賈紹鳳

（中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，100101，北京）

一、貫徹新發(fā)展理念是高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求

高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)要求是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念。 堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，改變過(guò)去高投入、拼規(guī)模的粗放式增長(zhǎng)模式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，推進(jìn)科學(xué)、技術(shù)和制度的全方位創(chuàng)新， 提升科技和治理水平，提高資源配置效率； 堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重國(guó)家硬實(shí)力和軟實(shí)力的同步提升，不斷增強(qiáng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性；堅(jiān)持綠色發(fā)展，推行資源節(jié)約、 環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，建設(shè)環(huán)境健康、生態(tài)良好、生活幸福的美麗中國(guó)；堅(jiān)持開(kāi)放理念，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流， 擴(kuò)大加深對(duì)外開(kāi)放，承擔(dān)和引領(lǐng)建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體的使命和潮流；堅(jiān)持共享理念，以人民為中心，建立和完善人人參與發(fā)展過(guò)程、共享發(fā)展成果的中國(guó)特色社會(huì)主義。

二、水治理進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的若干標(biāo)志

我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在水治理方面也有若干顯著的標(biāo)志。

我國(guó)水利發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入用水微增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的階段。 我國(guó)用水量變化見(jiàn)圖1。 從 20 世紀(jì) 70 年代后期開(kāi)始， 我國(guó)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)入微增長(zhǎng)階段； 從 20 世紀(jì) 90 年代中期開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)入波動(dòng)中負(fù)增長(zhǎng)、工業(yè)用水和總用水進(jìn)入微增長(zhǎng)階段；2014年至2019 年，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和總用水量都進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段。

我國(guó)主要污染物排放量已經(jīng)跨過(guò)環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線拐點(diǎn)進(jìn)入穩(wěn)步下降階段，河湖生態(tài)流量逐步恢復(fù)、水生態(tài)狀況惡化趨勢(shì)扭轉(zhuǎn)。 歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，與煙（粉）塵排放量、二氧化硫排放量、 氮氧化物排放量等大氣污染物從2014 年前后開(kāi)始穩(wěn)步下降類(lèi)似，我國(guó)主要水污染物排放量也已經(jīng)改變上升趨勢(shì)轉(zhuǎn)而下降（圖2）。 其中化學(xué)需氧量數(shù)據(jù)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不同而年際波動(dòng)較大， 但不影響對(duì)整體下降趨勢(shì)的判斷。 2007 年和2017 年兩次全國(guó)環(huán)境普查數(shù)據(jù)也表明，我國(guó)主要污染物排放量已經(jīng)大幅度下降。河湖生態(tài)需水受到前所未有的重視，流域生態(tài)調(diào)度已廣泛實(shí)施，河湖生態(tài)流量逐步得到恢復(fù)，河湖水域功能達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步提升， 水生態(tài)惡化的趨勢(shì)得到有效遏制，開(kāi)始轉(zhuǎn)為逐步改善。

我國(guó)水土流失狀況根本好轉(zhuǎn)，水旱及相關(guān)災(zāi)害防控能力大為加強(qiáng)，流域生態(tài)逐步恢復(fù)。 全國(guó)水土流失治理效果顯著，以黃河為例，河流輸沙量呈趨勢(shì)性大幅度減少；全國(guó)森林覆蓋率穩(wěn)步提升，農(nóng)作物受災(zāi)面積和發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的次數(shù)趨勢(shì)性下降，說(shuō)明流域生態(tài)環(huán)境狀況有根本性改善，抗御水土流失、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害、洪澇和干旱災(zāi)害的能力大幅度增強(qiáng)。

