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        基于WTO與RTA互補平行關系的WTO規(guī)則改革路徑

        2021-04-12 09:07:34張思慧
        中阿科技論壇(中英文) 2021年6期
        關鍵詞:貿(mào)易協(xié)定體制談判

        張思慧

        (華中師范大學,湖北 武漢 430079)

        二戰(zhàn)以來,以GATT/WTO為核心的多邊貿(mào)易體系在促進自由貿(mào)易、推動世界經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用。然而,近年來少數(shù)發(fā)達國家試圖發(fā)起新一輪貿(mào)易保護主義,最為明顯的即是美國通過行使否決權阻撓上訴機構法官遴選程序,導致上訴機構法官數(shù)量無法滿足審理案件的最低標準,致使WTO爭端解決機制已停擺一年多。在當前貿(mào)易保護主義不斷蔓延的背景下,WTO三大機制面臨癱瘓危機,WTO改革勢在必行。

        1 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定蓬勃發(fā)展的原因

        20世紀90年代起,WTO的內(nèi)憂外患使越來越多的國家轉向區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(Regional Trade Agreement,以下簡稱RTA),區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的蓬勃發(fā)展有其歷史必然性。

        1.1 GATT/WTO為RTA的出現(xiàn)提供法理基礎

        經(jīng)過一系列的發(fā)展,多邊貿(mào)易體制有關RTA的規(guī)則主要有GATT第24條以及烏拉圭回合達成的《關于解釋GATT1994第24條的諒解書》、1979年東京回合達成的基于發(fā)展中國家以差別和更優(yōu)惠的待遇的“授權條款”和為實現(xiàn)服務貿(mào)易領域“經(jīng)濟一體化”的GATs第5條,這些條款確立了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在多邊貿(mào)易體制中的合法地位。

        1.2 WTO的內(nèi)憂外患使越來越多的國家轉向RAT

        1.2.1 內(nèi)憂:WTO三大機制存在嚴重缺陷

        從WTO規(guī)則的運行現(xiàn)狀、發(fā)展中國家成員參與WTO規(guī)則制定的角度看,WTO三大機制僅實現(xiàn)了“形式公平”,其規(guī)則總體上仍然是大國主導的政治機制。這在WTO的決策機制中表現(xiàn)得最為明顯。

        一方面,WTO的談判進程比較依賴于一系列習慣性做法,如小型的、非正式的談判會議,而缺少明確的、公開的談判規(guī)則。在缺乏規(guī)則的情況下,發(fā)展中國家要想?yún)⑴cWTO的議題談判就必須服從于權力而逐漸被迫邊緣化。另一方面,WTO缺乏民主、透明的決策過程,往往易被大國操控,使得個別意志上升為集體意志,以少數(shù)發(fā)達國家的強權意志代替多數(shù)發(fā)展中國家但缺少話語權的意志。

        在大國主導的多邊貿(mào)易體制下,發(fā)展中國家難以實質上獲得更多利益;由于多極格局的形成,發(fā)展中國家在WTO中的話語權日益增多,在“發(fā)展問題”上和發(fā)達國家難以達成協(xié)議且不愿讓步,發(fā)達國家實際上也難以在其關心的領域獲益。因此,逐漸凸顯的WTO三大機制自身的缺陷使多哈回合多邊貿(mào)易談判停滯不前已久,成員之間的分歧到現(xiàn)在都無法達成一致。談判停滯、改革緩慢,但各國追求自身利益的腳步卻不會因此停止。因此。越來越多的國家棄WTO多邊貿(mào)易體系而去,轉而投入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定的懷抱當中,以尋求更大的發(fā)展空間和更多元的自身利益。

        1.2.2 外患:WTO外部環(huán)境日益復雜

        一方面,WTO成員數(shù)量日益增多,國家性質、意識形態(tài)大相徑庭,必然有著相異甚至截然相反的利益立場。談判議題也日益敏感、錯綜復雜,涉及發(fā)展中國家與發(fā)達國家的實質性利益。在WTO“協(xié)商一致”的決策機制下,要達成全體一致就必須在艱難的談判中進行利益博弈,這就使得WTO的決策效率更加重要。在漫長的多哈回合中,WTO的決策效率低的問題暴露無遺,成為多哈談判難以推進的重要原因。

        另一方面,在多邊貿(mào)易體制的推動下,新興經(jīng)濟體的崛起對由大國主導的全球貿(mào)易治理結構提出挑戰(zhàn)。這一問題反映在WTO中,多邊談判中的力量對比發(fā)生變化導致多邊談判日益艱難。這意味著,一方面,新興經(jīng)濟體將在全球貿(mào)易治理中從規(guī)則接受者逐漸轉變?yōu)橐?guī)則制定者,另一個方面,多極化趨勢下發(fā)達國家在利用“表面公平而實質不公平”的WTO規(guī)則以攫取自身利益時將面臨更大阻力。

