（西華師范大學政治與行政學院,四川 南充 637009）

1 基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過程中的應然作用

村委會作為我國鄉(xiāng)村自治過程中重要的基層群眾自治組織，對于協(xié)調(diào)處理村內(nèi)利益糾紛、維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。在鄉(xiāng)村自治中村委會是自下而上信息傳達和自上而下政策落地的雙向溝通渠道。

1.1 上傳→承上“信息傳導”

基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過程中的作用首先體現(xiàn)在自下而上的信息傳導作用，即村民的利益訴求能有合理的渠道來表達，能解決的問題村委會就能通過協(xié)商等方式處理，需要繼續(xù)向上反映的問題，可以通過村委會向上傳達給政府，從而使政府了解到基層農(nóng)民的利益訴求與意見建議等，在公共政策的制定過程中就會考慮到村民的利益訴求，使得公共政策的制定更為科學合理，避免政策制定不符合實際情況和人民的愿望，從而導致政策實行困難；也可避免農(nóng)民合法的利益訴求沒有正常的表達渠道，進而出現(xiàn)農(nóng)民采取非正常渠道表達不滿的事件，如游行示威、罷工等極端的方式，最終將威脅我國社會的穩(wěn)定。

1.2 下達→啟下“扎緊根基”

無論是公共政策的落實還是國家的路線、方針、政策在貫徹實施中，基層群眾自治都作為最后一環(huán)。村委會組織法規(guī)定村委會有責協(xié)助基層人民政府工作的開展，宣傳法律法規(guī)和國家政策，可見無論是公共政策還是國家的大政方針，在制定之后的實施過程中，村委會都是作為神經(jīng)末梢的組織，負責其真正的落實。比如精準扶貧工作，在黨中央作出這個重大的決策之后，各級政府相應地完成上級規(guī)定的任務，最后到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無論是農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計、貧困戶入檔、還是產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、教育扶貧等具體扶貧措施的開展，最后都到了村委會的工作中，村委會具體負責村民信息的收集、扶貧政策在村里面的宣傳、貧困戶審定材料的審定、村生態(tài)環(huán)境保護的具體開展等，可見村委會在精準扶貧過程中擔任政策的最終落地的主體。

2 基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過程中存在的困境

基層群眾自治是我國實現(xiàn)自治、法治、德治三者有機結(jié)合的重要方式，其在自下而上信息傳導和自上而下的政策落地過程中都起到了至關(guān)重要的作用，但在鄉(xiāng)村治理過程中，這一自治形式也存在著一些不足的地方，具體表現(xiàn)如下。

2.1 村民自治權(quán)與個體權(quán)益沖突

兩者的沖突主要表現(xiàn)在村民（代表）會議和村委會對村民個體權(quán)益的侵害兩方面。首先，投票方式?jīng)Q定村公共事務，不可避免的就有一個少數(shù)人利益的保護問題。其次，村民（代表）會議與村委會成員雖然是由村民直接選舉產(chǎn)生，但是在產(chǎn)生之后就會在成員之間形成一種利益集團，漸漸變成一個小圈子的利益共同體。所以部分人在村公共事務決定、利益分配的過程中，會優(yōu)先考慮自己這個小圈子的組成成員或親近的人的利益是否會受到損害[1]。

2.2 村委會的自治功能受到來自基層政府和村黨支部的雙重影響

村委會名義上作為一個自治機構(gòu)，但在實際運行中它的自治功能卻受到來自村黨支部和基層人民政府的雙重嵌制。其一，在村委會與村黨支部關(guān)系上，村委會在鄉(xiāng)村治理中的“自治”功能如何體現(xiàn)？村黨支部的“領(lǐng)導核心和戰(zhàn)斗堡壘”的作用又該如何體現(xiàn)？在實際工作中村委會在很大程度上會受到來自村黨支部的影響。其二，村委會和基層人民政府的關(guān)系上，名義上是指導與被指導的關(guān)系，但是在實踐中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層人民政府，其事務是極其繁雜的，導致在其工作開展中把部分事務直接或間接地交給村委會和居委會處理，久而久之村委會就相當于基層政府的下屬機構(gòu)，其自治的性質(zhì)受到極大的嵌制。

2.3 自治中監(jiān)督乏力

村民委員會雖然作為自治組織，對其進行有效的監(jiān)督也極為重要。但在對村委會進行監(jiān)督的過程中卻顯得很乏力，首先，由于外出務工等因素影響，我國農(nóng)村常住人口多為老人、婦孺，缺乏對民主監(jiān)督重要性的正確認識，總的來說他們的監(jiān)督意識還有待加強。其次，村民監(jiān)督渠道狹窄，在現(xiàn)實生活中，村民監(jiān)督的渠道主要表現(xiàn)為村務公開、村民會議的審議等，可見其渠道并不多，并且缺乏有效的司法介入。最后，無論是村務公開還是村委會定期向村民（代表）會議述職等多流于形式，導致監(jiān)督效果大打折扣。

2.4 基層群眾的自治能力有待提升

基層群眾自治對于我國基層社會的建設(shè)與穩(wěn)定發(fā)揮著不可或缺的作用，但是在實行過程中，表現(xiàn)出自治能力不足的問題，其主要體現(xiàn)在以下兩方面。首先，受文化程度限制，再加上外出務工和求學，青壯年流失，農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象嚴重，剩下的都是老人小孩等，恰恰他們又是基層群眾自治的主體，他們對于基層群眾自治的重要性認識不足，對自治程序及自治事項不清楚，對自己所享有的自治權(quán)利缺乏理性的認識，進而導致村民自治能力不足。其次就表現(xiàn)為在民主選舉中只知道要投票，卻不知道為什么要投票，如何投好票；在民主決策中只知要舉手表決，但對其意義及重要性認識不夠明確。

