中國疾病預防控制中心傳染病預防控制所

引言

在我國事業(yè)單位中，預算績效管理是需要重點關注的工作內(nèi)容，并在制度上不斷完善。在《關于全面實施預算績效管理的意見》規(guī)定中明確要求事業(yè)單位必須高度關注和重視不斷創(chuàng)新與優(yōu)化預算績效管理方法，注重產(chǎn)出結(jié)果與成本效益，使得財政資金真正做到取之于民又受之于民，實現(xiàn)財政資金使用的精細化與規(guī)范化管理。預算績效管理更加突出的是責任和效率、更加關注的是產(chǎn)出和結(jié)果。預算績效是衡量政府績效的一項重要指標，作為我國預算結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，行政事業(yè)單位如何夯實績效主體責任、如何有效解決財政資源配置和使用中存在的低效或無效問題？如何才能真正夯實預算績效管理模式？這是社會公眾高度關注的話題。預算績效管理是推動我國政府效能提升的關鍵環(huán)節(jié)，隨著我國對事業(yè)單位改革力度的不斷深入，在事業(yè)單位全面實施預算績效管理，構(gòu)建真正有效的績效自評價體系，大大壓縮無效、低效資金的支出、優(yōu)化財政資源的配置、提高公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量，提升單位內(nèi)部總體項目的效益最大化，對促進事業(yè)單位的發(fā)展有著極為重要的作用。

一、相關概念闡述

（一）預算績效

預算績效是一個體系，其核心內(nèi)容是預算必須與中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃融合在一起，更加關注和強調(diào)必須以整體目標作為導向。預算績效體系是一個有規(guī)律的整體，主要包括預算的投入、過程、成果的評價、預算的經(jīng)濟性、公平性、效率性等方面的評價。

（二）預算績效評價

預算績效評價是對單位的全面預算績效、對資金使用后的產(chǎn)出與結(jié)果進行綜合性的述評，并對資金支出后的效果、受益者的滿意度、資金的產(chǎn)出等方面的效率效果進行考核與評價。公益性事業(yè)單位預算績效評價主要是針對公益性事業(yè)單位預算的過程、結(jié)果、影響等預算效果進行評價。

（三）事業(yè)單位實施預算績效管理的重要性

全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，深化預算管理制度改革，對于推進國家治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展、推進我國治理體系的完善等有著極為重要的意義?？梢姡谑聵I(yè)單位中實施預算績效管理可以有效提升事業(yè)單位的財政支出績效、全面推動事業(yè)單位逐步實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。

二、事業(yè)單位預算績效評價中存在的問題— 以A事業(yè)單位為例

（一）A事業(yè)單位基本情況介紹

A單位屬于全額預算撥款的衛(wèi)生事業(yè)三級預算單位，近幾年來A事業(yè)單位開始進行績效支出的自我評價試點工作。

（二）A事業(yè)單位預算績效評價的現(xiàn)狀

2018年是該單位整體支出績效評價工作開展的第二年，根據(jù)上一年的經(jīng)驗，所領導高度重視，成立了預算績效領導小組，所黨委書記和所長任組長，組員為所領導班子成員。由財務處牽頭，科教外事處、疾控應急處、后勤保障處、人事處及各相關業(yè)務科室共同參與的單位整體支出績效工作組，協(xié)同開展工作。目前在A事業(yè)單位中開展的預算績效評價與管理工作是一項綜合性的績效管理工作，為了滿足預算績效管理以評價工作提出的要求，A事業(yè)單位在內(nèi)部建立了最基本的預算績效管理制度，同時結(jié)合制度的相關規(guī)定又進一步明確了預算績效的考核規(guī)則與考核標準。A事業(yè)單位在具體的預算績效評價與考核工作中，針對本單位的實際情況，對各職能部門的工作職責進行了詳細的分解，主要分為重點工作與日常工作，最后根據(jù)預算績效評價的標準選取了相應的預算績效評價指標體系，并根據(jù)財政部相關的原則與要求開展這項工作。目前該事業(yè)單位對預算績效各個等級指標的綜合性考核指標，比較偏重于工作執(zhí)行的主體責任人、工作的完成情況等，對重點工作的考核比較關注。A事業(yè)單位根據(jù)年度的重點工作任務以及財政經(jīng)費支持的情況，制定了單位年度整體支出績效目標和指標，從產(chǎn)出、效益和滿意度三方面進行了指標以及指標值的設置，形成了績效評價指標體系，并根據(jù)年初設定的績效目標值進行年底的績效自評價打分。

