洛桑達杰

（中共西藏自治區(qū)委員會黨校，西藏 拉薩 850000）

西藏是全國貧困程度最深、難度最大、成本最高的深度貧困地區(qū)，到2020年與全國一道實現(xiàn)全面小康面臨著種種困難和挑戰(zhàn)。但在黨中央和各對口援藏省市地區(qū)的大力支援下，在全區(qū)各級黨委政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在廣大群眾和干部的群策群力和辛勤勞作下，于2019 年底，剛性的考核任務(wù)基本完成。本文針對全區(qū)脫貧攻堅完成以后，保持各項政策、機制、幫扶、責(zé)任力度不減，建立防止返貧長效機制，補齊農(nóng)牧區(qū)短板弱項，繼續(xù)強化政策保障等還需要做的大量工作進行研究，提出鞏固拓展脫貧攻堅成果并全力推進鄉(xiāng)村振興的幾點建議。

1 西藏脫貧攻堅取得歷史性成就

西藏各級黨委政府始終把脫貧攻堅作為“十三五”時期最大的民生工程，緊盯“兩不愁三保障”和人脫貧、縣摘帽、解決區(qū)域貧困的底線目標(biāo)，全區(qū)上下團結(jié)擰成一捆繩，推進脫貧攻堅工作。明顯改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件，顯著提升了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)水平，培養(yǎng)了一大批懂政策、會幫扶、作風(fēng)硬的干部隊伍，貧困群眾整體面貌發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。

1.1 脫貧攻堅取得巨大成效

截止2019 年底，全區(qū)62.8 萬人全部脫貧，74 個縣（區(qū)）全部摘帽，貧困發(fā)生率由2015 年的25.32%降為0，實現(xiàn)全區(qū)所有的貧困縣（區(qū)）摘帽、所有的貧困人口脫貧，并持續(xù)保持著貧困人口的零記錄。在中央對省級黨委政府的績效考核中連續(xù)4 年被中央確定為“綜合評價好”，全區(qū)整體實現(xiàn)“兩不愁三保障”目標(biāo)任務(wù)。解決了剩余3.23 萬建檔立卡貧困人口的飲水安全問題，勸返了貧困家庭學(xué)生5213 人，貧困人口的基本醫(yī)療保險救助得到了保障，筑牢群眾脫貧“保障網(wǎng)”，完成貧困家庭危房改造任務(wù)4.4 萬戶。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的特殊關(guān)懷下，在全國實現(xiàn)了整省率先脫貧，歷史性消除了絕對貧困問題。

1.2 群眾收入水平顯著提高

人均純收入從2015年底的1499元提高到了2019年底的9328.04 元，比5 年前的1499 元增加了5 倍多。其中，工資性收入和經(jīng)營性收入分別增長18%和15%，轉(zhuǎn)移就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進群眾增收成效顯著。2019 年，西藏農(nóng)村居民可支配收入實際增長13.1%，增速全國第一，連續(xù)17年保持兩位數(shù)較快增長。農(nóng)村居民可支配收入達到全國平均水平的80.8%，絕對值相差3070 元，同比縮小101 元，在全國排名24 位，西部第6 位，同比向前推進了1 位。從貧困群眾收入結(jié)構(gòu)看，工資性收入和經(jīng)營性收入占79.3%，貧困人口轉(zhuǎn)移性收入平均占比從2016 年的大約33%下降到2019年的大約20%.

1.3 社會保障水平顯著提高

全區(qū)“十三五”脫貧攻堅期間大力實施“水電路訊網(wǎng)、教科文衛(wèi)保”十項提升工程，貧困群眾基本生產(chǎn)生活條件明顯改善。電力方面，隨著阿里聯(lián)網(wǎng)工程年底建成后，全區(qū)主電網(wǎng)供電實現(xiàn)74 個縣(區(qū))全覆蓋，“三區(qū)三州”農(nóng)網(wǎng)改造升級工程217項全面開工，抵邊建設(shè)任務(wù)已全部納入“三區(qū)三州”農(nóng)網(wǎng)項目實施，同時也安排了易地扶貧搬遷配套供電工程。道路交通方面，截止2019 年底，全區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、所有建制村通達率都達到99.86%以上，建制村通客車率37%(5480 個村中有2024 個)，提前三年完成目標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)村通達深度和通暢水平都有了大幅提升。通信網(wǎng)絡(luò)方面，全區(qū)光纖寬帶覆蓋5366 個村(居)、4G 網(wǎng)絡(luò)覆蓋5310 個村居，廣播電視村村通工程新增11.8 萬戶。教育設(shè)施建設(shè)方面，統(tǒng)籌解決易地扶貧搬遷點學(xué)校配套建設(shè)，多渠道投入建設(shè)資金2.86 億元，共安排所有深度貧困縣學(xué)?；窘ㄔO(shè)資金8.99 億元，安置點適齡兒童少年接受學(xué)前和義務(wù)教育全面保障，全區(qū)貧困家庭子女接受高等教育的比例逐步提高，貧困家庭子女接受義務(wù)教育得到了有效保障。貧困群眾健康水平和社會保障水平不斷提高[1]。

