■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

全球金融危機(jī)后，2012 年國際社會一致通過了國際勞工組織《關(guān)于國家社會保護(hù)底線的建議書》（第202 號），再次確認(rèn)了個人享有社會保障的權(quán)利。各國承諾保證基本的社會保障水平，并逐步提高。新冠肺炎肆虐全球讓我們看到，各國在社會保障方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。面對如此大規(guī)模的健康、經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，盡管準(zhǔn)備不足，各國政府仍然采取了前所未有的行動，實行一系列社會保障措施，保護(hù)個人健康和收入免受疫情影響，同時穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和就業(yè)。

新冠疫情對社會經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)

新冠疫情是對公共衛(wèi)生的重大挑戰(zhàn)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史上第一次政府采取措施限制經(jīng)濟(jì)活動以保護(hù)人民健康。疫情帶來的影響，一定程度上是由于本次危機(jī)的特殊性質(zhì)，以及許多國家的衛(wèi)生系統(tǒng)沒有為疫情擴(kuò)散做好準(zhǔn)備。新冠疫情還引發(fā)程度不同的封鎖措施，影響近27 億工作者（約占世界勞動力的81%），這對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響巨大。此外，新冠疫情的影響極不均衡，加劇了現(xiàn)有的不平等和社會分裂。生活條件較好的人更有可能獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，享有社會保障，并且能更好地隔離和遠(yuǎn)程工作。這些又將進(jìn)一步加劇收入不平等。在拉丁美洲這個最不平等的大陸，一些國家的基尼系數(shù)預(yù)計增加1.1%至7.8%。

此外，過去幾十年在兩性平等方面取得的有限進(jìn)展可能逆轉(zhuǎn)。保健和社會工作部門70%的工作者是女性，在許多沒有帶薪病假的國家，由于缺乏適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)安全和健康管理制度以及保護(hù)設(shè)施，女性從業(yè)者面臨較高的感染風(fēng)險。女性往往在家務(wù)、零售、清潔等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)工作，同時面臨因封鎖而失去工作和收入的巨大風(fēng)險，而且往往缺乏有效的社會保障。此外，關(guān)閉托兒服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)校和長期護(hù)理院，也使為幼兒和老年人提供護(hù)理的更多責(zé)任轉(zhuǎn)移到家庭。

各國社會保障制度應(yīng)對疫情大考

社會保障制度是應(yīng)對全球流行病和嚴(yán)重危機(jī)的協(xié)調(diào)政策中不可或缺的部分。短短幾個月時間，許多國家實施了規(guī)?？涨暗慕?jīng)濟(jì)和社會刺激政策。

擴(kuò)展醫(yī)療保障制度范圍。泰國、菲律賓等采取措施，構(gòu)建有效的醫(yī)療保健體系，加大財政補(bǔ)助，縮小社會差距。措施包括向衛(wèi)生系統(tǒng)提供額外的財政資源，提高全民衛(wèi)生服務(wù)的可獲得性，提升衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量等。為提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員服務(wù)能力，西班牙、英國等征用私人衛(wèi)生設(shè)施，暫時加強(qiáng)了公共衛(wèi)生設(shè)施供應(yīng)。中國將遠(yuǎn)程醫(yī)療等預(yù)防、檢測和治療措施納入醫(yī)療保險。其他措施還包括加強(qiáng)對醫(yī)療費(fèi)用的財政支持，擴(kuò)大現(xiàn)有醫(yī)療保障制度覆蓋范圍，確保保障的普遍性和連續(xù)性，泰國還將外國居民治療納入保障范圍。

疾病福利確保病假期間收入保障。疾病福利允許工作者居家休養(yǎng)直到康復(fù)。奧地利、法國、德國、英國、越南等在檢疫或自我隔離情況下向個人支付疾病津貼，以防止病毒傳播。澳大利亞、加拿大、葡萄牙取消了支付疾病津貼的等待期，奧地利和日本則免除了提交疾病證明的要求。德國、愛爾蘭、葡萄牙、英國由政府資助，向原本無權(quán)享受待遇的工作者發(fā)放疾病補(bǔ)助金。