（三）A事業(yè)單位預算績效評價中存在的困惑

1.預算績效評價體系還有待完善

目前，A事業(yè)單位的預算績效評價與考核工作尚未形成科學、完善、規(guī)范化的評價標準與體系，由于缺乏具體的、科學的行業(yè)標準作為指引，A事業(yè)單位的預算績效評價在方法上還存在單一和主觀性的問題，在預算績效評價中并沒有將各種分析方法融合在一起，也沒有將多種方法充分應用到預算績效評價體系中。例如：A事業(yè)單位在數(shù)據(jù)資料的獲取方面還存在較大的困難，這就使得數(shù)據(jù)的真實性、完整性無法得到保障，預算績效評價結(jié)果的準確性也值得商榷。

2.預算績效目標的設計還需要進一步規(guī)范

在安排部門預算時一般是根據(jù)績效的既定目標來完成，這對預算績效的監(jiān)管起著極為重要的作用。A事業(yè)單位在設定預算績效目標時，并未充分反映出本部門的年度計劃和中長期規(guī)劃，無法充分體現(xiàn)出部門預算資金的基本特征。例如：A事業(yè)單位在設定績效目標時，主要將重點集中在管理與決策這兩方面，效益指標并未融入其中，最終導致該事業(yè)單位預算績效評價缺乏完整性。

3.預算績效評價指標的選取亟待合理化

預算績效評價指標是綜合評價事業(yè)單位的預算收支與經(jīng)營活動產(chǎn)生效果是否已經(jīng)達到預算年度總體目標而設定的。績效指標設置與預算對應不匹配，在一、二級指標既定的情況下，如何準確合理的自主設計填報三級指標對于單位總體績效評價結(jié)果至關重要。預算績效評價指標不規(guī)范標準將大大降低預算績效評價工作的實際價值。在實際操作當中，數(shù)量指標的收集較為客觀，提前安排計劃易于采集和評價；由于A單位特定專業(yè)的工作產(chǎn)生的結(jié)果內(nèi)涵深、外延廣，其他質(zhì)量指標、效益指標等在設計時難以通過定量的方式設定，尚難以達到科學評價的目標。同時在自評價工作中，A單位還存在績效指標申報值與實際完成值偏差較大，滿意度指標范圍和指標值存在過于單一、低下等不合理的問題。

4.還需充分應用預算績效評價結(jié)果

事業(yè)單位預算績效評價實施的主要工作目標是：充分運用評價的結(jié)果，并將其滲透到事業(yè)單位的日常管理工作中，這也是有效衡量預算績效管理工作的一項重要依據(jù)。合理、科學的對預算績效評價結(jié)果進行運用不僅能夠全面提升預算績效管理工作的水平，合理配置公共財政資源，還能全面提升財政資金的使用效率。A事業(yè)單位目前在預算績效評價結(jié)果的運用環(huán)節(jié)中還存在一些問題，并未結(jié)合本單位的實際狀況建立長期而有效的監(jiān)督機制，而造成績效評價結(jié)果應用不廣泛、不充分，產(chǎn)出的結(jié)果對實際的管理需求還存在差異。例如：對于反饋的問題并沒有從根本上構(gòu)建解決這些問題的調(diào)控機制，在預算管理中存在的問題也沒有通過預算績效評價這一有效手段得以解決，大大降低了預算績效評價工作的實際價值。事業(yè)單位對預算績效評價的重視程度不高，在預算管理中側(cè)重于預算執(zhí)行而相對忽視績效評價。