        根據(jù)上述分析可知,從WTO內(nèi)部來看,各成員國在WTO的“獲得感”降低,推動改革的積極性不高;從外部來看,發(fā)達國家的國際地位受到挑戰(zhàn),在WTO改革無果的局面下試圖發(fā)起貿(mào)易保護主義,內(nèi)外因素相互作用。但最根本的原因在于,WTO現(xiàn)行規(guī)則無法適應復雜的國際局勢而靈活調(diào)整,發(fā)達國家為尋求自身利益只能轉向有更多可能的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,發(fā)展中國家為在這場競爭中不至于落后太多而在WTO中“抱團取暖”也選擇加入了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,這就導致實踐中RTA的蓬勃發(fā)展。

        2 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO的應然關系

        由于GATT第24條對RTA規(guī)定過于模糊,如“實質上所有貿(mào)易”“其他貿(mào)易法規(guī)”等,導致RTA在實踐中超出GATT/WTP規(guī)則之外而創(chuàng)設了新的規(guī)則。既然是超出規(guī)則之外,毫無疑問,RTA對WTO必將產(chǎn)生積極與消極兩個方面的影響。WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間究竟是競爭大于合作還是合作大于競爭,RTA對于多邊貿(mào)易體制而言到底是墊腳石還是絆腳石,目前該問題仍有爭論。

        2.1 RTA對WTO的積極作用與消極影響

        2.1.1 積極作用

        (1)GATT設立RTA的初衷在于“在不增加與區(qū)域外國家貿(mào)易壁壘的前提下,提高區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易自由化程度,將最終推動全球貿(mào)易的自由化[1]?!币虼耍琑TA與WTO從根本上來說,二者建立的目標是一致的——經(jīng)濟全球化與貿(mào)易自由化,此為RTA對WTO產(chǎn)生積極作用的前提。

        (2)RTA可以成為推行國際貿(mào)易新規(guī)則的試驗場,即發(fā)揮規(guī)則先行作用。隨著RTA的快速發(fā)展,其談判議題從傳統(tǒng)領域到新興的貿(mào)易競爭領域,甚至是像農(nóng)產(chǎn)品、知識產(chǎn)權等敏感領域,涵蓋了很多WTO目前無規(guī)范、短期內(nèi)很難達成協(xié)議的規(guī)范。因此RTA實施的很多政策對WTO將來再制定相關規(guī)則時有很大的借鑒價值,在小范圍內(nèi)得到推廣驗證后才能在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

        (3)對于發(fā)展中國家來說,他們通過RTA實現(xiàn)聯(lián)合,可以憑集團力量對抗大國力量從而增強話語權,因此一定意義上來說,RTA有利于均衡國際貿(mào)易中各集團的利益。RTA的出現(xiàn)有利于打破大國主導經(jīng)濟秩序的局面,通過區(qū)域聯(lián)合建立新秩序,保障發(fā)展中國家的利益。

        2.1.2 消極影響

        (1)RTA是WTO非歧視原則最大的例外,換言之,RTA是多邊貿(mào)易體制最惠國待遇原則最大的背離,此為RTA對WTO產(chǎn)生消極作用的基礎。

        (2)GATT第24條明確規(guī)定WTO對RTA的爭端有強制管轄權,但實際上區(qū)域性爭端解決機制自成一體,導致WTO不得不承認其效力,實踐中挑選法院、重復訴訟頻繁發(fā)生,沖擊了WTO的管轄權。

        (3)隨著RTA日益增多,幾乎每個國家都加入了至少一個RTA,由此產(chǎn)生的雙方身份帶來了沖突,不同的稅收優(yōu)惠方式和原產(chǎn)地規(guī)則導致的“意大利面條碗”效應,“破壞了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈,眾多的雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定導致世界經(jīng)濟的碎片化,全球區(qū)域治理出現(xiàn)剪不斷、理還亂的現(xiàn)象[2]?!?/p>

        我們承認RTA對WTO的積極作用,但國際貿(mào)易的實踐已經(jīng)證明“修補”式的改革已經(jīng)無法協(xié)調(diào)WTO與RTA的關系,對RTA持過于樂觀的態(tài)度顯然無法應對WTO危機。

        2.2 RTA對WTO造成的發(fā)展困境

        蓬勃發(fā)展的RTA交錯重疊以及成員方的“雙重身份”延緩甚至阻礙了WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的完善及多邊談判的進程。

        一方面,RTA的蓬勃發(fā)展分散了成員方原本傾注于WTO多邊貿(mào)易體制的談判資源,對于談判資源有限的發(fā)展中國家而言,勢必要減少甚至舍棄投放在幾乎停滯的WTO多邊貿(mào)易體系,轉而投向更有利的RTA當中。

        另一方面,成員方的“雙重身份”使成員方在進行多邊談判的過程中會權衡在區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外能夠得到的利益并進行取舍,在一定程度上導致WTO從促進貿(mào)易自由化的主體、根本地位降低為一種低于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定“次優(yōu)選擇”。除此之外,RTA與WTO規(guī)則的交叉重疊加大了相關規(guī)則在多邊貿(mào)易體制中的統(tǒng)一難度。

