褚曉琳,許春鳳

(上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院 上海 201306)

美國大沼澤濕地(Everglades)位于佛羅里達(dá)半島南端,連接佛羅里達(dá)中部奧基喬比湖(Lake Okeechobee)和基西米河(Kissimmee River),與佛羅里達(dá)南部的佛羅里達(dá)灣,是世界上最具特色的濕地生態(tài)系統(tǒng)[1]。其自然生境豐富多樣,包括珊瑚礁、海草草甸、沙灘沙丘、咸水沼澤、紅樹林沼澤、淡水泉和牡蠣礁等。且依賴濕地生態(tài)系統(tǒng)生存的鳥類、爬行類、哺乳類動物種類繁多,是聯(lián)合國教科文組織和《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)指定的全球最重要三大濕地之一。除巨大生態(tài)價值外,美國大沼澤濕地還具有可觀的經(jīng)濟價值,支撐了南佛羅里達(dá)數(shù)十億美元的農(nóng)業(yè)、娛樂和旅游業(yè)發(fā)展。然而自19世紀(jì)開始,為了防洪并為人類提供用水方便,在大沼澤濕地開展了排水工程、人工運河以及農(nóng)業(yè)開發(fā)和城市化進程,這些人類活動嚴(yán)重干擾并破壞了大沼澤濕地的生態(tài)系統(tǒng)。例如:水利工程切斷了濕地與其他湖泊、河流的聯(lián)通;農(nóng)田作業(yè)改變了濕地自然生境,污染了天然水源;城市化發(fā)展和不斷增加的人口也帶來了嚴(yán)重污染和外來物種入侵等問題。因此,1996年美國成立了南佛羅里達(dá)政府間生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作組,目標(biāo)是解決水資源問題、保護棲息地及生物多樣性、協(xié)調(diào)工程與環(huán)境的關(guān)系。2000年經(jīng)美國國會授權(quán),聯(lián)邦政府和佛羅里達(dá)州達(dá)成伙伴關(guān)系,正式制定并頒布了《大沼澤濕地綜合恢復(fù)規(guī)劃》(以下簡稱《恢復(fù)規(guī)劃》)(Comprehensive Everglades Restoration Plan,CERP),以保護佛羅里達(dá)州中南部水資源,恢復(fù)大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng),同時兼顧農(nóng)地和城市用水[2]。目前恢復(fù)規(guī)劃不僅修復(fù)了大沼澤濕地的自然生態(tài)系統(tǒng),而且保障了當(dāng)?shù)鼐用駥居盟头篮樵O(shè)施的需求,實現(xiàn)了生態(tài)保護和經(jīng)濟開發(fā)和諧發(fā)展,是美國基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的標(biāo)志性項目。

1 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念

1.1 生態(tài)系統(tǒng)管理的概念

生態(tài)系統(tǒng)管理(Ecosystem-based Management,EBM)的概念有著不同界定?！渡锒鄻有怨s》將EBM 定義為:一種綜合管理戰(zhàn)略,以公平的方式促進土地、水和生物資源的養(yǎng)護與可持續(xù)利用,最終將生態(tài)、社會和治理目標(biāo)融為一體[3]。美國200余位科學(xué)和政策專家發(fā)表的一份報告中曾指出:EBM是考慮包括人類在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng),是一種綜合的管理方法。EBM 不同于以往針對單一物種的管理方法,其目標(biāo)是保持生態(tài)系統(tǒng)的健康、高效和彈性,同時為人類提供所需服務(wù)[4]。美國土地管理局認(rèn)為EBM 的宗旨是恢復(fù)并維護生態(tài)完整和物種多樣,最終目標(biāo)是通過運用生態(tài)、經(jīng)濟和社會原則以長期保持自然資源可持續(xù)性、物種多樣性、生產(chǎn)力持久性[5]。美國生態(tài)學(xué)會將EBM 定義為:通過制定并執(zhí)行一定的政策,并在實踐基礎(chǔ)上做出適應(yīng)性調(diào)整,對生產(chǎn)力進行管理和維持,實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性,最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[6]。

雖然對EBM 概念的界定各不相同,但其中核心理念是共同的,即應(yīng)考慮到包括人類社會在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng),以實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展與保持生態(tài)系統(tǒng)的彈性和生產(chǎn)力為目標(biāo),最終為人類長久發(fā)展提供所需服務(wù)。

