翟 軍 孫小荃 孫美慧 李劍鋒

（大連海事大學(xué)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 遼寧大連 116026）

1 引言

開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）能夠促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于提高政府透明度，尤其在反腐敗上正發(fā)揮著積極作用[1-2]。2015年以來(lái)，二十國(guó)集團(tuán)（G20）各成員國(guó)相繼采納《G20反腐敗開放數(shù)據(jù)原則》（G20 Anti-Corruption Open Data Principles），加大了“反腐敗開放數(shù)據(jù)”的實(shí)踐力度[3-4]。同年，歐盟開展了運(yùn)用開放數(shù)據(jù)懲治腐敗的行動(dòng)，英國(guó)是試點(diǎn)國(guó)家之一[5-6]。2017年，應(yīng)“G20反腐敗工作組”（G20 Anti-corruption Working Group，ACWG）的請(qǐng)求，經(jīng)合組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）構(gòu)建了反腐敗開放數(shù)據(jù)的評(píng)估框架，總結(jié)了各國(guó)在政策/法規(guī)、開放范圍（預(yù)算、支出、采購(gòu)與合同等）、數(shù)據(jù)可訪問性（標(biāo)準(zhǔn)化、互操作和元數(shù)據(jù)等）及數(shù)據(jù)利用上的“實(shí)踐和案例”[7]。與此同時(shí)，反腐敗成為開放政府合作組織（Open Government Partnership, OGP）的主要關(guān)注領(lǐng)域之一，《OGP 2019全球年度報(bào)告》的反腐敗部分重點(diǎn)闡述了79個(gè)成員國(guó)在“開放合同數(shù)據(jù)”（Open Contracting Data，OCD）和“受益人所有權(quán)透明”（beneficial ownership transparency）上的進(jìn)展和國(guó)際合作情況[8]。

目前，國(guó)際上的反腐敗開放數(shù)據(jù)工作主要集中在“政府采購(gòu)和合同”、“財(cái)政公開”和“受益人所有權(quán)透明”等領(lǐng)域[1,8]。2015年,G20將“開放公共采購(gòu)及合同”確立為反腐敗基本原則之一[9-10]。2016年的倫敦反腐敗峰會(huì)上，英國(guó)等14個(gè)國(guó)家首次倡議“在公共采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)開放合同數(shù)據(jù)”[8]；繼而，在2016 OGP全球峰會(huì)上，以英國(guó)為首的五個(gè)國(guó)家組建了C5（Contracting 5）聯(lián)盟，推動(dòng)開放合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用案例和最佳實(shí)踐等的國(guó)際合作[11]。目前，已有70多個(gè)OGP成員國(guó)承諾實(shí)施“開放合同計(jì)劃”（Open Contracting），采取行動(dòng)披露更多的政府采購(gòu)信息和數(shù)據(jù)[8,12]。

英國(guó)不僅是國(guó)際開放合同運(yùn)動(dòng)的積極推動(dòng)者，其開放合同數(shù)據(jù)水平也處于領(lǐng)先位置。根據(jù)萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的第五版（2018年）“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open Data Barometer, ODB）,英國(guó)的總分?jǐn)?shù)是76（滿分100），全球排名第一[3]。其中，合同數(shù)據(jù)得分95，只在“標(biāo)識(shí)符”指標(biāo)上丟失了5分，在15個(gè)被評(píng)估的數(shù)據(jù)領(lǐng)域中僅次于交通和法律，排名第三。而我國(guó)的總分僅31，在30個(gè)領(lǐng)導(dǎo)型國(guó)家中排名第24位，合同數(shù)據(jù)得分為65，在“機(jī)器可讀性”等三個(gè)指標(biāo)上存在缺陷。英國(guó)在“開放合同”的政策、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)服務(wù)上已取得顯著成果，對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府的開放數(shù)據(jù)實(shí)踐及參與反腐敗國(guó)際合作具有借鑒和參考價(jià)值。