我國(guó)已經(jīng)初步形成政府管制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)參與、設(shè)施支撐、科技引領(lǐng)的現(xiàn)代水治理體系，初步具備了現(xiàn)代化的水治理能力。 我國(guó)政府發(fā)揮了很好的流域治理、 水旱災(zāi)害防治、水資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一指揮職能；與此同時(shí)，水價(jià)、水權(quán)交易、水工程招標(biāo)投標(biāo)、水服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等市場(chǎng)機(jī)制也發(fā)揮了重要的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用； 專(zhuān)家咨詢(xún)論證、利益相關(guān)者意見(jiàn)調(diào)查、社會(huì)意見(jiàn)征求等提供了廣泛的社會(huì)參與途徑和方式； 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是政府重點(diǎn)關(guān)注和投入的領(lǐng)域， 軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上保障了國(guó)家水安全； 水利科技在水循環(huán)基礎(chǔ)研究、水工程技術(shù)研究、水管理制度研究各方面進(jìn)入國(guó)際先進(jìn)行列，注重通過(guò)科技創(chuàng)新引領(lǐng)國(guó)家水治理水平的不斷提高。

三、高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)水治理的要求

根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念的本質(zhì)要求，對(duì)水治理所處階段進(jìn)行判斷，可以推斷今后一個(gè)時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展對(duì)水治理的總體要求。

1.不搞大開(kāi)發(fā)而要大保護(hù)

習(xí)近平總書(shū)記指出長(zhǎng)江要“共抓大保護(hù),不搞大開(kāi)發(fā)”。 其實(shí)不僅僅是長(zhǎng)江，對(duì)全國(guó)總體而言，也應(yīng)該進(jìn)入大保護(hù)的階段。 落實(shí)流域大保護(hù)的方針，一方面要改變以工程建設(shè)為中心的水治理模式，切實(shí)轉(zhuǎn)變到以水資源高效利用和流域保護(hù)為中心的水治理模式；另一方面要避免“流域保護(hù)的工程化思維”、 企圖通過(guò)大規(guī)模修建工程的方式來(lái)解決生態(tài)問(wèn)題，而要尊重生態(tài)規(guī)律，以保持生態(tài)系統(tǒng)的自然本底狀況為生態(tài)保護(hù)原則，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)的能力，改變?nèi)祟?lèi)過(guò)度干預(yù)自然的錯(cuò)誤行為，主要采用減少人類(lèi)破壞、自然恢復(fù)的方式來(lái)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)。

圖1 我國(guó)用水量變化

圖2 我國(guó)廢水排放量及主要水污染物排放量變化

2.供水保障從擴(kuò)大規(guī)模向提高保證率轉(zhuǎn)變

在全國(guó)用水微增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)情況下，除個(gè)別缺水地區(qū)，不應(yīng)再追求擴(kuò)大供水規(guī)模，而應(yīng)以提高供水保證率和供水質(zhì)量為重點(diǎn)。 對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉， 傳統(tǒng)的供水保證率標(biāo)準(zhǔn)是75%，這對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)而言顯然標(biāo)準(zhǔn)偏低，是否可以提高到跟工業(yè)一樣的標(biāo)準(zhǔn)（95%）？ 設(shè)施農(nóng)業(yè)已經(jīng)工業(yè)化，資本密集度也比傳統(tǒng)大田農(nóng)業(yè)高了很多，理應(yīng)有更高的供水保證率。 對(duì)于城鄉(xiāng)生活用水，提高保證率和供水水質(zhì)是重點(diǎn)，應(yīng)在替換不合格供水水源、規(guī)劃和修建城鎮(zhèn)應(yīng)急后備水源工程、集中供水水源地保護(hù)、自來(lái)水處理和配送系統(tǒng)的質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)供水一體化、 偏遠(yuǎn)地方供水安全保障、提高供水效率等方面下功夫。

3.洪澇防治從重點(diǎn)保障向面上普及轉(zhuǎn)變

我國(guó)大江大河、城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本達(dá)到要求， 但中小河流、農(nóng)村地區(qū)的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)以及城市內(nèi)部的除澇標(biāo)準(zhǔn)還普遍偏低。 按照高質(zhì)量發(fā)展要求，從大江大河、城市的重點(diǎn)防洪，轉(zhuǎn)向國(guó)土全覆蓋的高標(biāo)準(zhǔn)洪澇防治模式是大勢(shì)所趨。 為適應(yīng)和推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變，最要緊的一項(xiàng)工作是加強(qiáng)縣級(jí)基層的防洪能力建設(shè)。 急需合理安排基層管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置、專(zhuān)業(yè)人員配備、專(zhuān)業(yè)服務(wù)支撐機(jī)構(gòu)的配置，以保證基層有足夠的人力資源和專(zhuān)業(yè)能力來(lái)應(yīng)對(duì)水安全挑戰(zhàn)。

