殷 慧 芬

上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701

自2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》引入市場化和專業(yè)化的管理人制度以來，管理人在企業(yè)破產(chǎn)實踐中發(fā)揮著愈來愈重要的作用。企業(yè)破產(chǎn)實踐中出現(xiàn)的諸如管理人的分級管理、選任、報酬、監(jiān)督等問題已經(jīng)引起了學(xué)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注和研討。與此同時，浙江、江蘇等地此起彼伏的個人債務(wù)清理實踐和《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》實施后的審判實踐充分表明，①深圳自然人破產(chǎn)審判實踐、浙江等地的個人債務(wù)清理實踐均表明，管理人在自然人破產(chǎn)程序中發(fā)揮著重要作用，尤其是通過財產(chǎn)調(diào)查、行為監(jiān)督等可以消除人們對債務(wù)人利用破產(chǎn)程序逃債的擔憂。參見景曉晶：《深圳反個人破產(chǎn)欺詐的實踐》，《人民法院報》2021年10月18日，第2版；王雄飛：《穩(wěn)妥推進個人債務(wù)集中清理工作 切實防范逃廢債》，《人民法院報》2021年10月20日，第2版。自然人破產(chǎn)程序的公正、順利運行，同樣離不開獨立、中立又專業(yè)的管理人的規(guī)范高效履職。然而，管理人在自然人破產(chǎn)程序中的履職困境有其特別之處。2020年5月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確提出“推動個人破產(chǎn)立法”，自然人破產(chǎn)制度在全國的建立勢在必行，由此，自然人破產(chǎn)程序中管理人制度的特殊性研究愈發(fā)必要。

一、自然人破產(chǎn)程序中管理人應(yīng)是必設(shè)機構(gòu)為宜

作為集合性的清償程序，破產(chǎn)制度從創(chuàng)立之初就對管理人有了需求。但從古羅馬至今，可被任命為管理人的主體類型因不同的歷史時期和不同國家而異。在古羅馬的某個時期，管理人只能由債權(quán)人擔任；但在今天的許多國家，債權(quán)人是不可能成為管理人的。在美國，管理人一般是律師，而在英聯(lián)邦和前英聯(lián)邦國家，被任命的管理人通常是會計師。當今破產(chǎn)管理人的稱謂在各個國家也不盡相同，①大陸法系國家一般稱之為破產(chǎn)管理人，英美法系國家稱之為破產(chǎn)托管人。但卻具有一個基本共性，即從其產(chǎn)生時起，便被賦予了獨立的法律地位，使之能夠中立而超然地行使法律所規(guī)定的職責(zé)，不僅對當事人即使對法院也保持相當?shù)莫毩⑿浴?/p>

在英國、澳大利亞等國家，自然人破產(chǎn)案件的管理由公共或私營部門的破產(chǎn)托管人承擔。②參見徐陽光：《英國個人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，北京：法律出版社，2020年，第63—67頁。Roselind Mason《：澳大利亞個人破產(chǎn)制度與未來改革方向：應(yīng)對債務(wù)人的不幸與不端行為》，金春、張效鎖譯，載于《民事程序法研究》第21輯。在美國，自然人適用的無論是第13章個人債務(wù)整理程序還是第7章清算程序，托管人均屬必設(shè)機構(gòu)。第7章清算程序中，債權(quán)人在第一次債權(quán)人會議時選任托管人，在此之前或未能選出的情形，則由聯(lián)邦托管人所選任的臨時托管人享有財團財產(chǎn)的管理處分權(quán)；13章程序也選任托管人，其不僅參與清償計劃草案的提出及認可，債務(wù)人基于清償計劃對于債權(quán)人的清償，也通過托管人實施。③許士宦：《債務(wù)清理法之基本構(gòu)造》，臺北：元照出版公司，2006年，第485頁。日本的自然人破產(chǎn)程序④“ 破產(chǎn)”一詞在日本僅僅意味著破產(chǎn)清算。參見[日]山本和彥：《日本倒產(chǎn)處理法入門》，金春等譯，北京：法律出版社，2016年，譯者序。，除非系同時廢止⑤日本法上的“同時廢止”，指無資產(chǎn)或資產(chǎn)較少的案件，破產(chǎn)宣告同時終止破產(chǎn)程序，不實施破產(chǎn)程序，但進行和審理免責(zé)程序。因無須選任破產(chǎn)管理人，降低了管理人報酬的支出，有利于債務(wù)人經(jīng)濟迅速復(fù)蘇。[日]山本和彥：《日本倒產(chǎn)處理法入門》，第107頁。情形，否則應(yīng)選任破產(chǎn)管理人。日本破產(chǎn)法修訂前⑥日本現(xiàn)行破產(chǎn)法于2004年頒布。的消費者破產(chǎn)實務(wù)中，作出“同時廢止”裁定的案件居多。舊法實施的最后階段，小額管理程序的應(yīng)用越來越廣。小額管理程序以較為低廉的報酬選任破產(chǎn)管理人，盡可能地實現(xiàn)程序簡化的同時推進破產(chǎn)程序，從而以較低預(yù)繳費用，使選任管理人可行。⑦[日]山本和彥：《日本倒產(chǎn)處理法入門》，第107頁。日本民事再生程序最大的特征是采取債務(wù)人自行管理模式，原則上不選任破產(chǎn)管理人。由于所適用案件較為簡易（無擔保債權(quán)額不超過日幣五千萬元），個人再生程序甚至不設(shè)通常再生程序的監(jiān)督委員及調(diào)查委員，以減少其高額報酬帶來的債務(wù)人負擔。⑧[日]山本和彥：《日本倒產(chǎn)處理法入門》，第166頁。我國臺灣地區(qū)基于事件類型處理的理論及程序選擇裁量的觀點，將更生程序⑨《 日本民事再生法》中的個人再生程序、《臺灣消費者債務(wù)清理程序》中的更生程序、美國第13章個人債務(wù)整理程序在功能上與《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》中的重整程序接近。的監(jiān)督人及清算程序的管理人任意化，使其成為非必設(shè)機關(guān)，由法院依各具體事件，斟酌各種狀況后予以衡量決定選任與否，以平衡追求公益與私益以及實體利益與程序利益。⑩許士宦：《債務(wù)清理法之基本構(gòu)造》，第486頁。