1.2 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的概念

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理(Marine Ecosystem-based Management,MEBM)是在EBM 的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的,是將EBM 生態(tài)系統(tǒng)理念運用到海洋管理中,將海洋生態(tài)系統(tǒng)視為一個整體,運用生態(tài)系統(tǒng)論、生態(tài)保護論和可持續(xù)發(fā)展論等,達(dá)到保護海洋生態(tài)環(huán)境、節(jié)約海洋資源、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展的目的。美國是關(guān)注MEBM 最早的國家之一。早在1972年美國率先提出海岸帶綜合管理,對海岸帶實施“綜合開發(fā)、合理保護、最佳決策”管理方針。2004年美國海洋政策委員會在《美國海洋行動計劃》中將MEBM 作為美國海洋管理的基本指導(dǎo)原則[7]。2009年,奧巴馬政府在《美國政府部門間海洋政策工作組中期報告》中,正式宣布要建立以全面保護生態(tài)系統(tǒng)為核心的海洋綜合管理體制。奧巴馬還多次在行政命令中宣布美國新的海洋政策主要包括:保護并維持海洋與海岸帶生物多樣性;提高海洋、海岸帶與大湖區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力;不斷增進對海洋、海岸與大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)本身及關(guān)聯(lián)的科學(xué)認(rèn)識[8]。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展,目前MEBM 的理念日臻成熟,主要包含以下幾個方面。

1.2.1 注重生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性

之前世界各國海洋管理普遍采用基于功能區(qū)劃的分部門管理模式,這種模式雖然能夠帶來行政管理便利,但是卻違背海洋生態(tài)系統(tǒng)整體性本質(zhì),很難實現(xiàn)海洋環(huán)境資源的協(xié)調(diào)保護。MEBM 改變過去條塊分割的海洋管理模式,注重海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性,以及海洋生態(tài)系統(tǒng)各組成部門之間的關(guān)聯(lián)性。[9]例如,瀕臨佛羅里達(dá)州西海岸的卡盧沙奇河、奧基喬比湖、埃斯特羅灣都是該海岸海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,且相互依存?？ūR沙奇河會接收來自奧基喬比湖的水流,又會流向埃斯特羅灣,因此奧基喬比湖水質(zhì)的變化會直接影響卡盧沙奇河,并間接影響埃斯特羅灣的水質(zhì)環(huán)境。因而,在具體管理中,不能將它們分別視之、分割管理,而應(yīng)注重它們之間的關(guān)聯(lián)性,把它們作為一個整體加以綜合管理。

1.2.2 保護生物多樣性

生物多樣性是維持海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的基本要求,但容易受到人類活動的影響和破壞。保護生物多樣性是MEBM 的重要目標(biāo)之一。如在《恢復(fù)規(guī)劃》中,佛羅里達(dá)州海岸帶地區(qū),包括河口、海灣、潟湖等,生物種類多樣,是維持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康持續(xù)發(fā)展的重要因素。然而,豐富的資源也吸引了大量的人類開發(fā)活動。如不加管控不僅會導(dǎo)致沿海生境損害,甚而會逐漸消失殆盡且無法恢復(fù)。對此,《恢復(fù)規(guī)劃》的目標(biāo)之一就是修復(fù)并維持生物多樣性,實現(xiàn)資源保護與人類開發(fā)和諧共處。

1.2.3 完善的監(jiān)測指標(biāo)

由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和多變性,實施MEBM 需要一套完善的生態(tài)監(jiān)測指標(biāo),以全方位多層面反映海洋生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展變化[10]。如《恢復(fù)規(guī)劃》開發(fā)了一系列生態(tài)監(jiān)測指標(biāo)以跟蹤監(jiān)測大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)的驅(qū)動力、基本屬性等修復(fù)情況[11]。這些監(jiān)測指標(biāo)涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)基本功能、運作過程、服務(wù)提供等方面,綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的物理、化學(xué)和生物屬性,以及時空變化、水平變化等因素,具體包括稀有物種、受威脅物種等生物資源量變動情況,汞含量、溶解氧、氮磷營養(yǎng)物質(zhì)濃度、水質(zhì)環(huán)境變化情況等[12]。這些較為完善的監(jiān)測指標(biāo)實時跟蹤監(jiān)測著大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況,從而使得《恢復(fù)規(guī)劃》得以成功實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