1.4 經(jīng)濟社會實現(xiàn)快速發(fā)展

通過實施“五個一批”和脫貧攻堅前所未有的大規(guī)模高強度集中投入，廣大農(nóng)牧區(qū)各項社會事業(yè)面貌發(fā)生了根本性變化。脫貧攻堅各項事業(yè)成效顯著、生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化、保障措施日趨完善、基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善、教育水平不斷提升、農(nóng)牧民健康水平不斷改善。感黨恩、愛核心教育深入人心、進一步增強了“五個認同”，密切了黨群干群關(guān)系，建強了基層組織，增強了民族團結(jié)，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

1.5 貧困治理能力明顯提升

精準扶貧、精準脫貧基本方略作為新一輪農(nóng)村貧困治理的主要制度設(shè)計，形成了“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的政策建構(gòu)，以及堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持一盤棋思想，堅持黨政“一把手”主體責(zé)任，實行干部“四包”制度。西藏貧困治理能力方面，有些創(chuàng)新舉措在全國都是走在前列的：一是從西藏整個脫貧攻堅期的組織架構(gòu)來看。全區(qū)成立了脫貧攻堅指揮部，屬全國第1 家，在攻堅期內(nèi)大概有十幾個省都借鑒西藏經(jīng)驗成立了指揮部，如果沒有這個指揮部在資源配置上發(fā)揮重大作用，從根本上解決了各行業(yè)各部門協(xié)調(diào)問題，創(chuàng)新了資源整合方式，形成了巨大合力，各種超常規(guī)的舉措無法落地。二是從全區(qū)生態(tài)保護與生態(tài)崗位的高度結(jié)合來看。盡管區(qū)內(nèi)有些部門、領(lǐng)導(dǎo)和中央巡視都說這是過度福利化（定編定崗定量定酬），生態(tài)崗位確實也存在一些弊端，但是總體上發(fā)揮了支撐作用，特別是對那些沒有勞動技能的貧困人員，增加貧困群眾收入。三是從駐村工作隊的作用發(fā)揮來看。駐村工作隊最初目的是強基惠民，但在這個過程中對脫貧攻堅工作起到了非常大的支撐作用，特別是對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核準或采集上發(fā)揮了不可替代的作用。同時將在今后鞏固提升脫貧攻堅成果、發(fā)現(xiàn)貧困主體等方面會發(fā)揮更大作用?？傊?，在全區(qū)脫貧攻堅期間形成的責(zé)任體系、組織體系、投入體系、保障體系、考核體系，有效推動了全區(qū)基層治理體系的完善，顯著提升了基層治理能力。

2 鞏固提升脫貧攻堅成果

今年是鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的起步之年。應(yīng)把鞏固提升脫貧攻堅成果擺在頭等重要位置，堅決守住來之不易的脫貧成果，確保經(jīng)得起歷史和實踐檢驗，需從以下幾個方面繼續(xù)發(fā)力。