由上述立法例可知，程序中是否設(shè)管理人視該程序是重建或清算型、案件的繁雜或簡易性、法院職務(wù)內(nèi)容的多寡、債務(wù)人的負擔減輕及債權(quán)人的利益保護等諸多因素，而為立法政策上考量。?許士宦：《債務(wù)清理法之基本構(gòu)造》，第485—486頁。

對我國自然人破產(chǎn)程序中管理人是否應(yīng)是必設(shè)機構(gòu)這一問題，有觀點認為，“在現(xiàn)有財產(chǎn)查控手段下，債務(wù)人經(jīng)過執(zhí)行程序的財產(chǎn)查控未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行財產(chǎn)，且不具有撤銷行為之嫌疑和不誠信事由的，應(yīng)分流為無管理人案件。對于不符合這些要件的消費者、個體工商戶應(yīng)適用小額管理程序；因現(xiàn)在或曾經(jīng)為企業(yè)法人的法定代表人、董事、控股股東等對企業(yè)債務(wù)承擔保證責(zé)任的企業(yè)經(jīng)營者，應(yīng)當選任管理人，以小額管理或普通案件處理”。①金春：《個人破產(chǎn)立法與企業(yè)經(jīng)營者保證責(zé)任問題研究》，《南大法學(xué)》2020年第2期。這一觀點有一定的道理，尤其是對于“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的案件而言，當前執(zhí)行查控系統(tǒng)基本能夠查明債務(wù)人名下的不動產(chǎn)、證券、銀行存款、車輛、工商登記信息、互聯(lián)網(wǎng)銀行等信息。然而，單靠建立查控系統(tǒng)追查債務(wù)人財產(chǎn)，并不能完全防范逃避執(zhí)行行為的發(fā)生，在實務(wù)中仍然存在債務(wù)人通過虛構(gòu)交易、現(xiàn)金搬移、借用他人賬戶或信用卡等方式，轉(zhuǎn)移或藏匿財產(chǎn)的現(xiàn)象。②錢為民：《執(zhí)行退出機制的臺州實踐——〈臺州市中級人民法院“無財產(chǎn)可供執(zhí)行”案件退出機制實施辦法〉解讀》，2018年11月30日在《個人債務(wù)清理國際研討會》上的發(fā)言。此外，除了財產(chǎn)調(diào)查之外，管理人還承擔著在免責(zé)考察期內(nèi)或重整計劃、和解計劃執(zhí)行期間對債務(wù)人的監(jiān)督職責(zé)，這些職責(zé)的履行是自然人破產(chǎn)程序順利運行的重要保證。與企業(yè)相比，自然人債務(wù)人通常缺乏對破產(chǎn)制度的了解，缺乏起草相關(guān)文件所需的技能，也無力委托律師，如果沒有破產(chǎn)管理人的幫助，將降低程序的可用性。

因此，本文認為，適應(yīng)我國自然人破產(chǎn)立法的現(xiàn)實需求，從防范債務(wù)人逃債行為、規(guī)范破產(chǎn)制度有效運行的角度考量，管理人應(yīng)是必設(shè)機構(gòu)為宜。