1.2.4 利益相關(guān)方參與

由于人類活動是MEBM 重要考量因素之一,所以MEBM 并不僅是單純的環(huán)境資源保護,而是牽涉相關(guān)人類活動,需要利益相關(guān)方共同參與,最終目標(biāo)是實現(xiàn)環(huán)境資源保護與人類開發(fā)活動和諧發(fā)展。因而,在MEBM 實施過程中,需要構(gòu)建相關(guān)渠道,讓包括普通民眾在內(nèi)的利益相關(guān)方能夠順暢地參與海洋綜合管理的決策制定、實施、監(jiān)督等各環(huán)節(jié),讓利益相關(guān)方的意見能夠準(zhǔn)確無誤地傳達(dá)到管理層面,使利益相關(guān)方能夠真正地融入MEBM整個流程之中。這樣才能將利益相關(guān)方的權(quán)益與海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護緊密結(jié)合起來,讓利益相關(guān)方在海洋生態(tài)系統(tǒng)保護中有強烈的管理意識和責(zé)任意識,從而賦予MEBM 真正生命力。《恢復(fù)規(guī)劃》構(gòu)建了利益相關(guān)方參與渠道,如美國陸軍工程兵團和南佛羅里達(dá)水資源管理局建立了民眾參與網(wǎng)站,通過在網(wǎng)上發(fā)布動態(tài),并與民眾網(wǎng)上交流,幫助他們更好地了解大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng),并確保他們有機會參與決策。

2 美國大沼澤濕地項目的政策法規(guī)

美國大沼澤濕地項目開展的主要政策法規(guī)依據(jù)是《恢復(fù)規(guī)劃》和《水資源開發(fā)法》。

2.1 《恢復(fù)規(guī)劃》

《恢復(fù)規(guī)劃》是美國大沼澤濕地項目得以順利實施最重要的政策依據(jù)。該規(guī)劃覆蓋了大沼澤地區(qū)16個城市,面積達(dá)47 000 km2[13]?！痘謴?fù)規(guī)劃》主要內(nèi)容包括3個方面,即:基于生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境資源修復(fù);防洪供水設(shè)施修建或改造;生態(tài)系統(tǒng)評估。

首先,《恢復(fù)規(guī)劃》將維護生物多樣性和水質(zhì)環(huán)境清潔作為重要修復(fù)目標(biāo)。要求:通過保護海草、珊瑚等物種棲息地,禁止傷害大沼澤農(nóng)業(yè)區(qū)和暴雨治理區(qū)內(nèi)的遷徙鳥類,采用生物措施控制并減少外來物種入侵等措施保護自然生境和生物多樣性。同時通過減少大沼澤農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)化肥農(nóng)藥的使用,以及設(shè)置污染物隔離帶等措施,減少氮磷等廢物排入水中,改善大沼澤濕地水質(zhì)環(huán)境。其次,加強大沼澤濕地與周邊湖泊河流的聯(lián)通關(guān)系,增強湖泊河流的蓄涵能力,緩解大沼澤濕地洪澇災(zāi)害頻發(fā)問題。還基于大沼澤濕地的水文、氣候狀況,通過建設(shè)地表水蓄水、選擇性蓄水、河流改向項目,一方面避免了洪水期洪澇災(zāi)害發(fā)生,另一方面解決了旱季缺水問題,保證大沼澤濕地居民用水。最后,《恢復(fù)規(guī)劃》強調(diào)進行生態(tài)系統(tǒng)評估,采用物理、化學(xué)和生物指標(biāo)對大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)和該規(guī)劃實施情況進行評估,以及時了解各種生態(tài)系統(tǒng)類型、結(jié)構(gòu)和變化過程,保證規(guī)劃順利實施。并要求每個生態(tài)系統(tǒng)評估報告都應(yīng)包括以下5部分內(nèi)容:生態(tài)系統(tǒng)背景介紹;生態(tài)模型描述和展示;項目所采用的方法和技術(shù);生物、水文和水質(zhì)現(xiàn)狀描述;對《恢復(fù)規(guī)劃》調(diào)整修改建議。另外,生態(tài)系統(tǒng)評估應(yīng)每隔兩年進行一次,以便及時調(diào)整規(guī)劃工程實施策略[14]。

