■文／彭姝祎

作者單位：中國(guó)社科院歐洲所

2020 年突發(fā)的新冠疫情給歐洲各國(guó)造成了巨大沖擊。危機(jī)時(shí)刻，歐洲各國(guó)完善的社會(huì)保護(hù)制度發(fā)揮了關(guān)鍵作用，織就了一張龐大的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)，給企業(yè)、家庭與個(gè)人及時(shí)提供了必要的幫扶，增強(qiáng)了他們的抗打擊能力，基本保障了各國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。

以保就業(yè)為第一要?jiǎng)?wù)

鼓勵(lì)以短時(shí)就業(yè)取代裁員。2020年疫情暴發(fā)后特別是在疫情最為嚴(yán)重的3－5 月，由于疫情導(dǎo)致需求驟降，企業(yè)被迫通過(guò)大規(guī)模裁員來(lái)自救。在此背景下，歐洲各國(guó)的失業(yè)率和失業(yè)人數(shù)雙雙大幅度攀升，多國(guó)刷新了二戰(zhàn)以來(lái)的歷史記錄。面對(duì)這一嚴(yán)峻局面，歐洲各國(guó)紛紛將“保就業(yè)”列為第一要?jiǎng)?wù)，并普遍采用了“部分就業(yè)”或曰“部分失業(yè)”的方式，以此來(lái)避免大規(guī)模失業(yè)及由此引發(fā)的貧困和社會(huì)動(dòng)蕩。

早在2008 年全球經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)期間，德國(guó)就使用了“部分就業(yè)”（也叫“部分失業(yè)”或短時(shí)就業(yè)）方式來(lái)防止企業(yè)大規(guī)模裁員并取得了顯著成效，即允許企業(yè)適當(dāng)縮短員工的工作時(shí)間，以此代替裁員，從而降低企業(yè)用工成本和經(jīng)濟(jì)壓力，由此產(chǎn)生的雇員收入損失由政府予以一定程度的補(bǔ)償，譬如將原先的每周32 小時(shí)就業(yè)縮減為20 小時(shí)，其余12 小時(shí)的收入損失由政府承擔(dān)。在新冠疫情期間，該做法被歐洲各國(guó)普遍借鑒。

德國(guó)駕輕就熟，從2020 年3 月中下旬起允許施行更加寬松的短時(shí)工作即“部分就業(yè)”制，政府為“部分就業(yè)者”提供60%的替代工資，有子女的“部分就業(yè)”者該比例增至67%；同時(shí)政府還為員工支付“部分就業(yè)”期間的各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。法國(guó)政府借鑒了德國(guó)的做法，鼓勵(lì)企業(yè)以部分就業(yè)取代裁員，雇員損失的工資由政府以“半失業(yè)保險(xiǎn)”的形式予以補(bǔ)償，補(bǔ)償比例從凈工資的84%到100%不等，大致是收入越低、受疫情沖擊越大，補(bǔ)償比例越高，如領(lǐng)取最低工資者的替代率是100%。在疫情最為嚴(yán)峻的幾個(gè)月，全法共有2/3 的雇員從這項(xiàng)措施中受益。英國(guó)政府為全國(guó)所有因疫情影響而不能正常工作的雇員提供金額最高可達(dá)2500 英鎊/月的收入（替代率最高可達(dá)80%）。

北歐各國(guó)也采取了類似措施。丹麥為避免大規(guī)模裁員而給予就業(yè)者每人每月最高可達(dá)3 萬(wàn)丹麥克朗的工資補(bǔ)償，替代率相當(dāng)于正式就業(yè)雇員工資的75%或非正式就業(yè)員工的90%；在2020 年4 月疫情最嚴(yán)重期間，丹麥政府出臺(tái)了緊急工資援助計(jì)劃，為受危機(jī)打擊最嚴(yán)重的近25 萬(wàn)名雇員提供類似的緊急工資補(bǔ)償。挪威采取了類似法國(guó)的措施，允許全職雇員每周工作兩天，其余三天的收入損失由國(guó)家以失業(yè)救助的方式補(bǔ)償。冰島規(guī)定從5 月1 日到9 月30 日，允許企業(yè)以部分就業(yè)的方式來(lái)保持和雇員的雇傭關(guān)系，國(guó)家為雇員提供替代率達(dá)75%的工資補(bǔ)償，從而將企業(yè)的用工成本降低了25%－50%。

南歐國(guó)家類似，如意大利也以大量部分就業(yè)來(lái)抑制裁員，政府為部分就業(yè)者提供的工資替代率最高可達(dá)80%，全國(guó)平均替代率超過(guò)70%，多達(dá)700 萬(wàn)雇員從中受益。