三、進一步優(yōu)化和完善事業(yè)單位預算績效評價的思考

（一）完善本單位的預算績效評價管理制度體系

預算績效評價工作從整體上看涉及的內(nèi)容十分廣泛，具有較強的復雜性、實施起來是較為煩瑣的一項系統(tǒng)性工程，針對這一特征，A事業(yè)單位必須在內(nèi)部搭建完善的、科學的預算績效評價體系，為A事業(yè)單位開展預算績效評價工作提供重要保障。A事業(yè)單位是單位整體支出績效評價工作的試點單位，已成立了專門的預算績效領導小組，A事業(yè)單位應進一步明確相關的工作職責，制定規(guī)范的預算績效評價管理制度、優(yōu)化相關流程，結(jié)合單位實際制定預算績效評價操作手冊，在這些制度的約束下，真正做到職責明確、獎懲分明，同時建議與年底的職稱評聘相掛鉤。從工作流程，工作成果等需求方面依托內(nèi)控信息系統(tǒng)平臺搭建非財政預算績效管理模塊，目前還在優(yōu)化測試階段，這是該事業(yè)單位部門預算績效管理工作的創(chuàng)新，初步構(gòu)建利用信息系統(tǒng)規(guī)范管理，提高效率的思路。

（二）設計更加完善的、科學的預算績效目標指標體系

在預算績效評價體系中最重要的內(nèi)容是評價指標體系，科學的、全面的評價指標體系是保證預算績效評價結(jié)果準確性的基本前提，直接關系到預算績效評價質(zhì)量的高低。A事業(yè)單位具有一定的普遍性，但也有特殊性，在設計和制定預算績效目標指標體系時不能照搬照抄其他事業(yè)單位或其他地區(qū)的經(jīng)驗，缺乏實際的指導將對A事業(yè)單位的預算績效評價工作帶來偏差，只有真正適合本單位的績效評價體系才能促進預算績效管理水平的提升。如何科學地選取預算績效評價指標體系也是事業(yè)單位在實施預算績效評價工作中的一項重點、難點內(nèi)容，只有具有一定的科學性和有效性的預算績效評價指標才能保證預算績效評價工作做到有章可循。因此，事業(yè)單位在選取評價指標的環(huán)節(jié)中應建立在現(xiàn)有的基本原則和基礎上，做到短期與長期指標、定量與定性指標的有機融合，選擇的評價指標應該更易操作，并且能夠充分體現(xiàn)出指標的科學性、重點性和全面性等特征。同時，還應根據(jù)年初設定的績效目標開展年中績效監(jiān)控、年底績效自評。例如A單位中的以疾病控制和科學研究為例，財務指標中的資金到位率、到位及時率和資金使用率是其共性指標，而重點疾病防控督導、調(diào)研人次數(shù)和疾病防控技術(shù)文件編撰份數(shù)是疾病控制類項目的關鍵指標，公開發(fā)表論文（專著）的影響因子（SCI）、年度項目結(jié)題率則是科研類項目的關鍵指標。目前財政部正組織開展分行業(yè)分領域績效指標采集工作，相關行業(yè)績效指標庫已初步將歷年部門預算績效指標庫中的代表性同類項部分指標納入其中，并收集相關單位的具體意見和建議以及各單位協(xié)助提供行業(yè)績效指標的行業(yè)標準值，這為保證指標及指標值的科學性和合理性提供了依據(jù)及保障，非財政項目及單位整體項目都可以參考相關指標及指標值并依此設計出更加合理準確的目標指標體系。

