鄧宇琦 許珊珊 朱永利 李位榮

（1.南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院,江蘇 南京 210023；2.南京郵電大學(xué)管理學(xué)院,江蘇 南京 210023）

黨的十八大以來，中央高度重視新時代文物和文化資源保護、傳承、利用的工作，國家文化公園被納入國家公園體系，成為其中的新類型。大運河江蘇段作為大運河國家文化公園唯一重點建設(shè)區(qū)，在沒有先例可循的情況下，其“先行探路”的建設(shè)定位是非常明確的。本文以江蘇蘇州為個案研究對象，通過分析蘇州的探索之路，總結(jié)大運河國家文化公園建設(shè)的實踐邏輯，剖析推進過程中碰到的困難，找尋解決的關(guān)鍵路徑。

1 大運河國家文化公園：世界文化遺產(chǎn)保護的新范式

中國大運河開鑿至今已有2 500多年，流經(jīng)8個省市35座城市，促進了古代中國南北之間的經(jīng)濟文化交流，時至今日大運河依然作為一條交通水道承載著運輸散裝貨物的功能，是活著的、流動著的重要人類遺產(chǎn)。系統(tǒng)梳理中國大運河保護工作的進程，我們不難發(fā)現(xiàn)中國大運河經(jīng)歷了三次保護范式的迭代。

1.1 2004—2017年：申遺式保護范式

最早關(guān)注中國大運河的保護問題的是國家文物局局長單霽翔，他在2004年提議要將大運河列入世界遺產(chǎn)名錄。2008年大運河申遺工作正式啟動，沿河各省市依托世界遺產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系開展大運河保護工作，直至2014年6月中國大運河申遺成功。2014年至2017年間后申遺時代，人們繼續(xù)探索著大運河這一活遺產(chǎn)的保護經(jīng)驗。此階段的大運河保護呈現(xiàn)的是申遺式保護范式：以大運河申遺為切入點，以大運河文化遺產(chǎn)保護的概念導(dǎo)入為特征，各領(lǐng)域分頭推進大運河的保護改造。

1.2 2017—2018年：“以人為本”的分散式保護范式

2017年習(xí)近平總書記在北京通州區(qū)調(diào)研時強調(diào)“保護大運河是運河沿線所有地區(qū)的共同責(zé)任”，并對“保護好、傳承好、利用好”大運河文化遺產(chǎn)多次作出重要批示，為大運河的保護、傳承、利用指明了方向。在此階段，大運河的保護戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為“以人為本”的保護傳承：強調(diào)將大運河保護傳承與城市的規(guī)劃建設(shè)、人民的幸福福祉聯(lián)系在一起，通過大運河文化帶建設(shè)，讓運河沿岸的老百姓擁有美麗的生態(tài)家園、厚重的文化家園、崇高的精神家園。從具體運作層面來看，此階段大運河文化遺產(chǎn)的保護和傳承整體上來說屬于分散建設(shè)、局部聯(lián)動共享。

1.3 2019年至今：“文化自信”彰顯的規(guī)范性保護范式

2019年2月，《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃》印發(fā)，把大運河文化帶建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略。2019年7月《長城、長征、大運河國家文化公園建設(shè)方案》出臺，該《方案》明確了建立國家文化公園體系的指導(dǎo)方針，從大運河文化帶建設(shè)到大運河國家文化公園建設(shè)的提出，標(biāo)志著大運河文化遺產(chǎn)保護傳承從建設(shè)理念、實施路徑、運行模式到管理機制等全方位進行了迭代升級：中國大運河文化遺產(chǎn)的保護站在了凸顯國家文化自信和打造中華文化重要標(biāo)識的國家戰(zhàn)略視角去運作；建立大運河國家文化公園體制，是從國家層面來統(tǒng)一協(xié)調(diào)大運河的保護傳承，提升大運河的整體治理水平?？梢钥闯?，在“以人為本”基礎(chǔ)上追求統(tǒng)籌集約、成效導(dǎo)向、協(xié)同治理成為大運河保護、傳承、利用的未來發(fā)展方向[1]。

