代育菡

（青海民族大學(xué)法學(xué)院,青海 西寧 810000)

無(wú)人機(jī)現(xiàn)已在航空拍攝、農(nóng)林植保、交通巡查、地圖測(cè)繪、氣象監(jiān)測(cè)、搶險(xiǎn)救援等領(lǐng)域嶄露頭角，隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)的持續(xù)提升，其應(yīng)用范圍必將得到進(jìn)一步拓展。預(yù)計(jì)近10年內(nèi)，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)將成為全球航空業(yè)最具活力的增長(zhǎng)模塊[1]。民用無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，其是無(wú)人機(jī)最主要的應(yīng)用，已經(jīng)在航拍、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急、安防、監(jiān)控、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，在載貨載人、空中交通等場(chǎng)景中的價(jià)值也將得到重要發(fā)揮。順豐、美團(tuán)等物流無(wú)人機(jī)在深圳的試驗(yàn)運(yùn)行，在創(chuàng)新和催生無(wú)人機(jī)應(yīng)用商業(yè)化模式的同時(shí)，也給空域的融合運(yùn)行和綜合監(jiān)管帶來全新的挑戰(zhàn)。

在2021年我國(guó)的新冠肺炎疫情防控工作中，長(zhǎng)沙、昆明等地企業(yè)積極探索“5G＋無(wú)人機(jī)消殺”新模式。目前，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)超過210億元，行業(yè)企業(yè)和產(chǎn)品數(shù)量分別達(dá)到7 000余家和40萬(wàn)架，且同比增速都在30%以上[2]。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，各地職業(yè)技術(shù)學(xué)校也開始開設(shè)民用無(wú)人機(jī)專業(yè)，能與其結(jié)合的學(xué)習(xí)應(yīng)用領(lǐng)域有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、電力、石油、氣象、國(guó)土資源等。我國(guó)無(wú)人機(jī)技術(shù)已走在世界前列，隨著民用無(wú)人機(jī)內(nèi)置芯片的微型化和低成本化，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)技術(shù)研發(fā)升級(jí)逐漸加快，成本也更加低廉，其商業(yè)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)出來。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)和美國(guó)在大型民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域?qū)＠暙I(xiàn)度最高，中國(guó)的專利申請(qǐng)有1 446項(xiàng)，美國(guó)有982項(xiàng)，兩國(guó)的專利申請(qǐng)總量占大型民用無(wú)人機(jī)專利申請(qǐng)總量的87%，遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家。盡管我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，但我國(guó)有關(guān)民用無(wú)人機(jī)的行政法規(guī)制的制定卻有一種被迫“追趕”的感覺。相比較而言，美國(guó)早在1990年就允許無(wú)人機(jī)在空域飛行，并在2012年的《2012年美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法案》中第333條就明確規(guī)定民用無(wú)人機(jī)規(guī)范飛行。近幾年，我國(guó)各地先后發(fā)生多起無(wú)人機(jī)無(wú)序飛行事件，從2015年的無(wú)人機(jī)“黑飛”入刑第一案到2017年2月的昆明長(zhǎng)水機(jī)場(chǎng)2天4起無(wú)人機(jī)非法飛行事件，以及2020年11月上海首例一男子因違規(guī)施放無(wú)人機(jī)被依法行政拘留10日，2021年2月，西寧曹家堡國(guó)際機(jī)場(chǎng)因不明飛行物升空，造成多個(gè)航班備降、晚點(diǎn)，大量旅客滯留機(jī)場(chǎng)的事件，同年6月成都市民張某某在成都天府機(jī)場(chǎng)私自放飛無(wú)人機(jī)被處以行政處罰等。我國(guó)目前的行政法規(guī)制已經(jīng)不能有效約束頻繁出現(xiàn)的無(wú)人機(jī)傷人事件。人們一方面希望能享受無(wú)人機(jī)提供的便捷服務(wù)，另一方面也希望無(wú)人機(jī)飛翔在法治的天空下。