2.1 大力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

正確處理好城鎮(zhèn)就業(yè)和就近就便不離鄉(xiāng)不離土、能干會干的關(guān)系，立足資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢。著力強化提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，搞好扶貧產(chǎn)品銷售。從全區(qū)目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和比較優(yōu)勢看，能夠確保貧困群眾依靠產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)比較穩(wěn)定、可持續(xù)脫貧，應(yīng)該講種植青稞、養(yǎng)殖牦牛、開發(fā)旅游、民族手工等這些是首選的富民產(chǎn)業(yè)，不管是從全區(qū)資源稟賦、比較優(yōu)勢出發(fā)，還是從廣大貧困群眾所掌握的技能水平和作業(yè)熟練程度考慮，都是就近就便、能干會干的產(chǎn)業(yè)。比如，以青稞牦牛產(chǎn)業(yè)為例，全區(qū)行業(yè)內(nèi)部或者有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常詬病說大家的產(chǎn)業(yè)除了青稞就是牦牛、說同質(zhì)化嚴重。那么我們捫心自問想一想，西藏除了青稞牦牛還能搞什么？這些是不是我們的資源稟賦、是不是我們的比較優(yōu)勢、是不是我們廣大農(nóng)牧民能干會干的產(chǎn)業(yè)？有人也許會質(zhì)問為什么不學(xué)習(xí)內(nèi)地發(fā)達地區(qū)搞一些“高大上”的產(chǎn)業(yè)？我們不是沒搞過，還提出“抓大放小”，結(jié)果是大的沒有抓住、小的反而放走了。因此，筆者認為西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的真正問題不是出在同質(zhì)化，而是沒有形成規(guī)?；?。那么，如何打造西藏產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營或者如何把青稞牦牛產(chǎn)業(yè)建設(shè)成為特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者。首先，各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)和扶持青稞牦牛產(chǎn)業(yè)做大做強。各級政府加大統(tǒng)籌資源力度，更多從供給側(cè)發(fā)力，變“輸血”為“造血”，著眼解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“小、散、軟”突出問題。通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地、培育龍頭企業(yè)，打造優(yōu)勢品牌、開拓銷售市場，加快推進青稞牦牛種養(yǎng)殖、加工、銷售為一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，延長價值鏈。其次，積極探索建立以政府引導(dǎo)、企業(yè)帶動、合作社參與、貧困戶受益的“企業(yè)+基地+合作社+貧困群眾”的青稞牦牛扶貧產(chǎn)業(yè)機制，實現(xiàn)青稞牦?；亟ㄔO(shè)不斷加強，產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)集群帶動和品牌效益顯著提升，產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)增收能力顯著增強，真正把青稞牦牛產(chǎn)業(yè)建設(shè)成為特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者、貧困群眾增收的承載體[2]。

2.2 加大易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶措施

正確處理好扶貧搬遷向城鎮(zhèn)聚集和向生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善地區(qū)聚集的關(guān)系，堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合全區(qū)易地扶貧搬遷工作中存在的顯性或隱性問題，從構(gòu)建持續(xù)發(fā)展的長效機制考慮，提出幾點思考。一是從搬遷群眾的生存發(fā)展方面看；在整個脫貧攻堅期間對各地易地扶貧搬遷情況的深入調(diào)研不難發(fā)現(xiàn)，凡是原居住地村集體經(jīng)濟發(fā)展好、效益好的地方的搬遷群眾，都不愿意搬到新安置地（點），怕影響他們的收入來源。因此，從搬遷群眾的生存可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，建好用好農(nóng)牧民專業(yè)合作社將關(guān)乎群眾收入的可持續(xù)、關(guān)乎群眾持續(xù)穩(wěn)定脫貧。通過農(nóng)牧民專業(yè)合作社這個平臺，大力發(fā)展安置區(qū)（點）集體經(jīng)濟，整合各種資源增加群眾財產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入，同時還為安置區(qū)（點）的閑置勞動力提供就業(yè)崗位而增加工資收入。二是從搬遷群眾的政策支持方面看；現(xiàn)國家已明確提出，對于已脫貧的貧困縣鄉(xiāng)村戶給予了從脫貧之日起的五年過渡期。從搬遷群眾各項政策可持續(xù)支持方面考慮，首先應(yīng)該充分發(fā)揮各級政府財政資金投入的杠桿作用，加大投融資體制改革，積極吸引信貸、社會資金等投入，確保搬遷安置區(qū)（點）配置資金政策的可持續(xù)性。其次按照“應(yīng)保盡保、按標(biāo)施?！钡脑瓌t，進一步完善社會保障體系，確保搬遷群眾享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母鞣N社會保障政策。再次應(yīng)采取超常規(guī)舉措，大力推動搬遷安置區(qū)（點）后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，確保落實各項配套資金，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的可持續(xù)性[3]。三是從搬遷群眾后續(xù)支持和保障方面看；首先堅持以人為本，統(tǒng)一和提高思想認識。強化落實主體責(zé)任，狠抓基層黨組織建設(shè)，尊重意愿合理安置。其次加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)同步推進，保障貧困群眾安居樂業(yè)。用足、用好、用活各項幫扶資金，加大縣（區(qū)）級統(tǒng)籌力度，加快補齊短板，確保搬遷群眾發(fā)展公平、資源共享;做好遷入地的水電路訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面摸清建設(shè)底數(shù);加大公共服務(wù)投入力度，保障搬遷群眾基本生活，保障搬遷群眾公共服務(wù)普惠化;創(chuàng)新服務(wù)載體，打通黨群聯(lián)動“新渠道”，發(fā)動群眾、帶領(lǐng)群眾，認可新家園、融入新家園、建設(shè)新家園，讓群眾充分感受到滿滿的獲得感、幸福感、安全感。

