機構(gòu)的科學(xué)運轉(zhuǎn)問題，這在很大程度上源于長期分權(quán)化管理的塑造。這是由于，黨政分開、政社分開、政企分開，曾在相當(dāng)一個歷史階段內(nèi)成為各領(lǐng)域充分發(fā)揮積極自主性的關(guān)鍵制度保障。但隨著發(fā)展形勢的變化，在黨和國家體制運行與治國理政的任務(wù)之間，出現(xiàn)了新的矛盾，即黨和國家制度體系運行的成本過高，權(quán)力運行的部門化、割裂化與短期化現(xiàn)象凸顯，同改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性要求矛盾日趨突出，導(dǎo)致重大改革部署難以有效落實。黨的十九屆三中全會推動黨和國家機構(gòu)改革，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)引導(dǎo)，強化各級各類機構(gòu)高效協(xié)同能力以及運用制度合力和制度威力化解風(fēng)險挑戰(zhàn)能力。

值得注意的是，機構(gòu)改革的限度決定了難以徹底消除部門壁壘和系統(tǒng)壁壘。為此，在黨和國家機構(gòu)改革中，中央對不同系統(tǒng)、不同部門之間的協(xié)同機制和權(quán)力流程進行了創(chuàng)新再造，推動了有利于總體責(zé)任落實的既相互配合、又相互制約的新型政治關(guān)系和制度形態(tài)。例如國家監(jiān)察委員會成立后，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與現(xiàn)有的執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡，形成了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的既相互配合又相互制約的國家反腐敗工作體系。這一體系的權(quán)力運行方式，不同于傳統(tǒng)的分工負責(zé)，也不同于統(tǒng)分結(jié)合的體制，主要體現(xiàn)在原有模式強調(diào)以部門職權(quán)為基本出發(fā)點，注重在協(xié)商中推動意見磨合與共識構(gòu)建，而新的模式則強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下各權(quán)力主體的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，要求各方面要以落實總體責(zé)任為基本出發(fā)點，要求權(quán)力運行以形成制度合力為重點。

（五）堅持頂層設(shè)計和堅持問計于民相結(jié)合，重大決策部署科學(xué)有效

堅持調(diào)查研究是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨推動重大決策的傳統(tǒng)優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨特別注重調(diào)查研究，“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)力的重要實踐基礎(chǔ)和哲學(xué)基礎(chǔ)。中國的最高領(lǐng)導(dǎo)集體歷來重視調(diào)查研究，開展廣泛多層次的調(diào)研是重大決策的必要步驟。①王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策:“開門”與“磨合”》，第254—255 頁。黨的十八大以來，為適應(yīng)改革需要，中央重大決策極大加強了中央統(tǒng)籌和頂層設(shè)計的色彩，增強了決策保密性，這從黨中央決策河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)以及黨的十八屆二中全會后推動憲法修訂等重大部署中可見一斑。然而，雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)雖然是中央確定的“千年大計”，但是決策過程并非沒有調(diào)查研究。相反，許多證據(jù)顯示，中央的決策過程極有可能建基于十分復(fù)雜的專業(yè)科學(xué)論證和相當(dāng)漫長的調(diào)查研究和內(nèi)部商討。②參見中央電視臺《焦點訪談》特別節(jié)目《千年大計 國家大事——以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)紀實》，2017 年5 月2 日，https://www.sohu.com/a/137916939_163277.

中國特色社會主義進入新時代，中央始終堅持重大決策調(diào)查研究，只是相比較于過去更加強調(diào)中央在重大決策議程設(shè)置中的絕對優(yōu)先權(quán)，強調(diào)充分論證之前的宏觀頂層設(shè)計，以及對最終決議環(huán)節(jié)擁有“一錘定音”的權(quán)力。以2020 年黨的十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》的起草為例，習(xí)近平總書記在《建議》說明中特別強調(diào)要把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策。根據(jù)說明，從2020 年7 月下旬到9月下旬，習(xí)近平總書記先后主持召開了企業(yè)家座談會、扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會、經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?、科學(xué)家座談會、基層代表座談會、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?dāng)面聽取各方面對制定“十四五”規(guī)劃的意見和建議。