二、自然人破產(chǎn)程序中管理人的履職困境及原因分析

企業(yè)破產(chǎn)程序中，管理人履行查清債務(wù)人陷入破產(chǎn)的原因、調(diào)查債務(wù)人的財產(chǎn)狀況、起草重整計劃、擬定財產(chǎn)變價和分配方案等職責(zé)，既要維護債務(wù)人和債權(quán)人雙方的利益，又要減輕法院的負擔，以確保破產(chǎn)案件的順利進行。與企業(yè)破產(chǎn)案件相比，自然人破產(chǎn)案件具有數(shù)量多但規(guī)模?、邸渡钲诮?jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》實施首月，深圳中院共收到260件個人破產(chǎn)申請，申報的負債規(guī)模：500萬以上的有18人，300萬至500萬的16人，100萬至300萬的80人，100萬以下的146人。的特點，管理人對職責(zé)重但收益低的自然人破產(chǎn)案件通常缺乏履職意愿。

（一）管理人的職責(zé)繁雜

無論是清算程序還是重整程序，管理人的重要職責(zé)之一都是調(diào)查核實債務(wù)人的財產(chǎn)，因為債務(wù)人財產(chǎn)的多少直接關(guān)系到眾多債權(quán)人的清償利益。自然人社會關(guān)系的復(fù)雜性和財產(chǎn)處分的任意性，決定了確定自然人財產(chǎn)范圍的困難。尤其是在自然人破產(chǎn)制度引入之初，社會更為關(guān)注債務(wù)人是否會利用破產(chǎn)程序逃債的問題，除了從制度設(shè)計上要求債務(wù)人一并申報家庭財產(chǎn)，包括其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近親屬名下的財產(chǎn)，法院通過執(zhí)行查控平臺盡力發(fā)現(xiàn)債務(wù)人的財產(chǎn)外，管理人的財產(chǎn)調(diào)查職責(zé)顯得尤為重要。管理人要向公安、民政、村（居）委會、工作單位、人民銀行、金融機構(gòu)、信息查詢平臺、不動產(chǎn)登記、車輛管理、知識產(chǎn)權(quán)、公積金、社會保障、市場監(jiān)督管理、稅務(wù)、法院執(zhí)行等部門和機構(gòu)調(diào)取債務(wù)人必要信息資料，④參見《浙江法院個人債務(wù)集中清理 （類個人破產(chǎn)）工作指引（試行）》第29條。以核實相關(guān)材料的真實性。

破產(chǎn)管理人有義務(wù)調(diào)查債務(wù)人的財務(wù)狀況，甚至行使撤銷權(quán)撤銷債務(wù)人在破產(chǎn)案件受理前法定期間內(nèi)所為的欺詐行為或損害公平清償?shù)男袨椋⒃谇‘斍闆r下對債務(wù)人的免責(zé)問題提出異議。⑤[美]查爾斯·泰伯：《美國破產(chǎn)法新論》，韓長印、何歡、王之洲譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第93頁。對于債務(wù)人與他人共有的財產(chǎn)，管理人應(yīng)當基于遺產(chǎn)繼承、婚姻等民事法律關(guān)系在債務(wù)人與共有人之間進行分割。自然人破產(chǎn)法下債務(wù)人財產(chǎn)范圍的確定還需考慮到豁免財產(chǎn)的問題，債務(wù)人的居住房屋保留與否、家庭生活必需的物品、必要的生活費用（包括日常生活所需、未成年子女教育所需、疾病所需等）以及破產(chǎn)前的轉(zhuǎn)換財產(chǎn)行為的效力等均由管理人根據(jù)個案的具體情況依法核實后報法院最終確定。債務(wù)人對管理人的調(diào)查負有協(xié)助義務(wù)，有拒絕解釋、虛假陳述的，屬于不予免責(zé)事由。①[日]山本和彥：《日本倒產(chǎn)處理法入門》，第113頁。管理人還承擔著向債務(wù)人提供債務(wù)咨詢或建議的職責(zé)，以幫助自然人及其家人從嚴重的過度負債中恢復(fù)。

另外，自然人破產(chǎn)案件中，債務(wù)人甚至其家庭成員將直接面對管理人的調(diào)查和全體債權(quán)人的質(zhì)詢，對于債務(wù)人來說，承受著較大的心理壓力，容易產(chǎn)生抵觸情緒，同時增加了管理人履職的難度。企業(yè)破產(chǎn)中也涉及到具體的自然人，比如法定代表人、董事、監(jiān)事、高管、股東等，但管理人與債務(wù)人之間有一定經(jīng)濟規(guī)模和組織形態(tài)的企業(yè)的隔離，消除了兩者之間的直接對立。