        在RTA對多邊貿(mào)易體制造成的諸多困境之下,我們不得不承認的是,RTA對多邊貿(mào)易體制的沖擊早已是不爭的事實,在實踐中RTA的“絆腳石”作用比“墊腳石”作用更為顯著。因此,必須調(diào)整對RTA的應然態(tài)度。

        2.3 對待RTA的應然態(tài)度

        一方面,WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定奉行的原則與追求的目標基本一致;但另一方面,一味強調(diào)WTO對RTA的“制約”或“規(guī)范”,也背離了世界經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實。在當前局勢下,為推動WTO開展有效改革,應將RTA與WTO之間的關系界定為互為補充的平行關系。

        2.3.1 二者為相互補充的關系

        WTO為RTA設定總體目標,提供框架性指導和約束,并根據(jù)客觀需要協(xié)調(diào)甚至預防兩者之間的沖突。而RTA“使得各國的談判無論是在廣度還是深度上都比多邊貿(mào)易體制走得更遠,在區(qū)域內(nèi)完成WTO暫時無法進行實質解決的一些貿(mào)易問題”[3],有利于推進貿(mào)易自由化。

        2.3.2 二者為平行關系

        既然二者已經(jīng)不是舊有的絕對隸屬關系,那就應該拋棄過去“將區(qū)域貿(mào)易協(xié)定矮化后,納入WTO多邊貿(mào)易體制的處理事務范疇之中”[4]的做法。但是,WTO發(fā)展到今天,確實能為RTA規(guī)則的完善提供有益借鑒和大量范本,因此,也不應認為二者在平行關系下絕無管理與被管理的因素??傊?,WTO在發(fā)揮較為主動的協(xié)調(diào)作用時,不應監(jiān)管過嚴、干預過多,即克制地監(jiān)管,要知道WTO對RTA的所有規(guī)范并不是最終都會引導RTA逐漸回歸多邊貿(mào)易體制,向更加開放、民主的方向發(fā)展。

        3 WTO改革建議

        RTA最終還是要回歸多邊貿(mào)易體制,而WTO目前有關RTA的相關規(guī)定大大落后于現(xiàn)實情況,已不能對區(qū)域安排提供必要的建議與規(guī)范。因此為徹底解決二者規(guī)則上的不協(xié)調(diào),必須改革WTO相關規(guī)則。

        3.1 建立WTO與RTA協(xié)作工作機制

        基于二者的平行關系,筆者認為應當超越WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定兩者的角度來思考與構建能使二者聯(lián)合、協(xié)作的專門的制度。

        比較可行的路徑是,首先應擴張區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會的現(xiàn)有職責或建立一個新的機構,使其在職責上能對RTA的發(fā)展作出宏觀統(tǒng)籌、提出框架建議。接下來,在WTO內(nèi)部建立專門委員會,與前者協(xié)作。此種安排就如“世界銀行和IMF就設有專門協(xié)調(diào)相互之間關系的聯(lián)合行政委員會”[5],因此WTO與RTA建立的協(xié)作工作機制也可成為“聯(lián)合行政委員會”。該委員會在決定哪些問題納入議題談判、議題談判成果推廣、爭端解決的管轄權爭議、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定審查上展開合作。

        3.2 改革WTO決策機制

        多哈回合開啟后,發(fā)展中國家參與談判的意識逐漸增強,他們組建談判集團以提升其在非正式磋商機制中的談判實力。在談判集團內(nèi)部,成員之間協(xié)調(diào)立場,在相關議題上至少擁有一個共同的立場和訴求;在集團外部,成員推選一個協(xié)調(diào)人(a single coordinator)或者談判小組(negotiating team)代表本集團參與非正式磋商會議,“表達集團的訴求并及時反饋會議的內(nèi)容,和集團內(nèi)成員進行溝通和協(xié)調(diào),以備擬定下一步方案”[6]。

        為促進RTA與WTO的銜接,還可以借鑒“談判集團”的理念,利用RTA蓬勃發(fā)展的態(tài)勢,在RTA中廣泛開展此種模式,不僅有利于RTA進一步向多邊貿(mào)易體制融合,而且有利于發(fā)展中國家成員有效參與WTO決策機制,提高非正式磋商會議的參與度與透明度,還有利于提高WTO決策機制的效率。

        4 結語

        綜上所述,國際貿(mào)易局勢已經(jīng)表明:WTO與RTA在相當長的時間內(nèi)將繼續(xù)同時發(fā)展,但卻不能使RTA繼續(xù)成為“其成員規(guī)避多邊貿(mào)易體制最惠國待遇的庇護所”[7],繼續(xù)為貿(mào)易保護主義提供合法外衣。面臨WTO不斷受到RTA沖擊的現(xiàn)實困境,應仿照世界銀行與IMF建立的聯(lián)合行政委員會,建立WTO與RTA的協(xié)作工作機制,在互補平行的視角下發(fā)揮WTO對RTA的適度規(guī)制,以加強RTA與WTO的銜接,加速RTA融入WTO、發(fā)達國家回歸多邊貿(mào)易體制的步伐,早日實現(xiàn)經(jīng)濟全球化、真正的貿(mào)易自由化。

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