2.3 激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力

堅持群眾主體，把政府支持與自我脫貧結(jié)合起來，積極引導(dǎo)、鼓勵參與，解放思想、改變觀念，用脫貧攻堅的實際成效和老百姓實實在在的獲得感，讓群眾切實感受到幸福生活是奮斗出來的，持續(xù)激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力。一是移風(fēng)易俗，教育引導(dǎo)群眾摒棄陋習(xí)，強化法制教育，淡化宗教消極影響，引導(dǎo)群眾相信黨和政府，尊重科學(xué)、崇尚科學(xué)，減少宗教領(lǐng)域不理智消費支出。二是產(chǎn)學(xué)交融提技能，把扶什么產(chǎn)業(yè)與教什么技能結(jié)合起來，寓培訓(xùn)于生產(chǎn)、經(jīng)營中，充分發(fā)揮好能手、能人的作用，緊緊圍繞貧困群眾所思所愿，做給他們看、教給他們做、帶著他們干，使貧困群眾真正實現(xiàn)有業(yè)可就、有活可干、有?？上?，切實調(diào)動貧困群眾的積極性和主動性。三是多元培訓(xùn)重實訓(xùn)，著眼于貧困人口充分就業(yè)，充分用好西藏大學(xué)、農(nóng)牧學(xué)院、各級職業(yè)學(xué)校、援藏交流等平臺，扎實開展貧困群眾技能培訓(xùn)，做到課堂與實際相結(jié)合，培訓(xùn)與生產(chǎn)相結(jié)合，知識與實際操作相結(jié)合，讓貧困群眾在生產(chǎn)過程中得到鍛煉、掌握技術(shù)、提升能力，實現(xiàn)適能選崗，充分就業(yè)。四是獎勤罰懶增動力，變“輸血”為“造血”，改進幫扶方式，將幫扶政策措施與貧困群眾參與掛鉤，改變簡單給錢、給物、給牛羊為以獎代補、以勞代補、以工代賑，形成有勞有得、多勞多得的正向激勵，扶貧領(lǐng)域杜絕養(yǎng)“懶漢”“福利陷阱”，積極營造勞動光榮的良好氛圍。

3 全力夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)

鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我們現(xiàn)階段工作的主要目標(biāo)。為了夯實鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)，確保各項幫扶政策穩(wěn)定、建立防止返貧機制、解決相對貧困問題與鞏固提升脫貧成果同樣重要。

3.1 嚴格落實“四個不摘”要求

嚴格按照中央要求設(shè)立過渡期，過渡期內(nèi)繼續(xù)落實“四個不摘”，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，確保投入力度不減、幫扶隊伍不撤。根據(jù)不同區(qū)域、對象、資源稟賦、致貧原因，加大政策兌現(xiàn)，做到摘帽不摘政策;一對一、人盯人，做到摘帽不摘責(zé)任;繼續(xù)執(zhí)行干部“四包”制度，做到摘帽不摘幫扶;實行最嚴格的考核制度，做到摘帽不摘監(jiān)管。什么薄弱就強化什么，什么問題突出就解決什么，對已脫貧但不穩(wěn)定戶和收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶人口量身制定針對性、操作性、可行性的防返貧和持續(xù)穩(wěn)定脫貧的具體措施。現(xiàn)行政策除非個別做適當(dāng)調(diào)整以外，大的政策是不能取消的、不能摘的，扶上馬再送一程，這一程送多遠主要取決于全區(qū)下一步的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、替代性收入能夠達到什么程度。