（二）管理人履職周期長

我國未來的自然人破產(chǎn)清算程序也許應(yīng)設(shè)置較長的免責(zé)考察期。②參見殷慧芬：《論自然人破產(chǎn)免責(zé)制度中的利益衡平》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2021年第4期。在很多時候，免責(zé)考察期內(nèi)債務(wù)人將繼續(xù)獲得財產(chǎn)，例如工資收入、繼承遺產(chǎn)、贈與所得、投資利潤或財產(chǎn)孳息等。債務(wù)人的收入超額部分用以清償債權(quán)人，以及積極尋找工作等義務(wù)，一方面可以提高債權(quán)人的受償率，另一方面強迫債務(wù)人經(jīng)歷“良好行為期”，將起到強化債務(wù)人的財務(wù)責(zé)任感的作用。③Jason J. Kilborn, The Innovative German Approach to Consumer Debt Relief: Revolutionary Changes in German Law,and Surprising Lessons for the United States, 24 NW. J. INT'l L. & Bus. 257 (2004).較長的免責(zé)考察期不可避免地會帶來債務(wù)人的監(jiān)督難題。免責(zé)考察期內(nèi)，債務(wù)人應(yīng)當定期向管理人申報個人收入、支出和財產(chǎn)狀況等信息，并由管理人通報全體債權(quán)人。④《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》第99條：“在考察期內(nèi)，債務(wù)人應(yīng)當每月在破產(chǎn)事務(wù)管理部門的破產(chǎn)信息系統(tǒng)登記申報個人收入、支出和財產(chǎn)狀況等信息。管理人負責(zé)監(jiān)督債務(wù)人考察期內(nèi)的相關(guān)行為，審核債務(wù)人提交的年度個人收入、支出和財產(chǎn)報告，按照破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案對債務(wù)人年度新增或者新發(fā)現(xiàn)的破產(chǎn)財產(chǎn)進行接管分配。破產(chǎn)事務(wù)管理部門應(yīng)當對債務(wù)人的收入、支出、財產(chǎn)等的變動情況以及管理人履行職責(zé)行為進行檢查監(jiān)督，并依法予以公開?！惫芾砣舜_定債務(wù)人的收入超過了法定的數(shù)額時，將要求債務(wù)人從其收入中強制履行部分債務(wù)，從而使得債權(quán)人不僅可以從有限的破產(chǎn)財產(chǎn)中受償，而且可以從債務(wù)人未來一段期限內(nèi)的收入中受償。

債務(wù)重整程序中，管理人應(yīng)當向債務(wù)人提出建議，協(xié)助債務(wù)人與債權(quán)人達成債務(wù)清償協(xié)議；如果債務(wù)人經(jīng)營著業(yè)務(wù)，管理人還要負責(zé)對債務(wù)人經(jīng)營狀況和繼續(xù)經(jīng)營的可行性，以及與案件或制定方案有關(guān)的任何其它事項進行調(diào)查，并盡快向法院提交調(diào)查報告。此外，重整計劃通過，法院裁定終結(jié)重整程序后，在長達3—5年的重整計劃執(zhí)行期間，管理人通常還要負責(zé)重整計劃執(zhí)行期間的監(jiān)督。我國深圳個人破產(chǎn)重整第一案中，重整計劃的執(zhí)行是由債務(wù)人自行完成對債權(quán)人的清償，管理人負責(zé)監(jiān)督，并定期向破產(chǎn)管理署和人民法院匯報。美國破產(chǎn)法第13章程序中，托管人的基本職責(zé)則是擔任債務(wù)人的“清償代理人”，負責(zé)從債務(wù)人那里收取清償款項，然后將這些款項依照方案分配給債權(quán)人。

（三）管理人的報酬缺乏保障

自然人可用于清償債務(wù)的財產(chǎn)一般數(shù)額較少。大量自然人債務(wù)人在豁免財產(chǎn)以外沒有其他財產(chǎn)，這類案件往往被稱為“無財產(chǎn)案件”（no-asset cases）。管理人辦理自然人破產(chǎn)案件，尤其是無財產(chǎn)案件的收入缺乏保障。俄羅斯2015年破產(chǎn)法生效后，管理人對受理低價值的自然人破產(chǎn)案件缺乏履職熱情已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)：即使是在管理人費用從10000盧布增加到25000盧布后，在2017年和2018年終止的所有案件中，約11%是由于債務(wù)人指定的自律性組織①在俄羅斯，申請書必須確定破產(chǎn)管理人的自律性組織（SRO），法院將從該自律性組織的成員中選擇并確認案件的管理人。法院不能強制性要求管理人任職。Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未能提出案件的候選管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

