■文／楊長漢

根據黨中央和國務院的部署，2017年國務院頒布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱《劃轉方案》）。截至2020 年末，中央層面共計完成1.68 萬億元央企國有資本充實全國社?；?。地方層面的劃轉也在進行當中。整體預計，中央和地方兩個層面的社?；鹦略鲛D入國有資本規(guī)模超4 萬億元。完成劃轉之后，“社保基金如何管好劃轉的國有資本”成為下一階段的關鍵。

明確社保基金管理 劃轉國有資本的目標

《劃轉方案》明確了劃轉部分國有資本充實社?；鸬摹按竽繕恕保簭浹a企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金缺口、促進國資國企改革和養(yǎng)老保險制度改革、增強養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性，最終增進民生福祉。實現(xiàn)這些“大目標”的前提是，確立并實現(xiàn)社?；鸸芾韯澽D國有資本運作的“小目標”：確保劃轉國有資本保值增值、增厚國家養(yǎng)老金儲備。

確保劃轉國有資本保值增值。保值增值，是社?；鸸芾韯澽D國有資本運作的直接目標。為了實現(xiàn)保值增值的目標，其一要采取嚴格的行政法律手段防止國有資產流失，保證國有資本安全。其二要通過專業(yè)化、市場化的資本運作，防止國有資本貶值。是否貶值，可以對比資產賬面價值和通貨膨脹率。社保基金管理劃轉國有資本運作，需要使其賬面價值穩(wěn)步提升、資本收益率高于同期通貨膨脹水平。其三，要實現(xiàn)良好的增值。在現(xiàn)代市場經濟條件下，國有資本運作可能取得優(yōu)異的管理績效。國內如深圳市的國有資本運作管理成功經驗、中央企業(yè)一些標桿性的國有資本運作管理成功經驗，國外如新加坡淡馬錫的資本運作管理和挪威等國的主權財富基金管理成功經驗等，都可以作為社保基金管理劃轉國有資本運作的經驗借鑒。全國社保基金從2000 年設立，經過歷年財政追加撥款和投資收益積累及部分國有股減持，到2019年總權益僅為21376.51億元。實施劃轉政策之后，劃轉規(guī)模高達4 萬億元以上、接近此前全國社?；?0 年積累規(guī)模的兩倍。巨額的劃轉國有資本進一步實現(xiàn)保值增值，將使社保基金不斷增加源泉活水、促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

增厚國家養(yǎng)老金儲備。劃轉國有資本運作管理應該立足于充實國家養(yǎng)老儲備基金，劃轉國有資本不是也不能作為短期“花光用光”的財務資金。全國社?；鸺由蟿澽D國有資本和養(yǎng)老保險基金結余已經積累了一定的規(guī)模，但相對于14 億人的未來養(yǎng)老金需求仍然只是“杯水車薪”。國家的養(yǎng)老儲備基金是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的“國家信用背書”，是穩(wěn)定國民養(yǎng)老預期的“壓艙石”。

劃轉部分國有資本充實社?；?，最終財務目標是彌補“視同繳費”導致的職工養(yǎng)老保險基金缺口，但該缺口的彌補是長期目標、有多種政策工具可以采用。其一，“視同繳費”政策帶來的缺口經歷20 多年的社會統(tǒng)籌調劑，已經得到了極大的緩釋。其二，財政補貼依然是現(xiàn)在和將來職工養(yǎng)老保險短期缺口重要的補充。其三，目前全國養(yǎng)老保險基金結余高達4.5 萬億元以上，基本養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)一調劑政策。在此背景下，即使部分地方出現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險缺口、全國基本養(yǎng)老金也具有充分的調劑平衡能力。其四，彈性延遲退休政策即將推行，將有效延長職工養(yǎng)老保險繳費時限、推遲職工養(yǎng)老金領取時限。

老齡化挑戰(zhàn)是我國未來較長時期的一個重大挑戰(zhàn)，老齡化的絕對高峰期要到2050 年左右才會到來。職工基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度，其基本財務制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制。現(xiàn)收現(xiàn)付制在人口老齡化的背景下，客觀上面臨職工養(yǎng)老保險繳費人口增長率低于養(yǎng)老金領取人口增長率，勢必導致剛性的收不抵支的巨大壓力。劃轉部分國有資本充實社?；鸬倪\作管理，應該服從于應對老齡化挑戰(zhàn)和現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展的根本目標。

建立健全社保基金 劃轉國有資本的運作管理制度

《劃轉方案》主要規(guī)范了劃轉國有資本的范圍、對象、比例、程序、步驟和承接主體等，對于劃轉之后的運作管理，只是明確“國有資本運作管理辦法和中央財政對收繳資金的具體使用辦法等另行制定”。因此，社?；鹭叫杞⒔∪珓澽D國有資本運作管理制度。

確定劃轉國有資本運作的目標和內容。社?；鸸芾韯澽D國有資本運作的直接目標是實現(xiàn)劃轉國有資本保值增值、增厚國家養(yǎng)老儲備基金。管理的主要內容是通過財務性持股實現(xiàn)價值管理，提高國有資本回報率。價值管理主要包含國有資本安全保值和資本運作增值兩個方面。區(qū)別于實物資產的管理，價值管理主要在于做好賬面價值、市場價值、內在價值的管理，要做到賬面價值不流失、市場價值和內在價值合理穩(wěn)步增長。