（六）適應(yīng)新技術(shù)時代變革要求，推動治理體系和治理能力的智能化升級

中國共產(chǎn)黨之所以能在政治領(lǐng)域保有核心競爭力和領(lǐng)導(dǎo)力，一個重要因素在于黨從來都是善于學(xué)習(xí)、善于接受新理念和善于用新方法來管理社會的先進政黨。改革開放以來，從黨的十七屆四中全會提出社會管理思想到黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化概念，從“共建共治共享”的社會治理理念的提出，到十九屆四中全會提出要高度重視運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平，均說明黨在加強政治能力建設(shè)的同時，善于吸納新興技術(shù)因素優(yōu)化黨和國家職能體系和治理體系，善于通過吸納新興技術(shù)因素提高治理能力。這些因素，是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力不可或缺的條件支撐。

新一輪技術(shù)革命的爆發(fā)引發(fā)深刻的治理變革，圍繞重大決策部署的落實以及重大風(fēng)險的防范，人力、信息、資源的分布式部署更趨顯著，在新的技術(shù)條件和社會組織結(jié)構(gòu)條件下，更多新興的技術(shù)主體已然成為治理領(lǐng)域的重要參與者甚至主角。2020 年暴發(fā)的新冠疫情，促使中國政府接受更多新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與公共危機防控和治理，這是中國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級事件，也標(biāo)志著新技術(shù)企業(yè)已經(jīng)成為危機管理和公共治理的重要主體，未來政府組織形態(tài)和行政權(quán)力運行方式也將因此而加速變革。這一轉(zhuǎn)變，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式必將產(chǎn)生重要影響。由于長期以來習(xí)慣了運用單一化行政體系落實政治意志、推動改革發(fā)展，新時代在集中力量辦大事的體制優(yōu)勢下，如何更好運用開放式、多中心治理平臺和耦合型、分布式治理方式落實重大部署、加強國家治理，成為新的歷史條件下加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重要方向。

四、結(jié)論

在中國領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)發(fā)展的核心力量就是中國共產(chǎn)黨，沒有任何政治力量可以替代中國共產(chǎn)黨，黨的自我完善和革新是國家各項治理發(fā)展完善的前提和基礎(chǔ)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)中，政治領(lǐng)導(dǎo)力居于核心和關(guān)鍵地位。中國共產(chǎn)黨有效的政治領(lǐng)導(dǎo)不僅是確保改革方向不動搖、政治體制不變色的根本保障，也是帶動國家政權(quán)建設(shè)和國家制度體系、治理體系發(fā)展進步的基礎(chǔ)和動力。通過對改革開放40 年政治發(fā)展經(jīng)驗的挖掘，中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)就是黨開創(chuàng)的政治體制，尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)制度的集中體現(xiàn)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在政治領(lǐng)域的具體化和實體化。

歷史經(jīng)驗顯示，中國共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)力的形成，既有相對穩(wěn)定的政治體制因素，包括黨和國家根本制度、基本制度和重要制度的支撐，同時也高度仰賴于黨在歷史發(fā)展各階段所進行的能動調(diào)整與變革。在處理改革發(fā)展穩(wěn)定各項任務(wù)中，中國共產(chǎn)黨擁有持續(xù)探尋高效的政治方略和治理工具的強烈意愿和能力，結(jié)果就是改革開放以來黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢和理論優(yōu)勢一以貫之；同時，伴隨各階段發(fā)展特點和發(fā)展任務(wù)，支撐政治領(lǐng)導(dǎo)力得以實現(xiàn)的具體機制和權(quán)力運用的形態(tài)持續(xù)發(fā)展變化。

黨的十八大以來，面對中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，中國共產(chǎn)黨圍繞中國政治體制、黨和國家機構(gòu)體系以及國家治理體系各方面進行了強有力的系統(tǒng)改革，在改革中不僅高度重視那些歷史形成的相對穩(wěn)定恒常的制度優(yōu)勢和制度支撐，而且積極探尋全新的制度工具和體制支撐，強化政治領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，以強大的制度威力應(yīng)對風(fēng)險考驗的沖擊。這些成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民艱苦奮斗的結(jié)果，也是中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)的政治體制和政治領(lǐng)導(dǎo)能力的勝利。2020 年成功召開的中國共產(chǎn)黨的第十九屆五中全會提出探索“社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制”，是新發(fā)展階段中國共產(chǎn)黨發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)能力積極能動地引領(lǐng)國家繼續(xù)向前發(fā)展的又一理念創(chuàng)舉，但如何理解新型舉國體制，如何完善具體制度支撐，更好發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力的制度效能，既是十四五時期的重要改革實踐任務(wù)，也是一項極為重要的學(xué)術(shù)研究議程。