2 大運河國家文化公園建設(shè)“蘇州樣本”的開拓實踐

大運河國家文化公園建設(shè)規(guī)劃出臺后，蘇州作為試點先行城市，依托其深厚的江南文化水韻古城的歷史底蘊，提出了“在地化”建設(shè)的整體思路，以“共抓大保護，不搞大開發(fā)”為指導(dǎo)思想，遵循“三步走”的框架：建什么？誰來建？怎么建？以推進大運河國家文化公園的建設(shè)落地。從“蘇州樣本”的實踐中，我們得以窺見大運河國家文化公園建設(shè)的實踐邏輯。

2.1 建什么：找準(zhǔn)大運河國家文化公園蘇州篇章的“關(guān)鍵詞”

蘇州啟動大運河國家文化公園建設(shè)首先要解決的是“建什么”的問題。即頂層設(shè)計就要明確蘇州所建設(shè)的大運河國家文化公園的特質(zhì)：大運河蘇州段在唐宋時期就是漕糧的重要產(chǎn)地和起運地；留有古代先進水利工程的遺跡——吳江塘路（太湖流域的重要水利樞紐）；古城區(qū)自宋代以來形成的“三橫四直”的主干河道存留至今，孕育了享譽世界的蘇州古典園林。國內(nèi)外城市規(guī)劃設(shè)計專家通過對大運河蘇州段的歷史文化價值的梳理把脈，一致認為：蘇州“水城園林”的城市景觀在大運河沿線城市中是獨一無二的。因此，蘇州大運河國家文化公園建設(shè)應(yīng)聚焦在蘇州“水文化”之城的特色上，將“水韻古城”“水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)”凝練為蘇州大運河國家文化公園的兩大價值內(nèi)核，通過深度挖掘江南運河的文化底蘊和展示江南運河的文化精髓，構(gòu)建蘇州段大運河國家文化公園的未來[2-3]。

2.2 誰來建：政府主導(dǎo)下社會公眾參與式治理

政府和社會公眾都應(yīng)是大運河國家文化公園的建設(shè)者，各自在建設(shè)過程中扮演不同身份及承擔(dān)不同職責(zé)。大運河國家文化公園作為國家實施推進的重大文化工程，本質(zhì)上是國家制定、國家建設(shè)的項目?！疤K州樣板”也鎖定為上述政府主導(dǎo)的建設(shè)形態(tài)。政府主導(dǎo)有助于更好地整合大運河文化遺產(chǎn)管理與本地區(qū)城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展的和諧性。近年來，保護世界文化與自然遺產(chǎn)的國際框架中都特別提出公眾參與的重要性。在蘇州大運河國家文化公園建設(shè)中，公眾參與治理的主體主要是基層地方政府（含街道辦事處）和技術(shù)專家，參與的方式為政務(wù)會議溝通、學(xué)術(shù)研討論證和技術(shù)外包等。

2.3 怎么建：新舊空間、虛實場景的融合共存

2.3.1 提升大運河水資源的承載力，優(yōu)化公園的空間結(jié)構(gòu)

蘇州段作為大運河沿線依舊發(fā)揮著運河基礎(chǔ)功能——航運的航段，大運河的活態(tài)化建設(shè)也是重中之重。大運河國家文化公園建設(shè)方案提出后，對于運河主體的保護提出了更高的要求：既要確保運河航道的正常通航能力，同時還應(yīng)注意運河沿岸歷史建筑的保護和修繕，護舊加新逐漸成為新的指導(dǎo)思想，圍繞“2+N”的功能定位開展運河堤防加固工程：在突出防洪排澇、環(huán)境整治基本功能的基礎(chǔ)上，因段施策地附加休閑健身、文化旅游、綠化景觀等功能，提升蘇州段運河的水質(zhì)，改善運河的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2.3.2 引入智慧技術(shù)，開展節(jié)能高效的數(shù)字化運營