提供失業(yè)保障。一直以來，失業(yè)保障被廣泛用于應(yīng)對危機(jī)。丹麥、多米尼加共和國、德國、意大利、日本、馬來西亞、荷蘭和泰國等通過短期工作福利或部分失業(yè)福利，支持企業(yè)留住工作者，防止失業(yè)。失業(yè)救濟(jì)金在確保失業(yè)者收入保障方面發(fā)揮了重要作用，澳大利亞、愛爾蘭、菲律賓等向自營職業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金。澳大利亞、意大利、日本等對沒有資格參加失業(yè)保險的下崗工人發(fā)放了一次性緊急救濟(jì)金。中國、韓國等提供就業(yè)匹配、技能發(fā)展和積極勞動力市場政策等就業(yè)服務(wù)，比利時、愛沙尼亞、馬來西亞等通過在線工作咨詢和調(diào)解，幫助求職者找到新工作。

調(diào)整公共就業(yè)計劃。埃塞俄比亞修訂了“生產(chǎn)安全網(wǎng)”計劃，允許參與者獲得3 個月預(yù)付款，同時免除該期間的工作義務(wù)。盧旺達(dá)暫時免除主要公共工程計劃參與者的工作要求，同時繼續(xù)支付現(xiàn)金，以使人們保持距離。菲律賓實施了一項公共就業(yè)計劃，要求工作者對其家庭和附近地區(qū)進(jìn)行消毒。

養(yǎng)老收入保障。鑒于老年人面對疫情的脆弱性，確保老年福利的持續(xù)和充足、調(diào)整老年福利的提供機(jī)制是重要的政策應(yīng)對措施。阿根廷、秘魯、烏克蘭等提前支付了老年福利金。其他措施還包括確保老年人有效獲得醫(yī)療服務(wù)，減少老年人領(lǐng)取待遇時的身體接觸。阿爾及利亞允許社會養(yǎng)老金領(lǐng)取者通過代理人領(lǐng)取待遇。

為殘疾人提供收入支持和社會服務(wù)。許多國家加強(qiáng)了對殘疾人的現(xiàn)有支持政策。阿根廷、中國、秘魯、新加坡等通過充分維持現(xiàn)有殘疾撫恤金來提供收入保障。玻利維亞、埃及等除了實物福利和現(xiàn)有現(xiàn)金支付外，還推出了緊急現(xiàn)金支付，臨時提高福利水平。澳大利亞、法國等調(diào)整了對殘疾人的護(hù)理和支持政策。英國在3 個月內(nèi)暫停了其主要收入資助措施對殘疾人的要求和限制。

提供家庭福利并引入特殊的家庭休假護(hù)理政策。100 多個國家為兒童及其家庭提供了支持，關(guān)鍵措施是普遍和專項兒童福利，以及公用事業(yè)費(fèi)用減免和糧食援助。蒙古、南非等顯著提高了兒童福利待遇。加拿大、德國等在現(xiàn)有兒童福利之外提供一次性兒童福利金。菲律賓、危地馬拉等暫停了享受家庭福利的附加條件。烏茲別克斯坦暫時將有子女的低收入家庭獲得社會津貼的資格期限延長6 個月。隨著100 多個國家的中小學(xué)、大學(xué)和托兒服務(wù)園所關(guān)閉，8 億多兒童和青年受到影響，家庭休假護(hù)理政策成為關(guān)注焦點(diǎn)。法國、意大利等擴(kuò)大了特別家庭假，以支持受學(xué)校關(guān)閉影響的在職父母。日本還對給予帶薪護(hù)理假的雇主提供補(bǔ)貼，意大利、波蘭、葡萄牙、韓國等為保姆或其他兒童保育服務(wù)提供者發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼或代金券。奧地利、法國、荷蘭等為衛(wèi)生保健工作者的子女享受兒童保育設(shè)施提供保障。