2 英國(guó)的相關(guān)政策及實(shí)施情況

英國(guó)的開放數(shù)據(jù)政策和反腐敗政策相互支撐，共同推動(dòng)了“開放合同數(shù)據(jù)”的實(shí)踐活動(dòng)。

2.1 開放數(shù)據(jù)政策

研究表明，國(guó)家政策法規(guī)是保障OGD成功的關(guān)鍵因素之一[13-14]。截至2018年，有19個(gè)OECD國(guó)家的開放數(shù)據(jù)政策或戰(zhàn)略包含“開放采購(gòu)與合同數(shù)據(jù)”的內(nèi)容[15]。英國(guó)已構(gòu)建起較為完備的OGD政策和法律體系[16-17]，“開放合同數(shù)據(jù)”是其中的核心內(nèi)容和主要任務(wù)之一。

2012年6 月，英國(guó)內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）發(fā)布《開放數(shù)據(jù)白皮書》（Open Data White Paper），全面闡述了其開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、政策和原則[18]?！栋灼访鞔_開放數(shù)據(jù)的目標(biāo)之一是建設(shè)透明的政府及反腐敗，承諾采取措施提高政府合同的透明度,將數(shù)據(jù)統(tǒng)一發(fā)布到data.gov.uk上。2013年6月，英國(guó)簽署《G8開放數(shù)據(jù)憲章》（G8 Open Data Charter）政策文件,將“財(cái)政與合同”（finance and contracts）確立為14個(gè)重點(diǎn)開放領(lǐng)域之一[19]。2015年2月26日，英國(guó)開始實(shí)施《公共合同條例》（Public Contracts Regulations，2015 No.102），第四部分第七章要求政府合同要及時(shí)發(fā)布到“合同查找器”（Contracts Finder）——基于Web的開放系統(tǒng)上[20]。

2011年至今，英國(guó)政府連續(xù)實(shí)施四輪“開放政府國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”（Open Government National Action Plan, NAP）[21]，“開放合同數(shù)據(jù)”是貫穿于所有NAP的少數(shù)領(lǐng)域之一，且其重要性呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，詳見表1。第一輪NAP（2011—2013年）響應(yīng)卡梅倫首相“政府支出透明”的倡議，引入了“開放政府合同文檔”的內(nèi)容。第二輪NAP（2013—2015年）在財(cái)政透明部分引入國(guó)際通用的“開放合同原則”（Open Contracting Principles），將“開放合同”定義為“在公共合同的整個(gè)過程，包括招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、簽訂、執(zhí)行和完成等階段，加強(qiáng)信息披露與公民參與的做法和實(shí)踐，以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，并確保采購(gòu)活動(dòng)的透明和問責(zé)”。第三輪NAP（2016—2018年）關(guān)于開放數(shù)據(jù)的七項(xiàng)承諾之首就是“開放合同”，目標(biāo)是從2016年11月起，Contracts Finder和data.gov.uk上的合同數(shù)據(jù)陸續(xù)采用“開放合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”（Open Contracting Data Standard，OCDS）。為履行這項(xiàng)承諾，政府商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)CCS（Crown Commercial Service）于2016年7月成立“開放合同指導(dǎo)組”，于2017年11月出臺(tái)《開放合同專項(xiàng)計(jì)劃》,完成了OCDS實(shí)施指南的開發(fā)等工作[22]。第四輪NAP（2019—2021年）關(guān)于開放數(shù)據(jù)的三項(xiàng)承諾之一是“開放合同數(shù)據(jù)”，目標(biāo)是提高開放范圍（包括國(guó)際合同）、覆蓋整個(gè)合同周期及改善合同數(shù)據(jù)的規(guī)范性和質(zhì)量，共有11項(xiàng)任務(wù)，占整個(gè)開放數(shù)據(jù)任務(wù)（共18項(xiàng)）的61%。

表1 英國(guó)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃中“開放合同數(shù)據(jù)”的內(nèi)容

2.2 反腐敗政策

2014年1 月，英國(guó)政府發(fā)布《反腐敗計(jì)劃》（UK Anti-Corruption Plan），2016年5月進(jìn)行了修訂，明確“開放數(shù)據(jù)”是反腐敗和提高政府透明度的有效措施之一，強(qiáng)調(diào)以開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Open Data Standards）收集和發(fā)布相關(guān)的數(shù)據(jù)[23]?！斗锤瘮∮?jì)劃》提出66項(xiàng)行動(dòng),其中三個(gè)行動(dòng)涉及公共合同，包括實(shí)施新的歐洲公共采購(gòu)指令、向更廣泛的供應(yīng)商提供信息和培訓(xùn)以及改善地方政府的采購(gòu)監(jiān)管。