概言之，大多數(shù)歐洲國(guó)家均采取了“短時(shí)就業(yè)”措施，區(qū)別只在于補(bǔ)助的程度。通常情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家補(bǔ)助金額高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)助金額少。

為自雇者、自由職業(yè)者和小微企業(yè)提供收入支持。自雇者、自由職業(yè)者和小微企業(yè)是受疫情沖擊最嚴(yán)重的群體之一，因此保就業(yè)、保收入的第二項(xiàng)措施是確保這部分群體的收入安全。

德國(guó)在疫情肆虐期間為受沖擊最嚴(yán)重的小微企業(yè)主和自雇者、自由職業(yè)者提供每月9000－15000 歐元不等、為期3 個(gè)月的補(bǔ)助。法國(guó)創(chuàng)建了名曰“團(tuán)結(jié)基金”的幫扶基金，為受疫情影響，符合一定條件的小微企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和自由從業(yè)者提供從幾千歐元到上萬(wàn)歐元的救助。英國(guó)為自雇者提供收入補(bǔ)償，金額根據(jù)過(guò)去3 年報(bào)稅額的平均值來(lái)確定。芬蘭政府為自營(yíng)業(yè)者提供2000 歐元的一次性補(bǔ)貼。丹麥政府同樣對(duì)于營(yíng)業(yè)額大幅度下降的自營(yíng)業(yè)者提供了補(bǔ)償，以確保其維持基本生存。

減免稅費(fèi)或允許緩繳稅費(fèi)。德國(guó)政府返還企業(yè)繳納的社保金的比例從50%提至100%，法國(guó)允許符合條件的企業(yè)緩繳或免繳社保分?jǐn)偨鸺捌髽I(yè)和個(gè)人所得稅，冰島給企業(yè)免稅并允許企業(yè)緩繳社?；?，挪威允許虧損公司延期納稅。包括法國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家還減免或延遲了部分困難企業(yè)的房租、水電等費(fèi)用，力爭(zhēng)最大限度地減少企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。

盡管歐洲各國(guó)自新冠疫情以來(lái)普遍實(shí)施了“部分就業(yè)”制，即通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)保就業(yè)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同，各國(guó)在財(cái)政能力、受疫情沖擊程度和失業(yè)人數(shù)等方面均存在較大差異。在此背景下，歐盟于2020 年4 月及時(shí)出臺(tái)了一項(xiàng)新的社會(huì)政策工具，即所謂的“緊急狀態(tài)下緩解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)援助計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱SURE計(jì)劃，暫定截止于2022 年底），發(fā)行債券在國(guó)際金融市場(chǎng)融資，以優(yōu)惠條件向成員國(guó)提供總額1000 億歐元的貸款，以確保各國(guó)特別是受疫情沖擊最為嚴(yán)重的成員國(guó)能順利施行“部分就業(yè)”措施，從而實(shí)現(xiàn)保就業(yè)的目標(biāo)。東歐、南歐等國(guó)家已率先獲得支持。

對(duì)弱勢(shì)群體予以救助和幫扶

疫情期間，歐洲各國(guó)充分發(fā)揮社會(huì)保護(hù)制度的兜底作用，給予包括兒童、困難家庭、殘疾人、老人、失業(yè)者在內(nèi)的脆弱群體以必要的幫扶救助，確保這些人能夠維持基本生活，不因疫情而陷入無(wú)以為生的悲慘境地。

救助兒童和家庭。兒童和家庭是各國(guó)救助幫扶的首要對(duì)象。德國(guó)針對(duì)疫情期間因失業(yè)、部分失業(yè)而出現(xiàn)收入困難的家庭重新設(shè)計(jì)了兒童補(bǔ)貼政策，以滿足他們?cè)谝咔槠陂g的新需求；對(duì)于疫情期間因?qū)W校和托幼機(jī)構(gòu)關(guān)閉，家長(zhǎng)被迫在家看護(hù)殘障兒童、無(wú)法外出工作的家庭給予補(bǔ)助；為符合一定條件的低收入家庭提供住房補(bǔ)貼，供暖補(bǔ)貼等補(bǔ)助，減輕其經(jīng)濟(jì)壓力。法國(guó)在疫情最嚴(yán)重的時(shí)期為400 萬(wàn)低保家庭每月增發(fā)150 歐元的補(bǔ)助，有孩家庭在此基礎(chǔ)上每孩增發(fā)100 歐元；為近2 萬(wàn)人提供緊急住宿；為6.4 萬(wàn)無(wú)家可歸者提供生活必需品；為符合一定條件的貧困青年發(fā)放每月200 歐元補(bǔ)助；為符合條件的人群提前支付家庭津貼等社會(huì)福利；允許困難家庭緩繳房租和煤氣、水電費(fèi)。