三、自然人破產(chǎn)程序中管理人履職困境紓解的實踐考察

近兩年來我國各地推動建立自然人破產(chǎn)制度的立法和司法實踐提供了很好的研究素材；許多國家的自然人破產(chǎn)制度也都成功地解決了管理人履職困境這一貫穿制度運行的關(guān)鍵問題?？疾焐钲诘淖匀蝗似飘a(chǎn)立法與審判實踐、浙江等地的個人債務(wù)清理實踐以及域外的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)一些有效立法的明確方向，從而打開管理人履職困境的僵局。

（一）我國管理人履職困境紓解的司法實踐

2021年3月1日深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署的成立，標志著深圳在自然人破產(chǎn)領(lǐng)域初步構(gòu)建起法院裁判、機構(gòu)管理、管理人履職、公眾監(jiān)督“四位一體”的破產(chǎn)辦案體系。通過分析個人破產(chǎn)重整第一案、破產(chǎn)和解第一案、破產(chǎn)清算第一案③參見深圳破產(chǎn)法庭微信公眾號分別于2021年7月19日、10月13日、11月9日發(fā)布的相關(guān)信息?？梢园l(fā)現(xiàn)，“機構(gòu)管理、管理人執(zhí)行”的運行模式貫穿案件的始終。針對管理人職責(zé)繁雜的問題，深圳市中級人民法院打造了全國首個破產(chǎn)一體化辦理平臺，包括“深破繭”微信小程序、個人破產(chǎn)案件信息網(wǎng)、破產(chǎn)管理人工作平臺，同時推動利用區(qū)塊鏈技術(shù)聯(lián)通有關(guān)部門和機構(gòu)，并建立全國首個破產(chǎn)信息聯(lián)動公示公開機制；法官會同破產(chǎn)事務(wù)管理署工作人員與申請人進行一對一面談輔導(dǎo)，具體了解債務(wù)人破產(chǎn)原因和申報情況，釋明破產(chǎn)程序的后果和法律責(zé)任，也減輕了管理人的履職壓力。④參見曹啟選：《個人破產(chǎn)制度改革的深圳實踐與展望》，第12屆中國破產(chǎn)法論壇上的主題演講。管理人報酬問題的解決路徑則是推動設(shè)立個人破產(chǎn)案件援助基金。⑤參見鄭秀麗：《深圳創(chuàng)新破產(chǎn)事務(wù)管理體制機制的探索與實踐》，第12屆中國破產(chǎn)法論壇上的主題演講。

浙江人民法院在提煉總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先行建立個人債務(wù)集中清理的相關(guān)工作機制，推動具有自然人破產(chǎn)制度功能的個人債務(wù)集中清理工作，為自然人破產(chǎn)立法提供了實踐素材和浙江樣本。⑥參見浙江省高級人民法院于2020年12月發(fā)布的《浙江法院個人債務(wù)集中清理（類個人破產(chǎn)）工作報告》、《浙江法院個人債務(wù)集中清理（類個人破產(chǎn)）工作指引》。浙江省溫州市在管理人制度的本土化探索中，嘗試采取“個人擔任、機構(gòu)管理”，以及“管理人公職化與市場化相結(jié)合”的模式。溫州市司法局公共法律服務(wù)管理處增掛“破產(chǎn)公職管理人工作處”牌子，由司法行政機關(guān)中具有從事法律職業(yè)資格和公職身份的人員擔任公職管理人。⑦參見《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)在個人債務(wù)集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯(lián)席會議紀要的通知》。公職管理人原則上不另行

收取報酬；執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊會計師被指定為管理人的，可以在破產(chǎn)專項資金中支付報酬。①《浙江法院個人債務(wù)清理（類個人破產(chǎn)）工作指引》第27條第2款。

（二）管理人履職困境紓解的域外經(jīng)驗

域外的自然人破產(chǎn)實踐建立了一系列管理人履職困境的解決機制。有的國家將債務(wù)人的資金負擔轉(zhuǎn)移到政府收入，有的國家則仍由救濟的直接受益者——債務(wù)人承擔。一些國家保留案件管理的集中控制權(quán)，而另一些國家將行政職責(zé)下放給市場化的管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

關(guān)于減輕管理人的履職壓力，有國家采取債務(wù)人聘請律師為其提供建議和指導(dǎo)的方式。由于自然人破產(chǎn)程序比較復(fù)雜，一名有破產(chǎn)案件經(jīng)驗的律師將為債務(wù)人提供針對債務(wù)人具體情況的法律建議。例如美國、日本等。