2.2 《水資源開發(fā)法》

大沼澤濕地項目設(shè)計與實施的另一重要依據(jù)是1986年《水資源開發(fā)法》。該法是美國水資源管理法律體系的重要組成部分,強調(diào)水資源綜合管理,要求對地下水、地表水、濕地、空氣、生態(tài)系統(tǒng)等進行綜合規(guī)劃和綜合保護。之后該法經(jīng)過多次修訂,進一步強調(diào)并完善了以保護生態(tài)系統(tǒng)為主旨的水資源開發(fā)與管理要求,如規(guī)定在水資源開發(fā)利用中應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境保護,包括棲息地和生物多樣性養(yǎng)護。因注意到很多水利工程在防洪發(fā)電方面的失敗,以及對生態(tài)系統(tǒng)的破壞,提倡開展環(huán)保措施,如濕地保護、植樹造林等,以達(dá)到防洪功效和生態(tài)環(huán)境保護目的。強調(diào)濕地在防洪、改善水質(zhì)環(huán)境、棲息地保護、生物多樣性維護方面的作用,嚴(yán)格限制或禁止占用或破壞濕地,違者應(yīng)予以民事甚至刑事處罰。加強水資源數(shù)據(jù)庫建設(shè),將有關(guān)水流、水質(zhì)、動植物分類等信息收集入庫,并在聯(lián)邦和各州層面開展數(shù)據(jù)交流和分享。促進社會團體和普通民眾參與水資源管理,并利用各種媒介加強水資源保護的宣傳和教育。

《水資源開發(fā)法》對大沼澤濕地項目起到了重要指導(dǎo)作用。根據(jù)該法,大沼澤濕地項目將修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)作為核心目標(biāo),著力保護佛羅里達(dá)州中南部水資源,同時兼顧城市和農(nóng)業(yè)用水;實行聯(lián)邦政府和州政府協(xié)作制度,授權(quán)聯(lián)邦政府最重要的水資源開發(fā)機構(gòu)陸軍工程兵團和佛羅里達(dá)州政府分工合作開展大沼澤濕地項目。陸軍工程兵團負(fù)責(zé)水資源開發(fā)和保護項目,包括防洪、環(huán)境恢復(fù)、海岸線保護和內(nèi)河航運;佛羅里達(dá)州政府負(fù)責(zé)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、減少洪水風(fēng)暴自然災(zāi)害等項目。在此基礎(chǔ)上,陸軍工程兵團和佛羅里達(dá)州政府在大沼澤濕地項目的規(guī)劃、調(diào)整和運行方面及時溝通,保持協(xié)作[15];重視社會或經(jīng)濟弱勢群體在恢復(fù)規(guī)劃中的作用,通過盡量雇傭小型企業(yè)或個人將至少10%的建設(shè)項目總資金用于支付他們的薪酬[16]。

3 美國大沼澤濕地項目的管理模式

美國大沼澤濕地項目是聯(lián)邦政府、州政府和社會組織相互配合的結(jié)果。聯(lián)邦政府中主要負(fù)責(zé)機構(gòu)為美國陸軍工程兵團,佛羅利達(dá)州政府中主要負(fù)責(zé)機構(gòu)為南佛羅里達(dá)水資源管理局,社會組織包括南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊、水資源咨詢委員會和沼澤地恢復(fù)倡議辦公室。它們通力合作,最終成就了大沼澤濕地項目的成功(圖1)。

圖1 大沼澤濕地項目管理機構(gòu)

3.1 聯(lián)邦政府

聯(lián)邦政府中參與大沼澤濕地項目的機構(gòu)主要是美國陸軍工程兵團、地質(zhì)勘探局,以及魚類和野生動物管理委員會。

美國陸軍工程兵團與南佛羅里達(dá)水資源管理局分工合作,共同實施《恢復(fù)規(guī)劃》。美國陸軍工程兵團的主要任務(wù)是承擔(dān)大沼澤濕地水利工程的規(guī)劃設(shè)計、施工管理和運營維護。2016年3月,美國陸軍工程兵團部長和內(nèi)務(wù)部部長共同向國會提交了《2015 年沼澤地全面恢復(fù)規(guī)劃報告》,指出從2010—2015年通過聯(lián)邦和州機構(gòu)之間的合作,美國大沼澤濕地生態(tài)修復(fù)工作取得了前所未有的進展。