亞里士多德說：“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序?！蹦敲慈绾我?guī)范化使用和管理民用無(wú)人機(jī)？當(dāng)前，如何形成設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售、使用有效追責(zé)的責(zé)任鏈成為民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制問題研究以及中國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的重大需求項(xiàng)目，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的前瞻性問題。本文將以廣東省為例，通過分析廣東省對(duì)于民用無(wú)人機(jī)的相關(guān)行政法規(guī)制，通過明確民用無(wú)人機(jī)法律尺度，在利益導(dǎo)向下平衡各方需要，追求法律協(xié)調(diào)，由點(diǎn)及面，從完善民用無(wú)人機(jī)登記制度、建立民用無(wú)人機(jī)外部云系統(tǒng)、優(yōu)化保險(xiǎn)救濟(jì)、劃分民用無(wú)人機(jī)專飛區(qū)等方面保障民用無(wú)人機(jī)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1 民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制分析

1.1 現(xiàn)階段我國(guó)民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制

自2015年我國(guó)政府明確表示推進(jìn)無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展以來，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)無(wú)人駕駛航空器飛行管理工作，通過無(wú)人駕駛航空器管理部際聯(lián)席工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決管理工作中出現(xiàn)的重大問題。行業(yè)主管部門共計(jì)發(fā)布了12項(xiàng)管理性法規(guī)文件，其中工業(yè)和信息化部發(fā)布了《關(guān)于無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)頻率使用事宜的通知》等法規(guī)文件。中國(guó)民用航空局等相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無(wú)人駕駛器實(shí)名登記管理規(guī)定》等政策法規(guī)。各單位各部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)無(wú)人駕駛航空器相關(guān)管理工作，主要由國(guó)務(wù)院體育行政部門會(huì)同空軍、國(guó)務(wù)院民用航空主管部門、國(guó)務(wù)院公安部門等單位另行制定對(duì)無(wú)人機(jī)的性能分類、許可登記、飛行限制等做了一系列規(guī)定。公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管管理總局等部委均在制定其管理職責(zé)內(nèi)的法規(guī)政策文件。同時(shí)，地方政府也在制定地方性管理法規(guī)，四川省、浙江省、廣東省、深圳市等地均發(fā)布了相關(guān)管理法規(guī)[3]。

從航空政策上看，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《民用航空工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》等政策，將航空產(chǎn)業(yè)列入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)方向，有序開放低空空域，引導(dǎo)支持航空裝備制造業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

從無(wú)人機(jī)行業(yè)政策上看，2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出將無(wú)人機(jī)作為發(fā)展重點(diǎn)之一；2017年工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范民用無(wú)人機(jī)制造業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出到2020年，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，產(chǎn)值達(dá)到600億元，年均增速在40%以上，到2025年，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)值達(dá)到1 800億元，年均增速在25%以上；2019年，教育部將無(wú)人機(jī)相關(guān)專業(yè)列入《中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)目錄》，為無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展提供充足的人才儲(chǔ)備。這些法規(guī)在規(guī)范無(wú)人機(jī)生產(chǎn)制造、提升產(chǎn)品質(zhì)量和保證運(yùn)營(yíng)安全方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，我國(guó)在無(wú)人機(jī)研制生產(chǎn)、交付、運(yùn)營(yíng)和行業(yè)應(yīng)用方面也制定了相應(yīng)的管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 典型地方民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制——以廣東省為例