（三）大力推進對預算績效的全過程評價體系建設

預算績效評價工作是預算管理的重點之一，在事業(yè)單位內(nèi)部推進對預算績效的全過程評價體系建設，對順利完成事業(yè)單位預算管理工作有著積極的促進作用。A事業(yè)單位內(nèi)控建設中關于預算績效目標、績效監(jiān)控及年底績效自評價部分的軟件建設，在預算管理系統(tǒng)中增加績效管理內(nèi)容，將預算的績效管理常態(tài)化，軟件設計的理念是在信息系統(tǒng)中實施預算申報、執(zhí)行、績效、依據(jù)以及績效評價和利用結(jié)果情況的全面管理，并做到定時管理。建立健全績效管理制度，提供強有力的支持。但是目前系統(tǒng)平臺的預算績效管理模塊仍然側(cè)重于單一項目的績效自評價，未涵蓋到單位整體績效自評價。整個模塊設計初衷是從年初申報預算績效目標、年中預算績效監(jiān)控到年底預算績效自評整體一系列流程貫穿始終，在測試階段并沒有完全體現(xiàn)，后續(xù)的工作仍然是進一步推進整個流程的規(guī)范填報以及從點到面，將財政項目預算、非財政項目預算到單位整體預算績效真正融合起來，實現(xiàn)系統(tǒng)的匯總及合并功能。大力推進對預算績效的全過程評價體系建設將為建立健全績效管理制度提供強有力的支持。

（四）加強對預算績效評價結(jié)果的應用

合理而科學的運用預算績效評價指標是實施預算績效評價工作的終極目標。事業(yè)單位通過對預算績效評價結(jié)果的運用，能夠?qū)ι弦浑A段事業(yè)單位在預算績效工作中存在的問題進行科學而全面的分析，在此基礎上，對本單位下一階段的預算績效工作開展情況提出指導性建議。首先，事業(yè)單位應盡快提升預算績效的執(zhí)行效果，充分運用預算績效評價結(jié)果，從而對本單位下一階段的財政預算資金安排情況提供指導性建議。同時，事業(yè)單位應將預算績效評價結(jié)果作為本單位進行預算規(guī)劃的主要依據(jù)，充分發(fā)揮預算結(jié)果的導向性作用。其次，事業(yè)單位應將評價結(jié)果與預算績效評價監(jiān)督機制融合在一起，結(jié)合本單位實際構(gòu)建動態(tài)化、全過程跟蹤機制，充分發(fā)揮監(jiān)督機制的重要作用，對于在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應及時進行分析和調(diào)整，以此來全面提升預算績效評價的效率。最后，事業(yè)單位應出臺相應的管理辦法，實現(xiàn)評價結(jié)果應用的規(guī)范化管理。加強對預算績效評價結(jié)果的應用，進一步強化了績效管理工作理念、落實了預算支出責任的關鍵點。為了加強預算績效評價工作的約束性和剛性，事業(yè)單位中的相關部門應盡快出臺與之相配套的管理制度，制定相應的管理辦法，實現(xiàn)預算績效評價結(jié)果應用的規(guī)范化與制度化。事業(yè)單位通過預算績效評價結(jié)果的應用不僅能全面提升相關人員的責任意識，同時還能實現(xiàn)資金的規(guī)范化及有效使用。在非財政項目績效評價方面還可以結(jié)合每一個科研項目的周期，依據(jù)實際績效產(chǎn)出等作為發(fā)放科研人員課題績效的參考依據(jù)。

結(jié)語

綜上所述，只有不斷加強和完善事業(yè)單位預算績效管理評價體系的構(gòu)建，才能全面提升事業(yè)單位的工作質(zhì)量和效率，促使決策更加科學，項目資金的使用效率更明顯。因此，事業(yè)單位應從本單位內(nèi)部著手深化預算績效管理意識，加強預算績效評價結(jié)果的應用，構(gòu)建能夠真正反映事業(yè)單位實際情況的績效評價體系，為事業(yè)單位的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展保駕護航。