2.5 村委會選舉受諸多條件約束

村委會選舉是村民直接參與村公共生活的重要途徑，但是在實際選舉過程中卻受到諸多約束[2]。村民的民主參與意識淡薄，對于選舉的熱情不高。由于村宗族勢力的干預和村民對選舉態(tài)度消極等原因，導致民主選舉流于形式，最后失去了民主選舉中最大的意義[3]。

3 完善基層群眾自治的思考

中國基層群眾自治不僅可以減少國家對鄉(xiāng)村治理的成本，而且能有效調(diào)動農(nóng)民參與基層群眾自治的熱情和積極性，利于新型農(nóng)村治理體系的形成，促進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為了推進基層群眾自治的良性發(fā)展，需要做好以下幾方面的工作。

3.1 基層群眾自治與法治有機結(jié)合

首先，完善村民權(quán)利保護和權(quán)利救濟體系的有效介入。針對侵犯村民個體權(quán)益的現(xiàn)象，我們需要對法律法規(guī)進行完善，明確規(guī)定鄉(xiāng)村中公民的個體權(quán)利以及若發(fā)生侵權(quán)行為的法律后果。其次，需要及時有效的權(quán)利救濟體系的構(gòu)建。在村民合法權(quán)益受到侵害之后，由機關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)采取一定的措施以消除侵害，使得權(quán)利受到侵害的人得到一定的補償，以保護村民的合法權(quán)益。

3.2 完善法律法規(guī)以實現(xiàn)村委會與黨支部、基層人民政府合作共治

由于現(xiàn)行法律法規(guī)對于村委會、村黨支部、基層政府三者的職權(quán)關(guān)系規(guī)定不明確，村委會與村黨支部、基層人民政府關(guān)系的不協(xié)調(diào)，所以我們必須由法律明確規(guī)定，以理清三者的職責權(quán)限，使得三者在明確分工的基礎(chǔ)上實現(xiàn)良好的合作，形成村委會、村黨支部、基層人民政府三者合作共治。即在基層黨組織的領(lǐng)導下，充分發(fā)揮基層人民政府的指導作用和基層群眾自治組織在鄉(xiāng)村社會中的自治作用。

3.3 以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，加大對自治權(quán)監(jiān)督力度

為了促進基層群眾自治良好發(fā)展就需要加大對自治權(quán)力的監(jiān)督。首先，完善村委會的組織建設(shè)，完善組織法規(guī)，加強法律對村委會的調(diào)節(jié)與控制，實現(xiàn)自治與法治的有機統(tǒng)一；合理處理好村兩委、村委會與基層政府的關(guān)系，理清三者的職責權(quán)限，合理地分工合作，使得三者呈現(xiàn)一種良性互動的模式。其次，加大監(jiān)督審查以保護村民個體權(quán)益。完善以民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督為主體的監(jiān)督體系；而加大對村委會的審查則包括財務審查、村委會行為是否合法、司法審查等[4]。

3.4 加強對農(nóng)村宣傳教育，提高農(nóng)村人口整體素質(zhì)

農(nóng)村人口素質(zhì)整體偏低，是我國基層群眾自治過程中重大的制約因素，要提高農(nóng)村人口素質(zhì)，就需要做好以下幾點。一是加大對農(nóng)村教育的投入，普及學前、九年制義務教育。引進優(yōu)秀的教師，提高鄉(xiāng)村教師的工資福利待遇以留住人才。二是加大對基層群眾自治的宣傳力度，定期舉行宣傳活動，組織村民參加，增加村民對基層群眾自治的理解、認同感，使得自治成為所有人都認同的價值觀。三是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，才能留得住人，現(xiàn)階段我國農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象極為嚴重，由于單純依靠農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟條件下已經(jīng)不能很好地提高農(nóng)民的生活水平，所以大量條件較好的青壯年勞動力離開農(nóng)村，涌入城市。

3.5 加大村干部服務能力建設(shè)

其一，探索合理的村干部選拔方式。提高村干部選拔標準和村干部的準入門檻。堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的標準，做到唯才是用，旗幟鮮明地選拔各方面都優(yōu)秀的村干部；完善村干部選拔方式，即民主選舉的完善，從村干部推薦候選人、確定候選人、投票、計票、確定當選人、公布等各個環(huán)節(jié)都應做到程序民主與實體民主的統(tǒng)一，體現(xiàn)公開公正透明的原則，力求做到選舉出真正代表村民利益，真心為村民服務的村干部。

其二，加強干部服務能力培養(yǎng)。干部人才的培養(yǎng)包括干部選拔、職業(yè)培訓、職業(yè)保障、職業(yè)發(fā)展四個部分。首先，加強服務意識的宣傳教育，使得為村民服務能力的學習成為系統(tǒng)化、常態(tài)化的學習任務，牢固樹立村干部為村民服務的意識。其次，使村干部向著專門化、專業(yè)化的方向發(fā)展，在提高服務思想的同時，培養(yǎng)村干部處理村公共事務和公益事業(yè)的能力。綜合發(fā)力使得村干部在鄉(xiāng)村治理中做到想為村民服務、能為村民服務。

4 結(jié)語

我國基層群眾自治是促進我國鄉(xiāng)村治理的重要途徑，其在自下而上的信息傳導和自上而下的政策落地過程中發(fā)揮著重要作用。但是在實際過程中，依然面臨著村委會與村黨支部、基層人民政府三者不協(xié)調(diào)、自治中監(jiān)督乏力、村干部服務能力不足等一系列困境。這就需要我們立足于鄉(xiāng)村治理、實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標，進行一系列的理論和制度上創(chuàng)新，全面深化農(nóng)村基層群眾自治改革，促進基層群眾自治良性發(fā)展。