2016年5 月，第三輪NAP提出制定新的《反腐敗戰(zhàn)略》（Anti-Corruption Strategy），2017年12月公布了政策文件，2018年12月進(jìn)行了第一次修訂。該戰(zhàn)略建立起英國(guó)2017—2022年反腐敗政策和行動(dòng)的總體框架（見圖1），包括“長(zhǎng)期愿景”（vision）、“優(yōu)先領(lǐng)域”（priorities）和“關(guān)鍵舉措”（approaches）三部分。圖1六個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域中的“公共采購(gòu)”和“國(guó)家合作”的主要內(nèi)容都涉及“開放合同數(shù)據(jù)”。公共采購(gòu)反腐敗的目標(biāo)是：識(shí)別和減輕腐敗風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)合同管理，為此將培育公共采購(gòu)的“默認(rèn)開放”（open by default）文化、以一致的格式發(fā)布數(shù)據(jù)、促進(jìn)開放數(shù)據(jù)集的關(guān)聯(lián)和分析等。反腐敗國(guó)家合作的目標(biāo)之一是在公共財(cái)政、合同和受益人所有權(quán)上提高國(guó)際透明度，為此英國(guó)將幫助16個(gè)發(fā)展中國(guó)家開放采購(gòu)合同數(shù)據(jù)，推動(dòng)“開放數(shù)據(jù)憲章反腐敗開放指南”國(guó)際合作項(xiàng)目，并與世界銀行合作為各國(guó)的開放合同等工作提供技術(shù)援助。

圖1 英國(guó)反腐敗戰(zhàn)略框架（2017—2022）

3 英國(guó)的開放合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

G20反腐敗開放數(shù)據(jù)原則總共有六條，其中的第四條是“可比較和互操作”（comparable and interoperable），要求采用國(guó)際通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布數(shù)據(jù)[9]。英國(guó)開放數(shù)據(jù)原則的第五條也要求使用“開放標(biāo)準(zhǔn)”（open standards，如W3C標(biāo)準(zhǔn)等）發(fā)布數(shù)據(jù)[18]。英國(guó)是G7國(guó)家中第一個(gè)采用OCDS國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家[22]。在英國(guó)所有的開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域中，合同數(shù)據(jù)是第一個(gè)全面采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域[24]。這里的“開放標(biāo)準(zhǔn)”指的是在軟件互操作、數(shù)據(jù)或文件格式上，允許用戶免費(fèi)或低成本使用、復(fù)制和分發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)，以創(chuàng)造公平、高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境[24]。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)的采納機(jī)制

英國(guó)政府非常重視在開放數(shù)據(jù)等工作中使用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和開放標(biāo)準(zhǔn)，建立了完善的標(biāo)準(zhǔn)采納機(jī)制，包括成立“開放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”（Open Standards Board），制定“開放標(biāo)準(zhǔn)選擇原則和流程”等[25]。

“開放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”由內(nèi)閣辦公室負(fù)責(zé)組建，成員是來(lái)自政府、學(xué)術(shù)界和工商界的專家和志愿者，承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)采納的決策工作。目前委員會(huì)由11人組成，主席來(lái)自GDS（Government Digital Service），成員分別來(lái)自國(guó)家檔案館、肯特大學(xué)、亞馬遜和SAP公司等?！伴_放標(biāo)準(zhǔn)原則”（Open Standards Principles）于2012年首次被提出，2018年進(jìn)行了最新修訂，明確了選擇和采納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的基本原則[26]，主要有：①標(biāo)準(zhǔn)要滿足用戶需求和解決實(shí)際問題，提高數(shù)據(jù)的清晰度和一致性，對(duì)用戶免費(fèi)，易于理解和使用；②使供應(yīng)商有平等機(jī)會(huì)獲得政府合同；③支持靈活性和變化，包括新舊系統(tǒng)的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、訪問數(shù)據(jù)的API接口等；④降低可持續(xù)成本，包括降低系統(tǒng)復(fù)雜性、跨政府機(jī)構(gòu)共享和重用IT解決方案和組件等；⑤考慮與現(xiàn)有系統(tǒng)的兼容性和互操作性；⑥標(biāo)準(zhǔn)制定、選擇和使用過程公平和透明。