北歐國(guó)家也在原有福利制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)額外出臺(tái)兒童津貼等方式來(lái)幫助低收入家庭，提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。冰島政府在2020 年6 月向有18 歲以下兒童的所有家庭一次性發(fā)放兒童津貼，對(duì)低收入家庭和兒童提供相應(yīng)的津貼，提高求職者的子女撫養(yǎng)津貼。瑞典政府2020 年12 月出臺(tái)包括臨時(shí)育兒津貼和停課看護(hù)補(bǔ)貼等在內(nèi)的一系列有針對(duì)性的臨時(shí)補(bǔ)貼，對(duì)有孩家庭予以支持。

救助老年人、殘疾人和失業(yè)者。老年人是新冠疫情的高危人群，感染率和死亡率均遠(yuǎn)超平均水平，特別是在養(yǎng)老院和老年公寓等老年人聚集的場(chǎng)所。針對(duì)這部分人的救助也成為歐洲各國(guó)的重點(diǎn)。德國(guó)給予老年人、殘疾人等暫時(shí)或永久性失去收入的人群提供了更多更便捷的生存保障。法國(guó)計(jì)劃將助聽器、假肢和牙科治療等此前老年人需求量大但不列入醫(yī)保的自費(fèi)項(xiàng)目列入醫(yī)保，由國(guó)家全額報(bào)銷，并提高低收入老年群體的補(bǔ)助金額。瑞典政府決定投入3000 萬(wàn)瑞典克朗用于發(fā)展智慧養(yǎng)老和數(shù)字護(hù)理，以減少老人到醫(yī)院的就診次數(shù)，降低新冠疫情的傳播風(fēng)險(xiǎn)。冰島為殘疾老年人提供了一筆額外補(bǔ)助，并計(jì)劃在2021 年對(duì)殘疾人養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，為收入最低的殘障老年人每月增發(fā)約8000 冰島克朗的補(bǔ)助。

各國(guó)還紛紛通過(guò)延長(zhǎng)失業(yè)救濟(jì)金領(lǐng)取時(shí)間、提高失業(yè)救濟(jì)金額等方式給予失業(yè)者基本的生活保障，如法國(guó)暫停了此前以“收緊”領(lǐng)取資格為主的失業(yè)保險(xiǎn)改革，延長(zhǎng)了失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取時(shí)間。

除此以外，各國(guó)還針對(duì)奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護(hù)人員給予了專門的援助，提供勞動(dòng)津貼、加班津貼、風(fēng)險(xiǎn)津貼等，從政策上免除這部分人的后顧之憂，確保他們安心工作、正常工作。例如，瑞典給從事公共衛(wèi)生和護(hù)理工作的人員提供總計(jì)5 億瑞典克朗的支持。

應(yīng)對(duì)危機(jī)需要更好的社會(huì)保護(hù)

持續(xù)發(fā)揮作用的可靠的社會(huì)保障制度是歐洲各國(guó)在疫情期間能夠基本維持社會(huì)穩(wěn)定的利器。但是在上述共性之外，不同的福利體系導(dǎo)致各國(guó)在具體的政策上有差異。具體而言，以法國(guó)、德國(guó)為主的歐洲大陸國(guó)家和北歐各國(guó)，有較好的普惠性的社會(huì)保障制度，能夠給廣大民眾提供基本的生活保障，使之在疫情面前維持生存，因此集中救助受疫情沖擊最嚴(yán)重的兩大群體——停工停產(chǎn)的企業(yè)員工和低收入者，針對(duì)這兩大群體出臺(tái)臨時(shí)性救助措施，確保大多數(shù)人的就業(yè)安全，確保經(jīng)濟(jì)不陷入崩潰。相比較之下，英國(guó)的自由主義色彩濃厚，其在疫情期間側(cè)重于保就業(yè)，一開始就采取了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與疫情控制平衡的對(duì)策，大多數(shù)措施針對(duì)保就業(yè)展開，對(duì)貧困群體重點(diǎn)人群的直接救助盡管也有，但是力度不及歐洲大陸國(guó)家。

社會(huì)保護(hù)是一個(gè)寬泛的概念，不僅關(guān)涉社會(huì)，更關(guān)涉經(jīng)濟(jì)；不僅僅是被動(dòng)的亡羊補(bǔ)牢式救助，也是積極主動(dòng)的保護(hù)或創(chuàng)造就業(yè)，從收入安全著手，確保其他安全。從這個(gè)意義上看，穩(wěn)定的就業(yè)是最好的社會(huì)保護(hù)。新冠疫情表明，社會(huì)保障歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富、保障全面的國(guó)家面對(duì)危機(jī)的時(shí)候能夠比較從容地應(yīng)對(duì)，最大限度地減少危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。這值得后來(lái)者借鑒學(xué)習(xí)，從而更好地完善社會(huì)保障制度，發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定器的作用?！?/p>