4.水管理從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變

改變傳統(tǒng)水利粗放式發(fā)展模式，積極應(yīng)用和融合現(xiàn)代信息化、智能化等高精尖技術(shù)， 發(fā)展精細(xì)化水利，提高水資源配置效率。

獲取更全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的水相關(guān)信息， 提高水監(jiān)測(cè)和計(jì)量水平，是水精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，沒(méi)有水的精確計(jì)量就談不上水的高效利用；提高降雨、 徑流等各種水變量的預(yù)報(bào)水平，是水精細(xì)化管理的一個(gè)重要前提，提高水信息預(yù)報(bào)水平可以大大提高水管理績(jī)效； 創(chuàng)新水資源配置和調(diào)度、流域綜合調(diào)度優(yōu)化技術(shù)，是水精細(xì)化管理的核心內(nèi)容；發(fā)展水管理智能化技術(shù)是未來(lái)水管理精細(xì)化的方向。

5.改革創(chuàng)新進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置水資源的作用

應(yīng)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但就水資源配置而言，目前仍是以政府管制為主。 如何在發(fā)揮政府把握全局、 運(yùn)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制靈活、高效配置水資源的作用？

制定規(guī)劃，限期實(shí)現(xiàn)所有水價(jià)的全成本定價(jià)。 水價(jià)應(yīng)該反映供水成本和水資源的價(jià)值，只有體現(xiàn)水資源價(jià)值的水價(jià)才能引導(dǎo)水資源的高效配置。 制定配套政策，對(duì)貧困人群進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼，以補(bǔ)償提高水價(jià)對(duì)貧困人群正常生活的影響。

完成缺水流域的水量分配方案，并把分配的水量作為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)來(lái)管理。 不缺水的流域不需要進(jìn)行水量分配，可以實(shí)行河岸水權(quán)制度。

在缺水地區(qū)把行政管理性質(zhì)的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。 作為行政許可的取水許可需要定期復(fù)核，或者重新發(fā)證，或者取消，具有較大的不確定性；作為產(chǎn)權(quán)的水權(quán)具有更高的法律地位，只要不違法，行政不得隨意干涉其擁有和使用。 為更好地發(fā)揮水權(quán)在水資源配置中的作用，有必要把缺水地區(qū)現(xiàn)有的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。 就管理實(shí)務(wù)而言，直接取水的微觀用戶(hù)取得了水權(quán)（包含了取水口、取水量、退水量等水權(quán)要素） 自然就取得了取水許可，不必重復(fù)設(shè)置兩種證件。

進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易制度改革。放開(kāi)同一個(gè)供水區(qū)內(nèi)行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易，在論證審批前提下推動(dòng)同一個(gè)供水區(qū)內(nèi)的跨行業(yè)交易和不同供水區(qū)或不同行政區(qū)的跨區(qū)水權(quán)交易；建立靈活的水權(quán)交易市場(chǎng)體系，以便利交易、減少交易成本為原則，能在當(dāng)?shù)赝瓿傻慕灰妆M可能在當(dāng)?shù)赝瓿桑槐?、也不?yīng)當(dāng)把全國(guó)的水權(quán)交易都集中到北京來(lái)進(jìn)行。 一般水權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)該跟一般商品交易市場(chǎng)的性質(zhì)相同，只是提供水權(quán)交易的場(chǎng)所和交割的服務(wù)，而不應(yīng)該按股市、期貨市場(chǎng)來(lái)看待，更不應(yīng)該按股市、期貨市場(chǎng)防范風(fēng)險(xiǎn)的制度來(lái)管理普通水權(quán)交易市場(chǎng)，除非是有水權(quán)期貨交易許可的特殊水權(quán)交易市場(chǎng)。 按股市、期貨市場(chǎng)來(lái)管理水權(quán)交易市場(chǎng)，無(wú)疑會(huì)加大水權(quán)交易的成本，不利于水權(quán)交易的開(kāi)展。