文/周永平

自2018年，我國開啟新一輪黨和國家的機構改革以來，有關安全生產工作該如何抓的思考不斷深入。本刊將刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。

這些年，安全生產曾經被歸屬于經濟建設事業(yè)，也被視為社會治理范疇，或將其納入民生工程。這一問題涉及對安全生產之社會關系的定性，及其治理或規(guī)范的法律邏輯。

當今時髦的社會治理源于社會本身的復雜性，其表現(xiàn)在社會系統(tǒng)結構（社會關系類型）的多維化、主體及其利益的相互交錯，以及其過程潛存的巨大風險。從宏觀或綜合的角度看，社會治理是要使其結構合理、平衡和協(xié)調各方訴求，使其運行平穩(wěn)有序。用法治語言講，就是要建立和維護良好的社會秩序。

要達此種綜合目標，其方法論應該是從分析到綜合，首先由分析社會關系結構，及彼此的相互交錯和影響入手，對其進行有效規(guī)范，最終實現(xiàn)社會總的目標。如果胡須眉毛一把抓，就綜合而綜合，就治理談治理，結果只能是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，難以得到既定的目標和理想的效果。

安全生產的社會關系界定

安全生產便是需要首先用分析方法對其進行剖析的社會經濟事務，既是具體而又專業(yè)的工作領域，又涉及多方主體利益，甚至社會整體利益和綜合目標的事項。用現(xiàn)代法治思維和方法對其進行治理或規(guī)范，首先須對其所涉社會關系進行定性，厘清法律治理邏輯。

就社會關系性質而言，安全生產屬于勞動關系事項。為何作如此定位？安全生產是保護勞動者在勞動過程中，或職業(yè)活動中的安全健康（見《勞動保護》雜志2021 年2期《安全生產概念辨析》），在法律上就意味著確立了勞動者的安全健康權。法律上所確立和保護的權利是具體的，而且一定要歸屬于具體明確的法律關系之中。而職業(yè)安全健康權的承載主體是勞動者，而且貫穿于其勞動過程中，在勞動者家居、休假等活動中均不享有此項權利。因此，沒有勞動關系，便不存在這樣的權利義務主體；沒有勞動法律關系的實際運行，也就沒有理由主張這樣的權利。

簡單理解，勞動關系就是人們在勞動過程中結成的社會關系。恩格斯講，勞動創(chuàng)造了人本身?？梢韵胂?，自有人類勞動始，社會便存在勞動關系。但勞動關系對人類社會的重要性，是在工業(yè)化生產方式全面推進以后才逐漸顯示出來。與以農業(yè)甚至狩獵、游牧生產方式為主的社會相比，規(guī)?；?、集中化、連續(xù)化的工業(yè)化生產方式造成了這樣的事實——在社會學意義上，將社會成員界分為雇、傭兩個群體；在政治學意義上，將社會成員分割成了具有利益矛盾的兩個階級。這一事實，給任何國家在推進工業(yè)化過程中都帶來了各種各樣的問題。

為了協(xié)調兩個群體或階級的利益，解決社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，在先期的工業(yè)化國家，以法治為手段，以勞動關系為對象，創(chuàng)立和發(fā)展出嶄新的勞動關系法律制度體系。該制度體系基于勞動關系中雇主地位強于雇員的基本事實，確立了傾斜保護后者的原則，為勞動者設定了一系列的權利，而雇主則要確保這些權利的落實并承擔相應的義務。

在勞動法體系中有一項基本制度，被稱為勞動基準法，其意指法律規(guī)定的雇主必須履行，或屬強制實施的系列規(guī)范。譬如，工時法（工作時間和加班時間的強制規(guī)定)、勞動報酬制度（最低工資規(guī)定)、公平就業(yè)法（反對雇傭及勞動過程中的一切歧視行為）、禁止童工法（勞動者法定年齡及適用排除規(guī)定）等。安全生產法（職業(yè)安全衛(wèi)生法）是其中發(fā)展最早、最為系統(tǒng)的分支制度之一，確立和保護勞動者在勞動過程中的安全健康權利。

安全生產法是勞動法的特別法，是勞動基準法的重要分支，這是國際學術界的廣泛共識，不存在任何疑問。在我國1994 年頒發(fā)的《中華人民共和國勞動法》中也得到了體現(xiàn)，該法第六章篇名為“勞動安全衛(wèi)生”，可見其在勞動法中的重要地位。

但是，在《安全生產法》的敘述中，使這一定性模糊化了，或者說沒有這樣的定位，甚至抬升其地位，使其凌駕于勞動法之上（在《勞動保護》雜志2021 年2 期《安全生產概念辨析》一文中已指出，抽掉了職業(yè)衛(wèi)生的內容）。這不僅模糊了安全生產所涉社會關系的性質，顛倒了其應有的法律邏輯，其法律規(guī)范出現(xiàn)了很多問題，使該部具體的實體法無法準確確定其屬性和歸類——到底是勞動法還是經濟法。

譬如，我國在所有的有關勞動立法中，均遵循勞動法的基本理念，以“用人單位”作為承擔確保勞動者相關權利的義務主體，唯有《安全生產法》使用“生產經營單位”。前者注重的是義務主體的雇主地位，后者則偏重于相關主體的生產經營活動。這種差異使《安全生產法》偏離，甚至脫離了勞動法的范疇。把本應歸于一體規(guī)范的《安全生產法》和《職業(yè)病防治法》立法目的，即首條規(guī)范做比較，便更能看出其間的差異。前者規(guī)范為：“為了加強安全生產工作，防治和減少生產安全事故發(fā)生，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。”后者的規(guī)范為：“為了預防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者健康及其相關權益，促進經濟社會發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”