擴(kuò)大制度覆蓋面，保護(hù)非正式就業(yè)者。各國面臨的一項挑戰(zhàn)是，向受到封鎖措施影響的16 億非正式就業(yè)者，和在受影響最嚴(yán)重部門工作的人提供支持。越南向失去收入但沒有資格參加失業(yè)保險的個人提供現(xiàn)金，向每年納稅申報收入低于1 億越南盾的暫停營業(yè)的家族企業(yè)提供現(xiàn)金資助。哥斯達(dá)黎加推出了一項緊急福利，為失去工作者提供3個月現(xiàn)金待遇。納米比亞的緊急收入補(bǔ)助金提供了一次性待遇。巴西向尚未參加國家社會保障的人提供網(wǎng)站或電話申請登記方式。厄瓜多爾針對非正式就業(yè)者中的感染者、其他受影響的工作者及其家庭，制定了特別應(yīng)急福利。

向移民和流離失所者提供援助。在原籍國、過境國和目的地國，移徙人員在獲得醫(yī)療服務(wù)和收入保障方面面臨重大挑戰(zhàn)。因此，國際勞工組織強(qiáng)調(diào)，各國政府必須充分考慮移民和被迫流離失所者在疫情中的特殊需要。許多移徙人員生活在過度擁擠的環(huán)境中，缺乏基本衛(wèi)生設(shè)施，沒有條件保持安全距離，無法采取預(yù)防措施。這些情況增加了流動人口中的感染比例。一些國家努力向移民提供醫(yī)療和社會保障福利。法國和西班牙將居住許可證延長3 個月?？ㄋ栂蛞泼衩赓M(fèi)提供新冠肺炎檢疫服務(wù)。葡萄牙給予非本國國民某些權(quán)利和支持，包括醫(yī)療保健、社會支持、就業(yè)和住房。

為弱勢群體擴(kuò)大或引入新的社會援助福利。在中國，地方政府提高了低保福利水平，具體政策由各省確定。印度尼西亞在9 個月內(nèi)將其平價食品計劃的受益額增加了三分之一。愛爾蘭和英國放寬了資格標(biāo)準(zhǔn)，以增加其低收入資助措施的覆蓋面。薩爾瓦多、法國和西班牙等為無家可歸者等弱勢群體提供了額外資助。佛得角擴(kuò)大社會收入促進(jìn)緊急包容計劃覆蓋范圍。西班牙推出了新的最低保障收入計劃。在國家社會保障體系不健全的情況下，一些人道主義干預(yù)措施緊急填補(bǔ)了疫情期間的保障缺口，為人民提供社會保障。例如，索馬里政府啟動計劃，首次向貧困和弱勢家庭提供現(xiàn)金。伊拉克實行了一項臨時每月贈款。

特殊或通用的普遍現(xiàn)金支付。塞爾維亞、新加坡、美國等國家和中國香港向全體人口提供一次性現(xiàn)金支付。圖瓦盧實施了緊急普及基本收入政策。

緩繳社會保障費(fèi)。為了緩解企業(yè)面臨的資金流動困難，多國政府推遲或暫停社會保障繳費(fèi)，或采取其他措施提高靈活性。中國、法國、匈牙利、泰國、越南等允許企業(yè)緩繳社會保險費(fèi)，在某些情況下還允許雇員緩繳。在福利需求增加和支出相應(yīng)增加的時期，繳費(fèi)收入的減少會對社會保障管理部門帶來挑戰(zhàn)。除非在短期或中期內(nèi)通過政府資金投入進(jìn)行補(bǔ)償，否則可能在危機(jī)后提高繳費(fèi)率或減少福利，或兩者兼而有之。

疫情危機(jī)清楚地表明了社會保障作為社會緩沖器和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的重要作用。社會保障體系較為發(fā)達(dá)的國家能夠更好地走出危機(jī)。政府和公眾重新認(rèn)識到社會保障的重要性，為調(diào)動社會保障制度所需資源提供了機(jī)遇。通過在2030 年前實現(xiàn)普遍社會保障，保護(hù)個人權(quán)益，各國可以更好地為應(yīng)對未來危機(jī)做好準(zhǔn)備。（文獻(xiàn)來自《國際社會保障評論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■