洪文霞

（東華理工大學(xué)，江西 南昌 330000）

1 規(guī)范性文件備案審查制度的意義

行政規(guī)范性文件與人民群眾的生活息息相關(guān)，設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)后，立法主體增加，規(guī)范性文件更是大大增加，其中不乏有制定有漏洞、監(jiān)管不到位的規(guī)范性文件，該類文件的實(shí)施在一定程度上直接侵害群眾權(quán)益。規(guī)范性文件備案審查是憲法法律賦予人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。

在立法工作方面，規(guī)范性文件備案審查是實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，是立法工作的延伸；在監(jiān)督工作方面，規(guī)范性文件備案審查是保障憲法法律有效實(shí)施的重要舉措，是人大及其常委會(huì)正常行使監(jiān)督權(quán)的有力手段。立法監(jiān)督貫穿于整個(gè)立法活動(dòng)，是保證立法權(quán)正常行使的必要手段。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必然要求，有利于促進(jìn)建設(shè)法治政府，保障人民群眾合法 權(quán)益。

2 規(guī)范性文件備案審查制度中存在的問(wèn)題

2.1 備案環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題

1）備案報(bào)送時(shí)限規(guī)定隨意。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》規(guī)定了“自發(fā)布之日起15日?qǐng)?bào)送備案”，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了“自公布之日起30日?qǐng)?bào)送備案”，由此導(dǎo)致各省份在報(bào)送備案時(shí)限的要求不一致。如江西、湖北和安徽為30日，北京、上海和湖南為15日，重慶為7日。規(guī)范性文件通常自制定之日起30日內(nèi)發(fā)布，因此報(bào)送時(shí)限過(guò)長(zhǎng)將導(dǎo)致審查時(shí)間不夠，報(bào)送時(shí)限過(guò)短將導(dǎo)致部分地區(qū)難以及時(shí)上報(bào)；不規(guī)定報(bào)送時(shí)限則會(huì)導(dǎo)致立法效率低下、缺乏法律依據(jù)等問(wèn)題。

2）備案報(bào)送材料要求不明。對(duì)于規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)所需材料各省規(guī)定不一，大多數(shù)省份將起草說(shuō)明規(guī)定為報(bào)備時(shí)必須提供的材料；有些省份將制定依據(jù)規(guī)定必要報(bào)送材料，如海南省。有些省份要求報(bào)備時(shí)提供公眾參與的證明，如湖北?。簧虾Ｊ袆t規(guī)定報(bào)備前須先進(jìn)行合法性審查。

2.2 審查環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題

1）審查范圍不明確。由于我國(guó)現(xiàn)行法律尚未對(duì)“規(guī)范性文件”作出準(zhǔn)確定義，各省對(duì)審查范圍的規(guī)定大致分為兩種：一種與監(jiān)督法規(guī)定基本一致，如天津、浙江等地。另一種則將省高院和省檢察院對(duì)審判、檢察工作的解釋納入了備案的范圍，如江西省。全國(guó)人大對(duì)此態(tài)度亦不明確，導(dǎo)致審查范圍存在較大爭(zhēng)議。

2）審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。審查標(biāo)準(zhǔn)是備案機(jī)關(guān)審查行政規(guī)范性文件的角度，一般通過(guò)列舉審查項(xiàng)目來(lái)明確。各省份的規(guī)定中都有合法性和合理性兩種審查標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于具體審查的內(nèi)容的規(guī)定有所不同。如《江西省規(guī)范性文件備案辦法》（2003）和《江西省關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（2019）均只強(qiáng)調(diào)了合法性審查，《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2016）則明確規(guī)定要審查規(guī)范性文件的適當(dāng)性。合法性審查項(xiàng)目邊界模糊，缺乏解釋，呈現(xiàn)出并列或交叉關(guān)系；合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，在實(shí)踐中留有大量空白，導(dǎo)致操作性較弱。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確或者不能作出正確區(qū)分，易造成備案機(jī)構(gòu)的審查工作混亂。

3）公眾參與機(jī)制不完善。公眾參與是立法過(guò)程中必不可少的部分，其法律依據(jù)有《立法法》第19條和《監(jiān)督法》第32條，部分地方性法規(guī)中亦有規(guī)定。在規(guī)范性文件審查過(guò)程中體現(xiàn)公眾參與的有公開(kāi)征詢公眾意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等，也有公眾針對(duì)法規(guī)條文向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出建議的形式。

在立法實(shí)踐中，大多省份對(duì)公眾參與機(jī)制的規(guī)定都較為簡(jiǎn)略，實(shí)際內(nèi)容不多，對(duì)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的具體召開(kāi)情形、召開(kāi)程序均未進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)停留紙面，公眾參與程度較弱。另外，由于宣傳不到位，同時(shí)缺乏完善的反饋和處理機(jī)制，導(dǎo)致公眾參與規(guī)范性文件審查積極性不高，審查建議內(nèi)容不規(guī)范。