前者將其保護對象不僅泛化為“人民群眾”這樣非特定群體的“生命安全”，而且還有“財產安全”；后者則具體為“勞動者健康及相關權益?！庇纱丝膳?，《職業(yè)病防治法》屬勞動法，其目的定位準確，調整范圍清晰具體；《安全生產法》則食大求多，不僅保護生產經營活動所涉及的所有人的安全，還肩負保護財產安全的使命，使其既有勞動法的特征，也似賦有經濟法性質。

安全生產的法律邏輯

我們說，安全生產法（職業(yè)安全衛(wèi)生整體意義上的。本文始終在此種意義使用該詞，涉及我國具體的《安全生產法》為例外）屬于勞動法的特別法，意指其在勞動法的基本理念和原則的前提下,特別設定和保護勞動者一項專門的、具體法定權利，即勞動者安全健康權利的法律制度分支體系。該項權利又具有怎樣的性質，義務主體又如何履行其義務呢？

職業(yè)安全健康權利是勞動者最基本的權利，屬于基本人權的范疇。根據(jù)我國已簽署的聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第六條規(guī)定：“人人有固有的生命權。這個權利受法律保護。不得任意剝奪任何人的生命。”可見，作為保護勞動者安全健康的安全健康權利，是勞動者一項極其重要的權利；作為規(guī)范此項權利的安全生產法，是勞動法中特別重要的特別法。

安全生產法的法律邏輯應該是：其一，安全生產法保護勞動者這個具體特定的群體，而不是泛指的“人民群眾”。特別需要說明的是，“人民群眾”并非法律用語，它具有廣義的含義，在具體實操中難以具體化。生產經營活動所涉及對第三人（非勞動者）安全健康權利的侵害不受安全生產法管轄，而要視其具體情況作出相應的處理。

以客運為例，乘客與承運人之間的關系屬合同關系，歸一般合同法調整。一旦乘客購票，即視為雙方簽訂合同，承運人便承擔按承諾將乘客及時安全送至約定目的地的義務。不如此，其將承擔違反合同義務所帶來的法律責任。在此種法律關系中，如果其間發(fā)生事故，乘客生命安全受到傷害，承運人則應承擔可能更為嚴重的侵權法上的責任。

其二，安全生產法并不保護“財產安全”。生產經營過程中的財產安全，主要由其擁有的主體負責，勞動者應盡到配合的義務，如果雇員故意或未盡到應當注意的義務而造成財產安全受到損害，應承擔過錯賠償責任。另外，在平衡生命安全健康權利和財產安全沖突時，安全生產法確立的原則是舍棄后者，保障前者，即勞動者擁有拒絕違章指揮和緊急避險權。

將職業(yè)安全健康權利定性為保護勞動者的基本人權，還有其特別的含義，即有著“勞動關系中”和“勞動過程中”這樣的限定性條件。由此，將它與保障每個社會成員一般意義的基本人權區(qū)別開了。人人固有的生命權受法律保護，是指任何組織和個人，不得非法剝奪和侵害人類任何個體的生命，否則便犯下侵犯人權的嚴重刑事犯罪。在勞動法律關系中，雇主一般并不具有傷害其雇員的主觀動機；同時，勞動過程中的傷害往往是自己、他人的過失行為，或由生產工具、工作環(huán)境等所特有的客觀因素造成，有些傷害甚至有可能難以避免。

某企業(yè)勞動者作業(yè)現(xiàn)場 包冬冬/攝

因此，在制度設計上，勞動者安全健康權利的保護就與刑法對社會成員基本人權的保護大相徑庭。前者主要采取由義務方(主要是雇主）承擔無過錯的民事賠償責任（現(xiàn)代由強制的工傷保險制度代行），并履行相應的法定義務（具體由成文法確定），違反相關義務者，可能面臨行政和刑事制裁。與故意傷害的刑事犯罪相比，此類刑罰相對較為輕微。

明確安全健康權利是勞動者基本人權，不僅符合我國社會主義制度為廣大勞動人民謀利益的國家性質，也有利于在國際政治斗爭中采取主動。建國以來，國際反共反華勢力，多次以人權為由，在多個場合就我國勞動者安全健康保護發(fā)難。2010 年，國際勞工大會召開在即，國際工聯(lián)向籌備本次大會的國際勞工理事會提交報告，要求在大會上通過議案，將我國對勞動者的健康保護不力列入黑名單予以譴責，便是曾經面對的較大事例。

可見，安全生產法的基本邏輯，是切實保障勞動者安全健康，對內可以實現(xiàn)具體業(yè)務與政治的高度統(tǒng)一，對外則可避免授人以柄，樹立負責任的形象。

總之，安全生產工作（職業(yè)安全衛(wèi)生）作為勞動關系領域的特殊事項，有其固有性質和內在邏輯。其制度邏輯應該與其相適應、相匹配。依循此種思路，進行體制、制度，以及具體方法的設計，才能將我國安全生產工作導入規(guī)范的而不是變幻多端的，常態(tài)化的而不是運動式的軌道，實現(xiàn)持續(xù)改進的工作局面。