GDS的政策文件規(guī)范了標(biāo)準(zhǔn)的選擇流程，分四個(gè)階段：①建議階段，政府機(jī)構(gòu)人員或政府外的公眾提出問題、挑戰(zhàn)或用戶需求，建議采納某一標(biāo)準(zhǔn)；②響應(yīng)階段，各方參與評(píng)論和改進(jìn)建議；③提案階段，建議者撰寫提案，提交給“開放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”；④決策階段，“開放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”召開會(huì)議，投票給出決策結(jié)果：接受、有條件接受或拒絕，并公布在國(guó)家檔案館網(wǎng)站的專門欄目“Standards Hub”中[27]。

針對(duì)第三版“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（ODB）揭示的只有28% 的合同數(shù)據(jù)是機(jī)器可讀的問題，在2016年5月12日公布的第三輪NAP宣布采用OCDS后，Warren Smith于2016年5月25日提出采納OCDS的建議，分別于2016年8月2日和11月8日提交正式提案及其修訂版，于2016年12月15日得以最終通過。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

“開放合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”由開放合同合作組織和萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)聯(lián)合開發(fā)，得到了世界銀行項(xiàng)目的資助，于2014年發(fā)布草案，2015年發(fā)布1.0版，2017年5月發(fā)布1.1版[28-29]。

OCDS通過定義一個(gè)通用的數(shù)據(jù)模型（Common Data Model），實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)過程所有階段的數(shù)據(jù)和文檔被披露（見圖2），既支持提高合同的透明度（反腐敗），也利于對(duì)合同數(shù)據(jù)進(jìn)行更深入的分析（開放數(shù)據(jù)）。

圖2 政府采購(gòu)的全過程及相關(guān)數(shù)據(jù)

OCDS已形成由數(shù)據(jù)模型、模式定義、編碼規(guī)范和實(shí)施指南等組成的標(biāo)準(zhǔn)體系（見表2），全方位支持機(jī)構(gòu)將內(nèi)部的采購(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化的OCDS數(shù)據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)體系的核心是“數(shù)據(jù)模式定義”，給出了“構(gòu)造塊”（amounts、periods、items等六個(gè)核心構(gòu)造塊）所包含字段和數(shù)據(jù)文件的元數(shù)據(jù)的形式化定義。

英國(guó)為OCDS的實(shí)施提供了一組指南、規(guī)范和技術(shù)[22,30]，包括API規(guī)范、URI設(shè)計(jì)指南和機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)符服務(wù)等，見表3。其中，OCDS數(shù)據(jù)獲取的API是高效的開放數(shù)據(jù)服務(wù)的基礎(chǔ)，詳見下節(jié)。

表2 OCDS標(biāo)準(zhǔn)體系的組成

表3 英國(guó)支持OCDS實(shí)施的指南與技術(shù)

4 英國(guó)的開放合同數(shù)據(jù)服務(wù)

英國(guó)政府建設(shè)了提供開放合同數(shù)據(jù)服務(wù)的專門Web系統(tǒng)——“合同查找器”（Contracts Finder，網(wǎng)址：www.gov.uk/contracts-finder），供用戶和供應(yīng)商查找中央政府機(jī)構(gòu)的最新采購(gòu)公告和合同，獲取機(jī)器可讀的結(jié)構(gòu)化OCDS數(shù)據(jù)，公平地參與政府的采購(gòu)活動(dòng)。該系統(tǒng)由CCS（Crown Commercial Service）于2011年2月首次推出；2016年7月，CCS開放合同指導(dǎo)組確定“合同查找器”為實(shí)施OCDS的切入點(diǎn)；2016年11月，系統(tǒng)發(fā)布了2014年12月以來(lái)的所有OCDS數(shù)據(jù)。