廣東省在中國(guó)各地區(qū)的無(wú)人機(jī)發(fā)展勢(shì)頭中走在了前列。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，廣東省深圳市的大疆無(wú)人機(jī)占據(jù)著約70%的市場(chǎng)份額，如果再算上廣東省其他無(wú)人機(jī)企業(yè)，那占比就更高了。除了市場(chǎng)占有率，在無(wú)人機(jī)企業(yè)數(shù)量方面，廣東省也占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。目前我國(guó)與無(wú)人機(jī)相關(guān)的在業(yè)、存續(xù)企業(yè)約5.5萬(wàn)家，其中接近1.3萬(wàn)家分布在廣東省各市區(qū)，穩(wěn)居全國(guó)各地區(qū)之首。廣東省無(wú)人機(jī)在全國(guó)乃至全球擁有較大的優(yōu)勢(shì)，除了大疆這個(gè)“巨無(wú)霸”，以及其他中小型無(wú)人機(jī)企業(yè)之外，還擁有大量的“配套優(yōu)勢(shì)”。比如，廣東省擁有大量的熱紅外相機(jī)、高光譜相機(jī)、激光雷達(dá)、飛控系統(tǒng)開發(fā)、無(wú)人機(jī)整機(jī)組裝等，以及原來在測(cè)繪、巡檢、安防等多個(gè)領(lǐng)域都有很多成績(jī)的企業(yè)，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。此外，在無(wú)人機(jī)的應(yīng)用、無(wú)人機(jī)飛手的培訓(xùn)方面，廣東省也走在了前面。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，過去5年，廣東省無(wú)人駕駛培訓(xùn)相關(guān)的企業(yè)數(shù)量年平均增速高達(dá)19%，并成為華南地區(qū)無(wú)人機(jī)培訓(xùn)中心，擁有全球鷹等一批全國(guó)優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)企業(yè)。

2017年廣東省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)無(wú)人機(jī)等“低慢小”航空器安全管理的通告》，對(duì)民用無(wú)人機(jī)進(jìn)行了分類，并對(duì)飛行申報(bào)流程等做了規(guī)定。2018年廣東省又?jǐn)M出臺(tái)《廣東省民用無(wú)人駕駛航空器治安管理辦法》，首次提出建立群眾舉報(bào)民用無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行活動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)。雖然該辦法有些條款過于激進(jìn)，一直未實(shí)行，但體現(xiàn)出廣東省政府對(duì)民用無(wú)人機(jī)的督促全面，其相關(guān)行政法規(guī)制方面一直走在前列。

廣東省深圳市由于其獨(dú)特的地理位置，成為大疆、極飛等民用無(wú)人機(jī)企業(yè)的總部選址，是全球主要的無(wú)人機(jī)生產(chǎn)基地，擁有全國(guó)最多的無(wú)人機(jī)企業(yè)，被譽(yù)為“無(wú)人機(jī)之都”[4]。

在民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制方面，廣東省深圳市也一直走在前列。2021年10月26日，《深圳市民用無(wú)人機(jī)管理暫行辦法（征求意見稿）》在深圳市司法局官網(wǎng)公布，對(duì)民用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)、銷售、操控等各環(huán)節(jié)管理做出進(jìn)一步規(guī)范。無(wú)人機(jī)具有種類多樣化、運(yùn)行差異化等特點(diǎn)，和管理跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的復(fù)雜性與特殊性。此次公布的征求意見稿在一些方面做出了創(chuàng)新，比如生產(chǎn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)明文規(guī)定一機(jī)一號(hào)，不符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)器立即召回，明確了不同類型無(wú)人機(jī)在不同空域須遵守的操控規(guī)范和證照管理規(guī)定，無(wú)人機(jī)所有人和使用人須實(shí)名登記并取得相關(guān)資質(zhì)以及嚴(yán)格細(xì)致的飛行區(qū)域、飛行安全責(zé)任等。該征求意見稿通過“人”“機(jī)”“環(huán)”三要素，構(gòu)建了對(duì)無(wú)人機(jī)全生命周期的管理。