規(guī)范劃轉國有資本股權運作的方式。社?；疬\作劃轉國有資本的主要方式為財務性持股。通過劃轉部分國有資本，社?；鹬皇谦@得了10%的國有股權、只是小股東。社?；鹪趧澽D國有資本當中的完整的權能是處置權和收益權及知情權，其參與國企的經營管理權限只是有限權能、一般不會也不能參與國企的全面管理和日常管理。股權運作的主要方式是有序進退，有序進退既可以在場內證券交易市場進行，也可以在場外合法產權交易市場進行。劃轉國有資本必須遵循3 年鎖定期的限制，3 年之后可以根據社保基金管理目標對其實行增持和減持。社?；鹂梢越柚鷩Y國企改革、國有資本投資運作和混合所有制改革、國有資本結構調整、資本市場改革等契機，減持代表過剩產能、運作效率低下、管理機制落后、存在資本貶值風險的國有股權，增持國家和地方戰(zhàn)略重點行業(yè)、關鍵領域、優(yōu)勢企業(yè)、具有資本增值潛力的國有股權。對于持有劃轉國有資本產生的收益，也要明確收益基金的投資管理辦法。對于參與劃轉國有資本運作的管理機構主體，應該明確其權利與責任、明確其運作流程與行為規(guī)范。

明確劃轉國有資本運作風險防范機制。劃轉國有資本必須遵循獨立運作的原則，全國社?；鹄硎聲褪〖壋薪又黧w必須把自有資產負債與受托社保國有股權資產相互分離，社?；鹚鶎賴匈Y本不得進行融資擔保。劃轉國有資本運作管理制度還需建立相應的績效考核機制，激勵受托管理機構促進劃轉國有資本保值增值、防范相關運作的風險。信息披露制度可以把劃轉國有資本運作置于陽光之下，防范因為信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險。監(jiān)督檢查是劃轉國有資本運作管理的必備環(huán)節(jié)，可以保障相關運作合法有效、防范合規(guī)性風險。賦予劃轉國有資本運作相關主體、人員、行為以法律責任，可以構建社?；疬\作劃轉國有資本風險防范的底線。

建立中央和省級兩級運作管理制度。社?；鸸芾韯澽D國有資本運作的制度建設的重點是建立相應的治理機制和授權、決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。建立社保基金管理劃轉國有資本運作的治理機制，目的是解決委托代理和激勵約束問題。中央和省級劃轉管理資本運作管理，都需要分別獲得中央和省級政府的授權，中央和省級政府是劃轉國有資本運作的委托人。全國社?；鹄硎聲褪〖壋薪又黧w擔任劃轉國有資本的受托人，需要建立和完善決策機制和執(zhí)行機制、保證劃轉國有資本的有效運作管理。監(jiān)督機制方面，財政和人社部門是劃轉國有資本運作的行政監(jiān)督機構，此外還需建立審計監(jiān)督、法律監(jiān)督以及通過信息披露實現(xiàn)社會監(jiān)督的機制。

健全社保基金國有資本運作管理機構

第一，健全全國社保基金的劃轉國有資本運作管理機構，適時建立全國社?；鹄硎聲睂俚酿B(yǎng)老金管理公司。全國社保基金理事會只是財政部直屬的事業(yè)單位，面臨行政事業(yè)化的管理目標和機制與社?；鹗袌龌顿Y運作目標和機制的有效銜接與激勵相容問題。全國社保基金理事會采取自營投資和委托投資兩種方式進行基金市場化投資管理，組建全國社保基金理事會直屬的養(yǎng)老金管理公司，可以優(yōu)化全國社?；鸬闹卫斫Y構、促進社?；鹗袌龌\營和保值增值。在劃轉央企部分國有資本、全國社?；鹨?guī)模迅速擴大的背景下，組建全國社?；鹄硎聲睂俚酿B(yǎng)老金管理公司更趨迫切。

第二，健全地方社?；饎澽D國有資本運作管理機構，適時建立省級社?；鹄硎聲?。與中央層面已經建立并成功運行全國社?；鹄硎聲煌壳叭珖挥猩綎|和遼寧兩省建立了省級社?；鹄硎聲?。建立省級社保基金理事會，可以統(tǒng)籌省級層面企業(yè)年金、職業(yè)年金、養(yǎng)老保險基金、劃轉國有資本的運作管理。在實施劃轉政策之后，省級政府只是授權機構、監(jiān)督機構，所指定的省級國有資本運營公司只是執(zhí)行機構，亟需建立省級社保基金理事會行使劃轉國有資本運作的受托和決策職能。

第三，加快培育和發(fā)展國有資本運作專業(yè)機構。既有的全國社保基金、職業(yè)年金、企業(yè)年金、養(yǎng)老保險基金等實行了委托專業(yè)合格金融機構進行受托、投資、賬戶、托管管理的市場化專業(yè)化管理模式。與這些養(yǎng)老基金管理的內容和對象主要只是基金投資管理不同，劃轉國有資本運作管理的主要內容和對象是資本管理?；谌珖绫；鹄硎聲偷胤缴绫；鸸芾頇C構的人才、經驗、機制局限，劃轉國有資本運作管理亟需培育和發(fā)展具有資源條件和人才優(yōu)勢、治理結構現(xiàn)代化、運作市場化、激勵約束機制完善、資本運作管理能力突出的國有資本運作專業(yè)機構。