“合同查找器”的搜索功能非常完備，可以依據(jù)關(guān)鍵詞（keywords）搜索，也可以組合合同地點(diǎn)（contract location）和公告類型（notice type）等進(jìn)行高級(jí)搜索。例如，當(dāng)搜索關(guān)鍵詞“l(fā)ibrary”時(shí)能夠找到19條合同信息，搜索“school AND cleaning”時(shí)能夠找到6條合同信息。更為重要的是，系統(tǒng)還提供了RESTful風(fēng)格的API接口，供用戶應(yīng)用自動(dòng)獲取OCDS數(shù)據(jù)，見表4。這些接口向所有用戶開放，使用時(shí)沒有任何限制，通過程序或?yàn)g覽器發(fā)送GET或POST請(qǐng)求即可調(diào)用API而得到JSON或CSV格式的數(shù)據(jù)。

表4 “合同查找器”提供的獲取OCDS數(shù)據(jù)的API接口

這些OCDS數(shù)據(jù)的月度清單還被政府商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)CCS定期發(fā)布到英國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一平臺(tái)data.gov.uk上。從2014年12月至2020年4月，名稱為Contracts Finder Notices的系列數(shù)據(jù)集已達(dá)65個(gè)，時(shí)間跨度為65個(gè)月，發(fā)布CSV格式的合同清單文件2 000多個(gè)。同時(shí)，data.gov.uk開辟專欄data.gov.uk/data/contracts-finderarchive/，開放2011年2月11日至2015年2月25日的政府合同歷史數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)非OCDS數(shù)據(jù)，在“合同查找器”上找不到。

在地方政府層面，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭都有專門的公共部門采購(gòu)服務(wù)系統(tǒng)，分別是Public Contracts Scotland、Sell2Wales和 eTendersNI 。

此外，英國(guó)的合同數(shù)據(jù)也同時(shí)出現(xiàn)在歐洲開放數(shù)據(jù)平臺(tái)（www.europeandataportal.eu）和歐盟開放招標(biāo)數(shù)據(jù)平臺(tái)（opentender.eu）上，促進(jìn)了數(shù)據(jù)的跨國(guó)界流動(dòng)，彰顯了反腐敗開放數(shù)據(jù)的國(guó)際化趨勢(shì)。

5 對(duì)我國(guó)的啟示

2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（下文簡(jiǎn)稱“信息公開條例”）及2019年5月15日起施行的新修訂的《信息公開條例》，都明確各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)公開“政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況”[31]。2015年7月，財(cái)政部文件（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）規(guī)范了“政府采購(gòu)信息公開”的范圍，包括招標(biāo)公告、采購(gòu)文件、中標(biāo)結(jié)果和采購(gòu)合同等[32]。中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）及地方分網(wǎng)作為信息公開的主渠道，發(fā)布了大量中央單位和地方單位的采購(gòu)公告。隨著政府開放數(shù)據(jù)工作的開展和深入，越來(lái)越多的采購(gòu)數(shù)據(jù)也出現(xiàn)在各級(jí)政府的開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上，見表5。不同于信息公開的網(wǎng)頁(yè)展示（知情權(quán)），開放數(shù)據(jù)提供了機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)供下載或訪問，在數(shù)據(jù)的再利用、集成和分析上具有更大的優(yōu)勢(shì)（使用權(quán)）。

表5 我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站中的采購(gòu)及合同數(shù)據(jù)情況表

我國(guó)政府公共采購(gòu)領(lǐng)域的開放數(shù)據(jù)政策與實(shí)踐得到了G20反腐敗工作組和經(jīng)合組織的關(guān)注[7]，其研究報(bào)告指出我國(guó)的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)還存在異構(gòu)、數(shù)據(jù)不完整和不及時(shí)等問題，應(yīng)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)接口、中央政府和地方政府的協(xié)同等方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作。復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》顯示我國(guó)地方政府的“優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集”主要集中在商事主體、司法、氣象、食品和藥品等領(lǐng)域[33]，表明我國(guó)的采購(gòu)與合同開放數(shù)據(jù)在數(shù)量、質(zhì)量和容量等方面有著很大的提升空間。在此背景下，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)從以下四個(gè)方面學(xué)習(xí)和借鑒英國(guó)的做法和經(jīng)驗(yàn)。