1.3 總論

我國(guó)的民用航空業(yè)監(jiān)管是一種垂直性的監(jiān)管，中央部門以中國(guó)民航規(guī)章體系為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)境內(nèi)的民航活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。這種監(jiān)管體制是基于傳統(tǒng)民航活動(dòng)行政區(qū)跨度大的特點(diǎn)考慮的，但是民用無(wú)人機(jī)行為迥異于傳統(tǒng)民航活動(dòng)，是傾轉(zhuǎn)旋翼及其他復(fù)合翼與整體氣動(dòng)航行，具有明顯的“低慢小”特點(diǎn)。一般而言，當(dāng)前的無(wú)人機(jī)活動(dòng)通常不會(huì)跨越一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃，其活動(dòng)范圍受限于信號(hào)傳輸技術(shù)水平，通常局限在起降點(diǎn)周圍數(shù)百米范圍內(nèi)。出于方便管理的目的，我國(guó)把管理權(quán)限下放給地方，各地方政府針對(duì)無(wú)人機(jī)行為頒布了一系列地方性法規(guī)，但民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管意識(shí)和監(jiān)管措施仍存在著嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡，沒有高位階法律的確定，各地民用無(wú)人機(jī)處罰缺乏統(tǒng)一性，地方性法規(guī)之間也存在著明顯差異。對(duì)比廣東省和上海市，早在2017年，廣東省便出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)無(wú)人機(jī)等“低慢小”航空器安全管理的通告》，對(duì)省內(nèi)無(wú)人機(jī)應(yīng)用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，并通過劃定禁飛區(qū)等措施有效緩解無(wú)人機(jī)應(yīng)用過程中滋生的黑飛擾航、墜機(jī)傷人、隱私竊取等問題，大型活動(dòng)場(chǎng)所、廣場(chǎng)、公園、景點(diǎn)、學(xué)校、醫(yī)院等人員密集區(qū)域被劃定為禁飛區(qū)，在禁飛區(qū)內(nèi)進(jìn)行的無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)將會(huì)面臨行政處罰甚至被追究刑事責(zé)任；而直到2020年6月，上海市公安局等九部門才聯(lián)合發(fā)布了加強(qiáng)民用無(wú)人機(jī)等“低慢小”航空器安全管理通告，且并沒有對(duì)市區(qū)內(nèi)的無(wú)人機(jī)活動(dòng)設(shè)置普遍性的禁飛規(guī)定，僅在機(jī)場(chǎng)、國(guó)道周邊劃定了禁飛區(qū)，限制該范圍內(nèi)的無(wú)人機(jī)活動(dòng)。廣東與上海兩地對(duì)無(wú)人機(jī)行為的監(jiān)管程度存在較大差異，究其根本，是由缺乏高位階法律、監(jiān)管權(quán)力分散、過度分化行政監(jiān)管權(quán)力而造成的行政規(guī)制體系混亂所導(dǎo)致。

2 我國(guó)民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制的弊端

2.1 監(jiān)管模糊

傳統(tǒng)民用航空業(yè)的監(jiān)管是由國(guó)家軍委統(tǒng)一調(diào)配空域資源，國(guó)務(wù)院民航部門對(duì)全國(guó)民航活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，其監(jiān)管權(quán)過度集中于下層部門細(xì)化，使得頂層設(shè)計(jì)融合度不足，造成空域資源管理的行政效率較低。與此同時(shí)，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主體更為繁多，民航局、空管委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，甚至得到行政授權(quán)的民間組織中國(guó)飛機(jī)所有者與駕駛員協(xié)會(huì)都對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)具有監(jiān)管權(quán)力。這種監(jiān)管權(quán)力的分散，直接導(dǎo)致了各部門之間的權(quán)力界限模糊，分工不明，增加了監(jiān)管過程中出現(xiàn)漏洞的可能性，條款冗雜，執(zhí)法缺乏合理性、合法性，加大了相關(guān)部門協(xié)同管理的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，過度分化的民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的行政監(jiān)管權(quán)力，使得民用無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及無(wú)人機(jī)持有者在不同的行政機(jī)構(gòu)之間疲于奔波，增大了無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的隱性成本，打擊了消費(fèi)者的積極性。

2.2 禁飛區(qū)域“一刀切”