蘇州市在大運河國家文化公園的建設(shè)中引入智慧技術(shù)，創(chuàng)建統(tǒng)一的大運河綜合大數(shù)據(jù)平臺。該數(shù)據(jù)平臺由3個子平臺構(gòu)成：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源中心、綜合信息平臺和集成展示平臺。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺主要收集大運河有關(guān)單位、景區(qū)、文物等各領(lǐng)域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過該平臺，相關(guān)管理部門有效地提升管控的整體能力和監(jiān)測水平；綜合信息平臺旨在建立一套平臺化、規(guī)范化的多部門、各層級交流溝通機制，讓工作、溝通留痕，還能開通對外溝通渠道，讓公眾參與進來，對項目的實施進行監(jiān)督或建議；集成展示平臺主要是以線上展示為主。大運河綜合數(shù)據(jù)平臺建成之后，將形成大運河國家文化公園數(shù)字孿生，更大范圍地宣傳蘇州大運河國家文化公園風(fēng)貌，擴大影響力，從而吸引更多外地游客領(lǐng)略蘇州風(fēng)采[4]。

2.3.3 多元文化生態(tài)場景交織聯(lián)動

大運河文化歷經(jīng)千年而不衰，它的文化元素是多元的，因此，大運河國家文化公園建設(shè)的關(guān)鍵在于打造多元化的文化生態(tài)場景。蘇州所推進的“三園、四帶、十八點”國家文化公園建設(shè)，著力從時空、功能和動靜態(tài)3個維度來挖掘大運河文化的多元內(nèi)涵，形成了多元的交織聯(lián)動的“公園+”文化生態(tài)場景。比如，在楓橋展示帶，依運河而建的景區(qū)，因唐代詩人張繼的一首《楓橋夜泊》而聞名于世，景區(qū)以這首詩為切入點，推出了“詩泊楓橋”實景版詩詞大會，讓運河邊的楓橋因“詩”而生機勃勃；楓橋還有一座關(guān)——鐵嶺關(guān)，是蘇州僅存的明代抗倭遺跡，又是打響蘇州古城解放第一槍的所在地，景區(qū)精心打造了“鐵鈴關(guān)戰(zhàn)斗史跡陳列”，入選市級“海棠花紅”先鋒陣地，成為傳播紅色基因的愛國主義教育基地。運河古今的變遷在這里交融[5]。

3 大運河國家文化公園建設(shè)的關(guān)鍵點位

“蘇州樣本”的實踐，讓我們反思大運河國家文化公園建設(shè)的可持續(xù)性：為進一步提升大運河國家文化公園建設(shè)水平，在后續(xù)建設(shè)中必須抓住建設(shè)的關(guān)鍵點位——在觀念定位、制度供給、機制創(chuàng)新和評估跟進四個方面做出系統(tǒng)化的考量，統(tǒng)籌推進。

3.1 觀念定位：明晰大運河國家文化公園的認知邊界

目前，蘇州待建的大運河國家文化公園中就存在著5A級景區(qū)、濕地公園、歷史文化街區(qū)等多種形態(tài)，分別由不同部門在管理，受到不同機構(gòu)的監(jiān)管?！皣椅幕珗@”概念的模糊和混用，要么導(dǎo)致多頭治理，進而造成管理上的碎片化和沖突，從而影響到大運河國家文化公園形象的一致性；要么出現(xiàn)治理的真空，讓“大運河國家文化公園”淪為政策文本上的概念。因此，要梳理明晰大運河國家文化公園的概念內(nèi)涵和管理邊界，為大運河國家文化公園規(guī)范化運營提供有效的理論依據(jù)。

3.2 制度供給：尋找政策真空，補齊制度“缺口”

大運河國家文化公園的建設(shè)要及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策的盲點，補齊制度上的“缺口”，將有助于消除大運河國家文化公園建設(shè)過程中的障礙，確保大運河國家文化公園規(guī)劃、建設(shè)、運營協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)整體效能。

3.2.1 完善“多規(guī)合一”的管控制度

要盡快梳理與評估在大運河的遺產(chǎn)保護、傳承開發(fā)等方面現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策，對于阻礙大運河國家文化公園建設(shè)、相互之間沖突矛盾的條文進行及時修訂、完善或廢除。對于政策、制度的模糊點要盡快出臺運行細則。比如大運河國家文化公園建設(shè)包括管控保護區(qū)、主題展示區(qū)、文旅融合區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，這4類功能區(qū)是結(jié)合國土空間來規(guī)劃的，具有一定的物理空間范圍的設(shè)定。同時，大運河作為世界文化遺產(chǎn)，根據(jù)《實施世界遺產(chǎn)公約的操作指南》的規(guī)定，有明確的遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的劃分。這兩種劃分方法實際操作中如何對接？如何協(xié)調(diào)？處理不當(dāng)，地方政府或者逃避了本應(yīng)承擔(dān)的保護責(zé)任，會在遺產(chǎn)保護問題上引起國際爭議；或者造成遺產(chǎn)區(qū)范圍過大，保護負擔(dān)加重。