2.3 責(zé)任追究中存在的問(wèn)題

1）缺乏明確的糾錯(cuò)程序。備案審查工作的核心是發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，因此糾錯(cuò)機(jī)制是備案審查制度的最后一道防線。然而，對(duì)于規(guī)范性文件的備案審查過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，如不合法的或不合理的，重大的或細(xì)小的問(wèn)題，審查機(jī)關(guān)應(yīng)該如何處置，立法上并不明確。并且制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，往往不重視備案審查制度，不重視人大常委會(huì)的審查意見(jiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)范性文件的制定過(guò)程中出現(xiàn)較多問(wèn)題。

2）追究責(zé)任情形不具體，責(zé)任主體不明確。首先，在合法性問(wèn)題上，僅有六省明確規(guī)定了違法制定規(guī)范性文件需要承擔(dān)的責(zé)任；在合理性問(wèn)題上，將近一半的省份未規(guī)定制定機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。沒(méi)有責(zé)任的處罰不是處罰，因此明確規(guī)定行政立法中的責(zé)任追究制度，是提高行政立法質(zhì)量必不可少的一部分。同時(shí)，各省份幾乎都規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，予以行政處分”，但并未明確何種情節(jié)屬于嚴(yán)重程度，過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)將不利于落實(shí)責(zé)任的追究。其次，責(zé)任主體不明確體現(xiàn)于兩個(gè)方面：一是責(zé)任承擔(dān)主體。一份存在問(wèn)題的規(guī)范性文件的實(shí)施，不僅是制定機(jī)關(guān)的責(zé)任，亦是備案審查機(jī)關(guān)的責(zé)任，然而將近有15個(gè)省份僅規(guī)定了制定機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)。二是追究責(zé)任主體。當(dāng)前各省規(guī)定中大多將備案審查機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)關(guān)以及本級(jí)及上一級(jí)政府部門作為追究責(zé)任的主體。然而各主體的處罰權(quán)限存在一定區(qū)別，同時(shí)處罰的主體上存在一定的重疊交叉。當(dāng)前，地方行政立法中設(shè)立的責(zé)任主體較為含混，沒(méi)有形成統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，并且大多數(shù)行政規(guī)范性文件涉及較大范圍的利益，這就導(dǎo)致了各部門之間相互推諉的現(xiàn)象，責(zé)任追究難以落實(shí)。

3 對(duì)備案審查制度的完善建議

3.1 細(xì)化備案審查程序，提高備案審查制度的可操作性

第一，合理設(shè)定備案時(shí)限，明確報(bào)備材料。首先，備案環(huán)節(jié)涵蓋有兩方面的時(shí)限：一是制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案需遵循的時(shí)限。各省可結(jié)合自身交通狀況、地理環(huán)境、需上報(bào)備案或是同級(jí)備案等因素，對(duì)具體時(shí)限要求作動(dòng)態(tài)設(shè)定。二是備案機(jī)關(guān)初審材料的時(shí)限問(wèn)題。在對(duì)初審時(shí)限進(jìn)行設(shè)定時(shí)，需要與本省行政備案審查實(shí)踐反映出的效率相結(jié)合，確保時(shí)限的合理性。其次，對(duì)各項(xiàng)報(bào)送材料作精準(zhǔn)界定，明確制定依據(jù)、制定說(shuō)明、起草說(shuō)明、備案報(bào)告等內(nèi)容，避免內(nèi)容重復(fù)；同時(shí)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加速推廣建立電子備案系統(tǒng)，節(jié)約報(bào)備時(shí)間，及時(shí)更正報(bào)備錯(cuò)誤，并且能夠進(jìn)一步落實(shí)政府信息公開(kāi)。

第三，合理調(diào)整審查范圍。2018年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。但由于我國(guó)規(guī)范性文件立法數(shù)量龐大，而備案審查制度體現(xiàn)于三套系統(tǒng)，即人大系統(tǒng)的立法權(quán)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督、中央對(duì)地方的監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)保部的上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，因此有必要對(duì)規(guī)范向文件進(jìn)行分類審查。