許多歐洲國家的自然人破產(chǎn)程序由政府機構(gòu)管理和資助，但模式又各異。在英國等國家，無財產(chǎn)案件由官方托管人管理，私人破產(chǎn)托管人只是在合適的破產(chǎn)案件中被選任。在法國，法蘭西銀行領(lǐng)導(dǎo)著一個復(fù)雜的行政系統(tǒng)，負責(zé)處理“個人過度負債”救濟申請。該系統(tǒng)完全由政府收入提供資金，個人債務(wù)人無需支付任何費用即可獲得救濟。法國銀行在各部門的代表為申請人提供正確填寫申請的指導(dǎo)，如果債務(wù)人認為在準備其案件時需要更多的個性化支持，則指示其咨詢當?shù)毓仓С址?wù)機構(gòu)。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).瑞典則是由執(zhí)行機構(gòu)擔任破產(chǎn)從業(yè)人員，負責(zé)管理自然人破產(chǎn)程序的每一個重要環(huán)節(jié)，其資金完全來自政府撥款和執(zhí)行機構(gòu)其他途徑收取的費用。④Iain D.C.Ramsay, Personal Insolvency in the 21st Century: A Comparative Analysis of the US and Europe, Hart Publishing, 2017, p.139.

比利時立法者則認為，自然人破產(chǎn)制度的運行成本應(yīng)該公平、有效地分配給債權(quán)人，而不是由窮困的債務(wù)人或已經(jīng)緊張的國庫承擔，因為債權(quán)人對債務(wù)人面臨的過度負債困境負有責(zé)任，而且，作為信貸市場的供給者，債權(quán)人以犧牲消費者利益為代價獲得了巨大好處。比利時政府向出現(xiàn)違約的消費信貸貸款人征收小額稅收，并以此創(chuàng)建了相關(guān)基金。比利時的管理人費用通常是從分配給債權(quán)人的款項中扣除來支付的，但如果債務(wù)人的財產(chǎn)不足以支付管理人費用，該特別基金可用于支付管理人費用。許多國家對破產(chǎn)管理人在自然人案件中可能收取的費用水平與在企業(yè)破產(chǎn)中可能收取的費用水平進行了區(qū)分。例如，在捷克共和國，五年期債務(wù)整理程序中的破產(chǎn)管理人費用為每月固定金額。⑤Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.

“低收入低財產(chǎn)”（Low Income, Low Assets）案件中，自然人貧窮或缺乏技能，幾乎沒有任何資源，破產(chǎn)管理人的功能與普通破產(chǎn)案件中管理人的作用不同。此時，受過會計和法律相關(guān)培訓(xùn)的管理人參與案件可能并不經(jīng)濟。在一些國家，專門設(shè)立了一類特別的破產(chǎn)管理人處理消費者破產(chǎn)案件。例如，比利時的案件管理可以是由受過專門培訓(xùn)或經(jīng)驗豐富的社會工作者提供服務(wù)。⑥D(zhuǎn)irectorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.對于低收入債務(wù)人來說，英國發(fā)展出了一種更為有效的方法，即債務(wù)舒緩令（Debt Relief Order,DRO）。債務(wù)舒緩令使得低收入債務(wù)人可以在沒有管理人參與的情況下由破產(chǎn)管理行政機構(gòu)免除債務(wù)，相關(guān)服務(wù)由公共債務(wù)咨詢機構(gòu)提供，無需法院干預(yù)。 債務(wù)舒緩程序適用有一系列的門檻要求，最重要的是總債務(wù)上限僅為30000英鎊。債務(wù)、財產(chǎn)、收入等上限要求旨在保證只適用于“簡單”案件。統(tǒng)計表明，超過75%的破產(chǎn)債務(wù)人的收入和財產(chǎn)符合債務(wù)舒緩程序的要求。①Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

四、我國自然人破產(chǎn)程序中管理人履職困境紓解的可能選擇

我國破產(chǎn)法的運行以法院為核心。在協(xié)助債務(wù)人、談判、管理和監(jiān)督清償方案方面，以法院為基礎(chǔ)的系統(tǒng)更依賴管理人。②自然人破產(chǎn)處理工作小組：《世界銀行自然人破產(chǎn)法律問題處理報告》，殷慧芬、張達譯，趙惠妙校，北京：中國政法大學(xué)出版社，2016年，第71頁。一些國家的自然人破產(chǎn)制度運行經(jīng)歷表明，失去對破產(chǎn)管理人的控制意味著失去對自然人破產(chǎn)制度的控制。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未來我國自然人破產(chǎn)制度設(shè)計中應(yīng)重視管理人可能面臨的履職困境問題。