5.1 優(yōu)先開放政府合同數(shù)據(jù)

“高價(jià)值數(shù)據(jù)優(yōu)先開放”是國(guó)際上開放政府?dāng)?shù)據(jù)的普遍做法，合同數(shù)據(jù)由于在政府透明、反腐敗和創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上的重要作用而成為各國(guó)的優(yōu)先開放領(lǐng)域[34]。在這一點(diǎn)上，英國(guó)的表現(xiàn)最為突出。

表6 我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)政策提出的重點(diǎn)開放領(lǐng)域

“重點(diǎn)開放或優(yōu)先開放領(lǐng)域”也是我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)政策的核心內(nèi)容之一[33]。從表6可見，相關(guān)政策的重點(diǎn)集中在民生保障領(lǐng)域，如信用、交通、氣象和企業(yè)登記監(jiān)管數(shù)據(jù)等，對(duì)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的開放重視不夠。這與《信息公開條例》對(duì)政府采購(gòu)的重視形成了反差，造成實(shí)際工作中“數(shù)據(jù)開放”明顯滯后于“信息公開”。因此，我國(guó)一方面應(yīng)在政策層面保障政府采購(gòu)與合同數(shù)據(jù)的優(yōu)先開放地位，促使公開的信息轉(zhuǎn)化為開放的數(shù)據(jù)；另一方面，在《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》修訂時(shí)，應(yīng)考慮增加“合同數(shù)據(jù)開放”的內(nèi)容。

5.2 積極參與國(guó)際合作

隨著經(jīng)濟(jì)資源的全球配置和數(shù)據(jù)的跨國(guó)界流動(dòng)，反腐敗和開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)際合作愈發(fā)重要，聯(lián)合國(guó)、G20、世界銀行、經(jīng)合組織和歐盟等都開展了卓有成效的工作。英國(guó)是國(guó)際合作的積極發(fā)起者和推動(dòng)者，發(fā)起成立了開放政府合作組織（OGP）和開放合同的C5聯(lián)盟等。

我國(guó)于2005年批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，努力推動(dòng)反腐敗追逃追贓務(wù)實(shí)合作，積極倡導(dǎo)構(gòu)建國(guó)際反腐敗新秩序。2016年在我國(guó)舉行的G20峰會(huì)一致通過了《二十國(guó)集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》和《2017—2018年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，在“公共部門廉潔性與透明度”部分包括提高公共合同、預(yù)算程序和海關(guān)等公共部門的透明度[35]。相對(duì)照的是，我國(guó)政府在開放數(shù)據(jù)的國(guó)際合作上影響力不大、作用不突出，可以在“一帶一路”框架下，以開放合同數(shù)據(jù)為抓手，帶動(dòng)開放數(shù)據(jù)的國(guó)際合作，以數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和反腐敗的國(guó)際合作。

5.3 建設(shè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)際合作的主要內(nèi)容之一是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的合作開發(fā)與共同采納。目前，開放合同數(shù)據(jù)的OCDS標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被40多個(gè)國(guó)家或地區(qū)采納，被應(yīng)用到英國(guó)、美國(guó)、加拿大和墨西哥等國(guó)的30多個(gè)開放合同網(wǎng)站上[36]。除了OCDS，它的升級(jí)版OCIDS（Open Contracting for Infrastructure Data Standard）[29]、受益人所有權(quán)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Beneficial Ownership Data Standard）[37]和開放財(cái)政數(shù)據(jù)包（Open Fiscal Data Package，OFDP）[38]等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)正處于研制階段，它們都面向反腐敗開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域。同時(shí)，英國(guó)還采納了政府援助數(shù)據(jù)和國(guó)際發(fā)展數(shù)據(jù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，正建議通過“表格數(shù)據(jù)”（Tabular Data，即CSV格式數(shù)據(jù)）的RFC4180標(biāo)準(zhǔn)[24]。美國(guó)也加大了各類“數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的開發(fā)和應(yīng)用力度[39]，如XBRL（eXtensible Business Reporting Language） 和 DAIMS（DATA Act Information Model Schema）已應(yīng)用到美國(guó)政府支出數(shù)據(jù)的開放上[40]，地理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Geospatial Data Standards）、就業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Workforce Data Standards）和財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Financial Management Data Standards）的研制工作已被納入國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。