我國(guó)一直以來將空域視為國(guó)家主權(quán)，空域管理是以公法管制為主導(dǎo)的一元體系[5]?，F(xiàn)行體系中空域的有效利用過度依賴于行政管理，而民用無(wú)人機(jī)的發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)空域私法化，充分挖掘空域的經(jīng)濟(jì)屬性，以至于我國(guó)現(xiàn)行無(wú)人機(jī)立法與監(jiān)管需求遠(yuǎn)未對(duì)接。就目前而言，我國(guó)仍“一刀切”地把空域準(zhǔn)入視為特權(quán)，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)航空業(yè)未做區(qū)分。我國(guó)現(xiàn)在所劃定的凈空區(qū)主要集中于民用機(jī)場(chǎng)或國(guó)道、公路上空，其劃分方法大多為沿道路中心線向四周延伸X km橢圓形的基礎(chǔ)上附加場(chǎng)地附近，機(jī)場(chǎng)附近還包括離場(chǎng)航線周邊N km范圍所形成的不規(guī)則限飛空域。我國(guó)民用航空局空管行業(yè)管理辦公室下發(fā)的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中對(duì)民用無(wú)人機(jī)具體禁飛限制高度也未做規(guī)定，過度強(qiáng)調(diào)禁飛區(qū)域、限制飛行會(huì)導(dǎo)致民用無(wú)人機(jī)行業(yè)積極性減弱?？v觀國(guó)外對(duì)民用無(wú)人機(jī)的行政法規(guī)制，如德國(guó)《航空法》在第1條規(guī)定：“本法案及為本法案提供補(bǔ)充的法律文件、在國(guó)內(nèi)可進(jìn)行適用的國(guó)際法或由歐盟理事會(huì)頒布的規(guī)定及為其補(bǔ)充的法律文件沒有做出禁止性規(guī)定的，則航空器可免費(fèi)使用各空域[6]。”該規(guī)定說明德國(guó)把空域準(zhǔn)入視為權(quán)利，放寬了監(jiān)管。德國(guó)無(wú)人機(jī)技術(shù)遠(yuǎn)不及中國(guó)，卻對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行區(qū)域做了細(xì)致的規(guī)定。美國(guó)在《2012年美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法案》中提出將民用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)納入國(guó)家空域系統(tǒng)，允許逐步擴(kuò)大對(duì)國(guó)家空域系統(tǒng)的訪問。由此可看出美、德等國(guó)家對(duì)航空業(yè)立法的態(tài)度，體現(xiàn)其對(duì)科技行業(yè)的寬松與扶持。

2.3 救濟(jì)制度不完善

早在2019年7月11日，歐盟就頒布了“Commissionimpleme ntingRegulation（EU）945＆947”，這是世界上第一部較為系統(tǒng)的無(wú)人機(jī)專門性法規(guī)。該法規(guī)不僅涉及無(wú)人機(jī)操作者資質(zhì)認(rèn)定、無(wú)人機(jī)適航性、無(wú)人機(jī)登記制度和無(wú)人機(jī)操作規(guī)則等方面，在民用無(wú)人機(jī)侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定和空間隱私權(quán)的界限部分也做了區(qū)分。對(duì)比之下，我國(guó)對(duì)于民用無(wú)人機(jī)的侵權(quán)損害行為的處罰未做明文規(guī)定，僅僅依賴于各地自己的行政法規(guī)制。近幾年出現(xiàn)的民用無(wú)人機(jī)的無(wú)序飛行事件，都是在未遵守低空公共航路的基礎(chǔ)上，違反治安管理法而被處罰，或侵害公共權(quán)益而被刑事處罰。對(duì)于被侵犯空間隱私權(quán)的懸停拍攝行為未做法律層面的保護(hù)，實(shí)踐中也沒有可依據(jù)的司法判例，這不符合新時(shí)代下對(duì)公民人格權(quán)保護(hù)的理念。

3 民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制完善

良法才能善治，行政法規(guī)制的制定依賴于為相關(guān)利益群體服務(wù)，穩(wěn)定高位階的立法層次能為民用無(wú)人機(jī)的發(fā)展提供保障，但基于民用無(wú)人機(jī)危害行為的嚴(yán)重性、公共性、分散性、不確定性等特征，也同樣需要靈活的立法支撐。行政法規(guī)制能及時(shí)調(diào)整，制定的變通性強(qiáng)，達(dá)到統(tǒng)籌兼顧的效果。決策者大多出于安全的考慮，站在公共安全和隱私權(quán)等個(gè)人關(guān)懷方面來制定相關(guān)法律政策，因此應(yīng)梳理涉及的相關(guān)方核心利益訴求和當(dāng)前的行政法規(guī)制爭(zhēng)議，為之后行政法規(guī)制的建議做鋪墊。