3.2.2 健全社區(qū)公眾參與的制度

我國的文化遺產(chǎn)管理項目大都是由地方政府承擔(dān)和主導(dǎo)的，同時也提倡社會公眾參與。由于在實踐中，公眾參與大多發(fā)生在文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃的執(zhí)行階段，在文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃的決策階段，僅僅表現(xiàn)為被告知、被咨詢，相關(guān)建議對最終決策有時會有影響但影響不大。因而，一些西方的學(xué)者質(zhì)疑中國這種政府主導(dǎo)遺產(chǎn)保護管理的做法，會將政治和經(jīng)濟利益置于社區(qū)公眾利益之上，危害世界文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。在世界文化遺產(chǎn)管理中是否關(guān)注遺產(chǎn)地社區(qū)公眾的利益，關(guān)鍵不在于遺產(chǎn)管理是否由政府主導(dǎo)，而在于是否賦予遺產(chǎn)地社區(qū)公眾參與決策的權(quán)力和參與機會。因此，在推進大運河國家文化公園規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)出臺相關(guān)制度性文件，明確文化遺產(chǎn)保護中公眾表達訴求的合法性，確保文化遺產(chǎn)管理中的基層倡議得到承認，并在實際操作過程中探索可行的參與路徑。

3.2.3 建立化解“重復(fù)建設(shè)”的綜合協(xié)調(diào)制度

大運河國家文化公園建設(shè)的提出，展現(xiàn)的是對大運河文化遺產(chǎn)保護利用全域性的整體規(guī)劃。由于之前的大運河文化帶建設(shè)多為各省市獨立設(shè)計開發(fā)，現(xiàn)在在推進大運河國家文化公園建設(shè)的過程中難免會出現(xiàn)一些重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，必須建立系統(tǒng)思維去應(yīng)對。

3.3 機制創(chuàng)新：探索大運河國家文化公園可持續(xù)發(fā)展的運行機制

大運河國家文化公園的建設(shè)，打造的是多元化的文化場景，每一個文化場景的建設(shè)都是龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多的參與方和服務(wù)對象，與眾多的產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)多維度交叉，投資規(guī)模巨大。如果僅僅依靠政府牽頭進行投資建設(shè)和運營，政府的財政和運營壓力會非常大。大運河國家文化公園從平臺建設(shè)到資源整合，從提供技術(shù)服務(wù)（規(guī)劃設(shè)計和大運河數(shù)字系統(tǒng)的建設(shè)）到整體運營，都需召集眾多相關(guān)利益方共同參與解決方案的設(shè)計。因此，政府應(yīng)與各大企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非營利組織、社會公眾等參與方建立合作伙伴生態(tài)系統(tǒng)，形成基于資金鏈、資源鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的“公園+”生態(tài)圈戰(zhàn)略的建設(shè)和運營機制[6-8]。

3.4 評估跟進：大運河國家文化公園建設(shè)“體檢評估”常態(tài)化

大運河國家文化公園的建設(shè)不是一蹴而就的。為保障建設(shè)效果，需要定期對大運河國家文化公園的建設(shè)情況進行“體檢式”評估。通過對大運河國家文化公園建設(shè)過程及結(jié)果做出客觀評價，及時識別出建設(shè)中存在的問題，不斷修正；對大運河國家文化公園“體檢式”評估關(guān)鍵在于“診療一體化”：從診斷到治療，從問題查找到提出解決方案，貫穿評估全過程。這樣既可以對大運河國家文化公園的建設(shè)進行整體把握、規(guī)劃指導(dǎo)，為后續(xù)的持續(xù)改善建立基礎(chǔ)；同時也有助于大運河國家文化公園建設(shè)的先進經(jīng)驗?zāi)芗皶r得到挖掘和推廣，為其他城市大運河國家文化公園規(guī)劃、建設(shè)、落地提供參考范例。