地質(zhì)勘探局是為大沼澤濕地項目提供科學(xué)研究支撐的機構(gòu)。其是美國內(nèi)務(wù)部下屬的科學(xué)研究機構(gòu),主要負(fù)責(zé)對自然災(zāi)害、地理環(huán)境、野生動植物信息等方面的數(shù)據(jù)進行監(jiān)測、收集和分析,對自然資源進行長期測評,以及時為大沼澤濕地項目提供科學(xué)建議。

魚類和野生動物管理委員會是大沼澤濕地項目中負(fù)責(zé)生物多樣性保護的機構(gòu)。其隸屬美國內(nèi)務(wù)部,主要負(fù)責(zé)魚類、野生動植物和自然棲息地的保護。根據(jù)《恢復(fù)規(guī)劃》,魚類和野生動物管理委員會管理大沼澤濕地16個國家野生動物保護區(qū),重點維護大沼澤濕地的生物多樣性和自然生境。

3.2 佛羅里達(dá)州政府

佛羅里達(dá)州政府中負(fù)責(zé)大沼澤濕地項目的主要機構(gòu)是南佛羅里達(dá)水資源管理局。其成立于1949年,是佛羅里達(dá)州5個水資源管理局中歷史最悠久且管理面積最大的一個。南佛羅里達(dá)水資源管理局主要任務(wù)是通過改善防洪和供水系統(tǒng),改良水質(zhì),保護佛羅里達(dá)州南部的水資源和自然生態(tài)。

根據(jù)《恢復(fù)規(guī)劃》,南佛羅里達(dá)水資源管理局不僅負(fù)責(zé)基西米河及其河漫灘平原、奧基喬比湖和佛羅里達(dá)州南段沿海河口的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和維護,而且負(fù)責(zé)大沼澤濕地項目的資金籌集。大沼澤濕地項目的資金主要來自兩方面,國會和州政府。在州層面,南佛羅里達(dá)水資源管理局是生態(tài)修復(fù)工作主要資金投入方。為此,佛羅里達(dá)州多次立法以為南佛羅里達(dá)水資源管理局撥款注資提供法律根據(jù)。例如:2014年佛羅里達(dá)州通過了佛羅里達(dá)州憲法修正案,要求立法機構(gòu)每年撥出一定資金用于土地的修護改善,且這些資金的一部分應(yīng)用于大沼澤濕地項目;2016年通過《佛羅里達(dá)遺產(chǎn)法案》,規(guī)定為大沼澤濕地項目提供未來10年的專項資金來源,每年大約2億美元[17]。截至2018年南佛羅里達(dá)水資源管理局已為大沼澤濕地項目投資超過23 億美元[12]。

3.3 社會組織

除聯(lián)邦政府和州政府外,參與大沼澤濕地項目的還有一些社會組織。如南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊,水資源咨詢委員會,以及沼澤地恢復(fù)倡議辦公室。南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊根據(jù)1996年《水資源開發(fā)法》設(shè)立,由14名成員組成,其中7名來自聯(lián)邦政府,5名來自各州政府,2名為當(dāng)?shù)夭柯浯韀18]。南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊的目標(biāo)是通過協(xié)商,減少大沼澤濕地項目各參與者之間的矛盾沖突,促進公眾廣泛參與。南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊的主要職責(zé)包括:交換各機構(gòu)和實體的方案和項目資料;促進政府間與機構(gòu)間矛盾的解決;促進并協(xié)調(diào)與大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)有關(guān)的科學(xué)研究及其他研究;向各機構(gòu)或?qū)嶓w提供咨詢或援助等。南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊根據(jù)不同職能分為數(shù)個工作組,分別負(fù)責(zé)政策協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略制定、方案設(shè)計、項目實施、活動開展等工作,共同協(xié)作幫助大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。此外,南佛羅里達(dá)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)工作隊特別重視公眾參與,通過提前通知公眾參與管理,為公眾提供充分的評論機會,以及保存并公開會議記錄等,最大限度促進公眾廣泛參與大沼澤濕地項目[19]。