（一）建立全國性破產(chǎn)事務(wù)管理機構(gòu)的時機尚不成熟

浙江省溫州市的公職管理人探索有效緩解了個人債務(wù)清理工作中存在的管理人積極性不強、履職難度大以及報酬沒有保障等問題，在我國自然人破產(chǎn)制度探索中邁出重要一步。但這種探索可能只是作為一種權(quán)宜之計。該模式面臨的問題是：全國性的自然人破產(chǎn)立法實施后，大量的破產(chǎn)案件需要有專職人員來擔任管理人，而目前溫州法院是通過聘任公證員等公職人員來兼職從事破產(chǎn)事務(wù)的管理。公職管理人不具備專業(yè)的破產(chǎn)知識，對破產(chǎn)程序不熟悉，甚至可能需要普通管理人的配合才能順利完成管理人的職責(zé)，增加了程序的運行成本。

英國、澳大利亞等國家的實踐以及深圳模式都提出了全國范圍內(nèi)設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理機構(gòu)的必要性問題，我國也有學(xué)者④李曙光：《中國迫切需要建立破產(chǎn)管理局》，《南方周末》2010年7月1日第F31版。賀丹：《論個人破產(chǎn)中的行政介入》，載《經(jīng)貿(mào)法律評論》2020年第5期。陳夏紅：《個人破產(chǎn)制度要做好兩手準備》，《大眾日報》2019年8月14日，第8版。建議創(chuàng)設(shè)破產(chǎn)管理局。然而，從紓解管理人履職困境的角度出發(fā)，建立破產(chǎn)事務(wù)管理機構(gòu)的可行性需要考慮到我國目前處于破產(chǎn)文化尚需進一步普及的時代背景，而且為有效的自然人破產(chǎn)制度建立全新的、全國范圍內(nèi)的行政機構(gòu)要面臨巨大的成本。至少在最初階段，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上建立和保持程序簡單更具優(yōu)勢。⑤自然人破產(chǎn)處理工作小組：《世界銀行自然人破產(chǎn)法律問題處理報告》，第75頁。

（二）市場化管理人的順暢運行需要制度支持

自然人破產(chǎn)案件的市場化管理在一定程度上是可行的。案件管理的市場化運作既可以為有相應(yīng)需求的管理人提供鍛煉的機會，也減輕了政府負擔，但是須有相應(yīng)的配套機制。

1．建立必要的激勵機制和約束機制。部分管理人有參與自然人破產(chǎn)案件的意愿，他們看重的是積累履職經(jīng)驗，或是希望能夠借此展現(xiàn)履職能力，從而獲取更多企業(yè)破產(chǎn)案件的履職機會。為鼓勵管理人積極參與自然人破產(chǎn)案件工作，工作時間可計入律師公益服務(wù)時間。①參見《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)在個人債務(wù)集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯(lián)席會議紀要的通知》。企業(yè)破產(chǎn)法下，管理人報酬根據(jù)債務(wù)人最終清償財產(chǎn)價值的一定比例分段確定，管理人對低價值或無財產(chǎn)案件缺乏履職積極性是必然的。自然人破產(chǎn)案件3—5年的履職期內(nèi)，管理人應(yīng)定期可獲取一定額度的報酬。無財產(chǎn)案件的報酬問題可借鑒企業(yè)破產(chǎn)法下建立破產(chǎn)費用基金的經(jīng)驗，基金來源可以考慮比利時對債權(quán)人征稅建立破產(chǎn)費用基金的做法是否可行。從約束機制來講，自然人破產(chǎn)案件的管理人可由法院選任，被選任的管理人無正當理由不得拒絕；自然人破產(chǎn)案件的履職經(jīng)歷也可被列入選任企業(yè)破產(chǎn)案件管理人的條件之一。

2．程序設(shè)計應(yīng)注重簡易化、集約化和信息化。第一，立法設(shè)計應(yīng)盡量保持程序的簡易。律師代理在我國目前應(yīng)該不是可行的選擇。對于絕大多數(shù)無力聘請私人律師的債務(wù)人而言，這一隱性成本將大大增加他們提出破產(chǎn)申請的障礙。然而，債務(wù)人往往缺乏破產(chǎn)制度的相關(guān)知識，尤其是在多軌制選擇的程序中。制度簡化可以減少對大量的專業(yè)干預(yù)的需求，降低債務(wù)人的成本。②自然人破產(chǎn)處理工作小組：《世界銀行自然人破產(chǎn)法律問題處理報告》，第71—72頁。第二，案件管理集約化。美國破產(chǎn)法第13章案件持續(xù)3—5年時間，第13章托管人的職責(zé)包括收取債務(wù)人的計劃付款和將收益分配給債權(quán)人等。與第7章清算程序下每一個案件從管理人名單中選任管理人不同，第13章托管人是一種常設(shè)托管人，被任命后在一個地區(qū)（通常在一個地理區(qū)域）處理大量第13章案件。這名托管人可以集中處理來自債務(wù)人的清償款項并統(tǒng)一簽發(fā)支票對債權(quán)人進行分配。③[美]查爾斯·J.泰步，《美國破產(chǎn)法新論》，第1339頁。這種集約化處理的制度設(shè)計，可以實現(xiàn)降低成本、高效管理的目標。這一思路可以借鑒到我國自然人破產(chǎn)案件的管理。某一地區(qū)指定一名常設(shè)管理人的想法也許并不現(xiàn)實，但深圳中級人民法院“采用公開競爭方式選任5家管理人為破產(chǎn)簡易案件管理人、任職期限1年”④參見《深圳市中級人民法院關(guān)于競爭選任破產(chǎn)案件管理人的公告》。的批量指定管理人做法應(yīng)不失為可行之策。第三，推進破產(chǎn)案件管理的信息化建設(shè)。認真關(guān)注引導(dǎo)債務(wù)人選擇不同解決方案的計算機程序的設(shè)計，可以實現(xiàn)長期的經(jīng)濟和社會效益。⑤自然人破產(chǎn)處理工作小組：《世界銀行自然人破產(chǎn)法律問題處理報告》，第72頁。