3.1 完善民用無(wú)人機(jī)登記備案制度

公安部、民航局等部門建立一體化登記備案后臺(tái)管理，防止重復(fù)登記。雖然2017年我國(guó)民航總局出臺(tái)了《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求民用無(wú)人機(jī)擁有者必須實(shí)名制登記，但實(shí)際上民用無(wú)人機(jī)登記系統(tǒng)只需上傳身份證即可，無(wú)須人臉識(shí)別，缺乏真實(shí)性和準(zhǔn)確性。所以需要完善民用無(wú)人機(jī)的登記備案制度，形成有效追溯的責(zé)任鏈。

3.2 建立民用無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)監(jiān)控

我國(guó)不同類型無(wú)人機(jī)間的兼容性較差，不同企業(yè)都采用各自的平臺(tái)監(jiān)測(cè)，極易造成個(gè)人信息泄露，也不利于對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行路線后臺(tái)監(jiān)控。我國(guó)可以借鑒美國(guó)航天航空局成立Airmap，把全球無(wú)人機(jī)制造商和軟件開發(fā)商納入無(wú)人機(jī)管控體系，建立統(tǒng)一的民用無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)監(jiān)控，后臺(tái)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)無(wú)人機(jī)飛行路線，云系統(tǒng)上錄入禁飛區(qū)域，方便飛手查詢。

3.3 組建民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)園基地

我國(guó)可以借鑒科技產(chǎn)業(yè)園概念，建立民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)園，向民用無(wú)人機(jī)愛好者、使用者開放專屬飛行區(qū)域，遠(yuǎn)離居民樓和學(xué)校、國(guó)道、機(jī)場(chǎng)，降低對(duì)公共安全的威脅。同時(shí)產(chǎn)業(yè)園可以與民用無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)相連，通過線上預(yù)約限流管理，避免過度飛行造成的擁擠隱患。

3.4 擴(kuò)大民用無(wú)人機(jī)承保范圍

現(xiàn)階段我國(guó)飛手們的安全飛行意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尚不足，對(duì)民用無(wú)人機(jī)保險(xiǎn)的承保意識(shí)不強(qiáng)。我國(guó)《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》中雖然提到民用無(wú)人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)須投保無(wú)人駕駛航空器地面第三人責(zé)任險(xiǎn)，但未包括非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)[7]，因此擴(kuò)大民用無(wú)人機(jī)承保范圍，對(duì)民用無(wú)人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，是非常有必要的。

4 結(jié)語(yǔ)

法律應(yīng)當(dāng)緊跟科技發(fā)展步伐，方能彌補(bǔ)法律規(guī)制的不足之處，對(duì)人們的行為進(jìn)行約束。我國(guó)現(xiàn)行民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制與技術(shù)發(fā)展需求遠(yuǎn)未對(duì)接，缺乏民用無(wú)人機(jī)的行政法規(guī)制，沒有完善的監(jiān)管框架和體系，不利于國(guó)家保障公共安全。但過嚴(yán)的行政法規(guī)制、過度限制用戶飛行權(quán)利將阻礙無(wú)人機(jī)價(jià)值的發(fā)揮，甚至可能迫使相關(guān)企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。因此，我國(guó)現(xiàn)階段民用無(wú)人機(jī)行政法規(guī)制應(yīng)尋求一個(gè)合理的限度，既能保障民用無(wú)人機(jī)相關(guān)利益方權(quán)利與產(chǎn)業(yè)發(fā)展間的巨大張力，又規(guī)范相關(guān)方行為，不影響國(guó)家空域系統(tǒng)的安全。