首先，針對(duì)政府辦公廳（室）發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)被納入備案審查的范圍，接受本級(jí)人大常委會(huì)的審查。根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）是公文處理的管理機(jī)構(gòu)，且除辦公廳（室）外，其他部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得對(duì)外正式行文?？梢?jiàn)，其對(duì)外行文代表本級(jí)政府，故其發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備。其次，針對(duì)地方“兩院”指定的規(guī)范性文件亦應(yīng)納入備案審查范圍。立法上，雖然地方法院和檢察院無(wú)權(quán)制定具有“司法解釋”性質(zhì)的文件，但實(shí)踐中，地方法院和檢察院為了確保區(qū)域內(nèi)法律適用的一致性，解決一些疑難問(wèn)題，往往會(huì)自行作出相應(yīng)的答復(fù)、審判指南和規(guī)定。這類規(guī)范性文件在一定程度上代替了法律和司法解釋，成為地方法院和檢察院的辦案依據(jù)，若其存在不合法或不合理之處，則將嚴(yán)重危害公眾利益。另外，我國(guó)的司法獨(dú)立是相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立，是在人大監(jiān)督下的獨(dú)立，因此有必要將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

第三，明晰審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府法制機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性、合理性和協(xié)調(diào)性均開(kāi)展全面審查。其次，立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)中“超越法定權(quán)限”、“違反法定程序”、“適當(dāng)性”的具體內(nèi)容，增加其確定性和可操作性。例如，可將“不得與上位法抵觸”中的“上位法”限定于法律、法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)將上級(jí)政府規(guī)范性文件和國(guó)家政策作為進(jìn)行合理性審查的補(bǔ)充。

3.2 完善公眾參與機(jī)制，保證規(guī)范性文件的科學(xué)性

首先，加大公眾參與立法審查的宣傳力度。各級(jí)人大和政府可以借助媒體和互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)宣傳公眾參與立法審查的途徑，如通過(guò)引入公民參與規(guī)范性文件備案審查的典型案例來(lái)介紹公眾監(jiān)督的重要性、審查建議的維權(quán)途徑、以及如何規(guī)范提起審查建議等，從而引導(dǎo)公眾主動(dòng)參與立法監(jiān)督。同時(shí)，備案審查機(jī)關(guān)可以適當(dāng)公開(kāi)備案審查工作，讓公眾了解審查工作的流程和審查程度，增加公眾參與審查的積極性。

其次，建立完善的反饋機(jī)制。將公眾參與貫徹于規(guī)范性文件制定、備案審查及發(fā)布的全過(guò)程，如在制定過(guò)程中，制定機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)程序，同時(shí)向社會(huì)公布征求意見(jiàn)稿；備案審查過(guò)程中，審查機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于公眾的意見(jiàn)或建議，制定機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)均應(yīng)接收，并認(rèn)真研究公眾提出的審查建議，必要時(shí)可再次聽(tīng)證論證，積極與建議人溝通，及時(shí)反饋處理結(jié)果。

3.3 落實(shí)審查糾錯(cuò)程序，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制

首先，落實(shí)審查糾錯(cuò)程序。針對(duì)規(guī)范性文件存在的不同問(wèn)題確立不同的糾錯(cuò)程序，對(duì)于其中不合法或不合理的規(guī)定，審查機(jī)關(guān)應(yīng)先與制定機(jī)關(guān)溝通，提出審查建議，讓制定機(jī)關(guān)自行修改，若制定機(jī)關(guān)不予回復(fù)或不予修改，則審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使其撤銷權(quán)。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)可定期公示規(guī)范性文件的備案審查情況，包括但不限于文件名稱、制定機(jī)關(guān)、糾錯(cuò)程序及后果等。

其次，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制。第一，具體追究責(zé)任的情形，增強(qiáng)責(zé)任追究制度的適用性。對(duì)于制定機(jī)關(guān)而言，明確其“未按規(guī)定備案”的情形，將其限定于應(yīng)為而不為、不在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)備、報(bào)備材料不齊全等，并將其怠于執(zhí)行或拒不執(zhí)行審查機(jī)關(guān)意見(jiàn)、建議的情形，一并納入追究其責(zé)任的范圍。對(duì)于備案審查機(jī)關(guān)而言，明確其“不履行或不正確履行職責(zé)”的情形為對(duì)公民、法人或其他組織、審判機(jī)關(guān)提起的審查建議不予備案、審查，以及審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不出具糾正意見(jiàn)。第二，明確責(zé)任追究主體，杜絕推諉。針對(duì)上述具體的追責(zé)情形，明確各情形的責(zé)任主體，必要情形下可以將法制、監(jiān)察和人事部門引入到追責(zé)范圍中。對(duì)于能夠明確認(rèn)定管理組織的，應(yīng)該清楚地指明，盡可能避免運(yùn)用“有關(guān)單位或人員”或“相關(guān)組織或人員”等不明晰的用語(yǔ)。在明確責(zé)任主體后，應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)的追責(zé)程序?qū)ω?zé)任主體問(wèn)責(zé)追究，針對(duì)不同的責(zé)任情形給予相對(duì)應(yīng)的懲罰或處分，從而增強(qiáng)追責(zé)機(jī)制的可操作性。