3．加強對管理人的監(jiān)管。企業(yè)破產(chǎn)法運行的實踐表明，司法部門對管理人的監(jiān)管往往流于形式。⑥參見《全國人大常委會執(zhí)行檢查組關(guān)于檢查〈企業(yè)破產(chǎn)法〉實施情況的報告》。大量的自然人破產(chǎn)案件中債權(quán)人的預(yù)期分配很少或沒有，因此，債權(quán)人的被動參與可能是理性選擇。⑦自然人破產(chǎn)處理工作小組：《世界銀行自然人破產(chǎn)法律問題處理報告》，第85頁。其他國家通常采用的做法是，由于管理人一般而言是律師或會計師等，他們必須遵守這些行業(yè)的職業(yè)道德規(guī)范和紀律，此外，管理人行業(yè)組織也制定有職業(yè)道德守則，管理人甚至可能因不遵守這些標準而受到制裁。⑧Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.我國應(yīng)成立全國性破產(chǎn)管理人行業(yè)組織，盡快建立統(tǒng)一的管理人業(yè)務(wù)操作規(guī)范和職業(yè)紀律規(guī)范，對管理人的違規(guī)行為實施行業(yè)懲戒，并確保行業(yè)組織能夠獨立、客觀地履行其職能。

（三）無財產(chǎn)案件管理的另一種思路

在確保管理人有能力處理個人無力償債問題的同時，不應(yīng)過分地限制可以提供建議和幫助的主體范圍。①自然人破產(chǎn)處理工作小組起草：《世界銀行自然人破產(chǎn)問題處理報告》，第73頁。英國的債務(wù)舒緩令由行政機關(guān)直接免除債務(wù)，可能現(xiàn)階段來說并不適合我們。比利時等國家的做法說明破產(chǎn)程序中的起草和談判，或與各種債權(quán)人的非正式安排可能需要的是耐心、機智和勤勉，而不總是高水平的法律援助。溫州各基層法院在個人債務(wù)清理實踐中根據(jù)案件需求積極探索與各相關(guān)職能部門的合作和創(chuàng)新，如平陽法院參照刑事案件委托社區(qū)調(diào)查制度，探索在個債案件中開展社區(qū)調(diào)查，②參見浙江省高級人民法院于2020年12月發(fā)布的《浙江法院個人債務(wù)集中清理（類個人破產(chǎn)）工作報告》。社區(qū)工作者對社區(qū)居民更加熟悉，也許為我們提供了一種新思路。

自然人破產(chǎn)制度設(shè)計中一個無法忽視的問題是，如何避免這一機制淪為部分債務(wù)人逃避債務(wù)的工具。不同于美國、日本等國家的是，我國在制度設(shè)計之初也許不可能采取自動免責(zé)或較短的免責(zé)考察期，如此就帶來在較長的免責(zé)考察期內(nèi)，對債務(wù)人的監(jiān)督是否能夠到位的問題。與個別債權(quán)人相比，破產(chǎn)程序中的管理人有更大的審查和監(jiān)督債務(wù)人活動、發(fā)現(xiàn)債務(wù)人財產(chǎn)的權(quán)力，而且可以消除債權(quán)人重復(fù)監(jiān)督造成的浪費。③自然人破產(chǎn)處理工作小組起草：《世界銀行自然人破產(chǎn)問題處理報告》，第30頁。由于調(diào)查工作繁瑣龐雜，而且自然人案件的報酬并不可觀，因此容易出現(xiàn)管理人履職積極性不強等問題。未來的制度設(shè)計必須在確保案件適度管理的需求和管理人對適當報酬的愿望之間達成必要的妥協(xié)。