3.2 建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制

為了防止貧困人口返貧及邊緣人口致貧，嚴格確定監(jiān)測對象，錄入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，實行動態(tài)管理。目前，西藏已經(jīng)出臺印發(fā)了《西藏自治區(qū)鞏固脫貧攻堅成果實施辦法》，該辦法是一個監(jiān)測和幫扶的實施辦法，其核心主要是構(gòu)建三個機制:發(fā)現(xiàn)機制、核實機制、幫扶機制。國務(wù)院扶貧辦也曾明確提出，各地方開展防止返貧的監(jiān)測對象必須以家庭為單位，況且主要監(jiān)測攻堅期內(nèi)精準識別出來的建檔立卡已脫貧，但不穩(wěn)定戶收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶，其實這部分人的生活質(zhì)量與建檔立卡貧困戶沒有什么本質(zhì)上的區(qū)別。

要想解決貧困就得把窮人找出來，瞄準重點對象建立機制防返貧，這就需要首先啟動發(fā)現(xiàn)機制，發(fā)現(xiàn)機制的主體應(yīng)該是駐村工作隊、第一支部書記和村兩委班子。村里因遭遇天災(zāi)人禍或人力不可抗拒的因素形成了暫時的貧困，要及時發(fā)現(xiàn)，并由村支書、村兩委第一時間要報告所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。其次，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要根據(jù)建檔立卡貧困戶信息，第一時間去履行復(fù)核并報告給縣(區(qū))政府，也就是需要啟動核實機制。再次，縣(區(qū))要第一時間履行幫扶責(zé)任，也就是立即啟動幫扶機制，因病致貧該報銷的報銷，實行醫(yī)療救助的申請醫(yī)療救助，不能等到造成返貧了才去幫扶。除非是發(fā)生大面積的自然災(zāi)害，那么下一步發(fā)生的貧困一定是點狀的，出現(xiàn)一個我們就消滅一個，不能等到形成面狀的。這樣我們就可以始終保持貧困人口的零記錄，同時采取幫扶的過程一定要有記錄，便于今后形成一個標(biāo)準。因為，從理論上講是不可能沒有返貧的，我們只是通過這三個機制保證我們的貧困人口不進入真正的貧困狀態(tài)。

3.3 建立解決相對貧困的長效機制

相對貧困治理是一個長期的過程。從國家層面講，中國地域遼闊、區(qū)域差異大，國家沒法出臺統(tǒng)一的貧困檢測標(biāo)準，中央明確提出要求各地方結(jié)合自身實際出臺相對貧困監(jiān)測標(biāo)準。從全區(qū)實際情況出發(fā)，科學(xué)確定相對貧困標(biāo)準，應(yīng)至少要考慮兩個方面的問題：一要確定一個相對貧困的概念或標(biāo)準；二要始終保持貧困群眾收入的持續(xù)增加。

3.3.1 確定相對貧困的標(biāo)準。(1)采用國家扶貧標(biāo)準的1.5 倍?，F(xiàn)在國家的扶貧標(biāo)準大概是4000 元，以4000 元的1.5 倍就是6000 元，這個作為我們相對貧困的標(biāo)準還是可行的，把全區(qū)建檔立卡已脫貧戶和邊緣戶中收入低于6000 元的貧困戶納入我們的這個監(jiān)測范圍，那么只要監(jiān)測到從這個標(biāo)準掉下去的跡象就立即啟動幫扶機制。(2)納入收入中位數(shù)。引用統(tǒng)計學(xué)上中位數(shù)的概念來衡量某地區(qū)普通民眾的收入水平，相比較于平均收入它更貼近普通民眾的實際生活水平。通過和有關(guān)部門的協(xié)作配合，全區(qū)扶貧部門大概確定的收入中位數(shù)是11500元左右，以這個中位數(shù)的60%作為相對貧困的標(biāo)準。以上兩種確定方法得出的結(jié)果大體差不多，但一個是動態(tài)的線、一個是靜態(tài)的線，而且采用收入中位數(shù)這個概念能夠比較有效地避免被平均化。

3.3.2 保持貧困群眾收入的持續(xù)增加。全區(qū)原來在脫貧攻堅啟動時確定了一個貧困群眾收入每年增長幅度不低于16%的標(biāo)準，但是后來中央巡視的反饋意見明確指出這個標(biāo)準太高，后來在整改過程中把這個概念取消了?，F(xiàn)在的提法是實現(xiàn)貧困人口人均可支配收入的增幅要持續(xù)高于全區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入的增幅，只有確保貧困群眾收入持續(xù)高于平均增幅，才會在經(jīng)過若干年以后追趕上全區(qū)的平均收入水平，那么也會產(chǎn)生新的低收入階層?？傮w來講就是始終做到兩個保持：一是保持貧困人口的零記錄；二是保持貧困人口收入的持續(xù)增加。