OECD的報(bào)告指出，開放合同領(lǐng)域最主要的挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)的互操作性和標(biāo)準(zhǔn)化[15]。我國(guó)也面臨同樣的問題和挑戰(zhàn)[41]。表7展示了我國(guó)各開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站的中標(biāo)數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)模式——數(shù)據(jù)文件包含的數(shù)據(jù)項(xiàng)（字段），它們?cè)谧侄蝹€(gè)數(shù)、名稱和類型上差距很大，異構(gòu)問題突出、互操作性和標(biāo)準(zhǔn)化程度低。

表7 我國(guó)各開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站中標(biāo)數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)模式比較

2020年3月1日起施行的《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》（財(cái)政部令第101號(hào)）規(guī)定政府采購(gòu)信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)遵循格式規(guī)范統(tǒng)一、渠道相對(duì)集中、便于查找獲得的原則。因此，我國(guó)應(yīng)積極研究和引進(jìn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)OCDS，開發(fā)適應(yīng)本土特點(diǎn)的開放合同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以數(shù)據(jù)開放推動(dòng)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，不僅有利于國(guó)際合作，還能幫助解決現(xiàn)階段存在的數(shù)據(jù)異構(gòu)、不完整等問題[7]。

5.4 重視保障數(shù)據(jù)質(zhì)量

政府采購(gòu)與合同數(shù)據(jù)是政府和企業(yè)決策的重要依據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性等質(zhì)量指標(biāo)要求較高，因?yàn)榱淤|(zhì)數(shù)據(jù)會(huì)導(dǎo)致決策失誤、甚至帶來(lái)巨大損失。英國(guó)第四輪NAP開放合同數(shù)據(jù)的任務(wù)之一是改善合同數(shù)據(jù)的規(guī)范性和質(zhì)量。OCP戰(zhàn)略（2019—2023）把關(guān)注的焦點(diǎn)從“標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)移到“數(shù)據(jù)質(zhì)量”等方面，將采取措施幫助數(shù)據(jù)發(fā)布者實(shí)現(xiàn)從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變[36]。

我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的采購(gòu)數(shù)據(jù)還存在更新不及時(shí)和格式不規(guī)范等質(zhì)量問題。例如，北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)上的“政府采購(gòu)公告信息”的最新更新日期是2019年2月1日，上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上的“工程設(shè)計(jì)中標(biāo)信息”的最新更新日期是2020年1月2日，深圳市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的“市政府采購(gòu)中心—開標(biāo)信息”等數(shù)據(jù)集雖能及時(shí)更新，但也存在“開標(biāo)時(shí)間”格式不規(guī)范的問題。

因此，我國(guó)在開放數(shù)據(jù)數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，更應(yīng)重視保障和提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)體系、質(zhì)量評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，優(yōu)化數(shù)據(jù)發(fā)布流程，引入質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)清洗等環(huán)節(jié)，完善用戶質(zhì)量監(jiān)督和反饋機(jī)制，持續(xù)改進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

6 結(jié)語(yǔ)

英國(guó)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)和反腐敗都走在了世界前列，開放合同數(shù)據(jù)是兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)之一。本文從反腐敗和建設(shè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的全新視角，系統(tǒng)介紹了英國(guó)開放合同數(shù)據(jù)的政策保障、標(biāo)準(zhǔn)采納和數(shù)據(jù)服務(wù)情況，反映了國(guó)際開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，如反腐敗、國(guó)際合作和標(biāo)準(zhǔn)化等。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)換和升級(jí)已是必然趨勢(shì)。但我國(guó)政府采購(gòu)與合同信息公開向數(shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)型還很緩慢，應(yīng)在政策支持和法律保障、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和質(zhì)量保障上加大力度，同時(shí)積極參與國(guó)際合作，通過數(shù)據(jù)開放促進(jìn)政府信息資源管理、采購(gòu)流程和反腐敗工作的變革。

（來(lái)稿時(shí)間：2020年5月）