水資源咨詢委員會是由公民、企業(yè)、州政府、聯(lián)邦政府和部落等各層面代表組成的組織,負(fù)責(zé)協(xié)商水資源保護、供水、防洪和生態(tài)修復(fù)等問題,并在商討后提出解決方案。沼澤地恢復(fù)倡議辦公室則主要協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和州政府之間的關(guān)系,以及聯(lián)邦政府內(nèi)部參與大沼澤濕地項目各機構(gòu)之間的關(guān)系,為大沼澤濕地項目開展提供支持。

4 大沼澤濕地項目的啟示

自20世紀(jì)80年代開始的大沼澤濕地項目通過生物措施和水利工程措施結(jié)合實施,既恢復(fù)了大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng),又實現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用穹篮橛盟幕拘枨?兼收生態(tài)效益和社會經(jīng)濟效益,是美國MEBM 典范項目之一。該項目不僅有成功經(jīng)驗值得他國借鑒,而且也有一些不足之處值得我們深思。

4.1 成功經(jīng)驗

4.1.1 全面貫徹MEBM 理念

因所處地理位置的特殊性,大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)具有一定獨特性和脆弱性。一方面其連接佛羅里達(dá)州中南部淡水水系,容易受到洪澇與陸源污染破壞;另一方面其連接佛羅里達(dá)州南端的海灣,容易受到颶風(fēng)海浪侵蝕。對此,大沼澤濕地項目采用了MEBM 理念,綜合考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)地理、水文、水質(zhì)、資源等生物和非生物因素,以及周邊工農(nóng)業(yè)活動對濕地生態(tài)系統(tǒng)的影響,從項目設(shè)計論證到實施執(zhí)行,都將濕地生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康發(fā)展作為核心目標(biāo),同時兼顧社會經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)開展,實現(xiàn)環(huán)境資源保護和人類發(fā)展的和諧共處。

4.1.2 采用聯(lián)合管理模式

大沼澤濕地項目采用MEBM 管理模式,將濕地生態(tài)系統(tǒng)進行綜合管理,這首先要求打破基于行政區(qū)劃的傳統(tǒng)管理模式,建立以生態(tài)系統(tǒng)為核心的新型管理模式。對此,大沼澤濕地項目采用了聯(lián)邦政府和州政府分工合作的管理方式,既賦予它們不同職責(zé),又進行密切合作。且改變過去的行政區(qū)劃管理模式,委托聯(lián)邦政府中的陸軍工程兵團和州政府中的南佛羅里達(dá)水資源管理局全權(quán)負(fù)責(zé)大沼澤濕地項目,這不僅使得治理舉措能夠更加貼合大沼澤濕地的生態(tài)系統(tǒng)特征,而且令該項目獲得聯(lián)邦政府和州政府的雙重保證,確保了大沼澤濕地項目順利開展。

4.1.3 重視水資源環(huán)境治理

由于大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)是多種生物的重要棲息地,其水量和水質(zhì)都會對生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響,同時也會影響整個濕地的物質(zhì)和生態(tài)循環(huán),因而水資源環(huán)境治理是大沼澤濕地項目的重要構(gòu)成部分。在《恢復(fù)規(guī)劃》中,水資源環(huán)境治理工程占據(jù)較大分量,其中不僅包括防洪工程,以及城市與農(nóng)業(yè)供水系統(tǒng)工程,而且還包括濕地生態(tài)系統(tǒng)水資源保護和水質(zhì)清潔管理。水資源環(huán)境的嚴(yán)格治理,為大沼澤濕地項目其他工程,如生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)提供良好的前提條件,為大沼澤濕地項目最終獲得成功奠定了基礎(chǔ)。

4.2 不足之處

4.2.1 管理模式有待改進

大沼澤濕地項目采用聯(lián)邦政府與州政府聯(lián)合管理的模式,雖然在管理權(quán)限上更加清晰,分工也更加明確,相較于傳統(tǒng)自上而下的單線管理模式具有一定優(yōu)勢,但是也存在一些缺陷。例如:某個具體問題同時涉及聯(lián)邦政府和州政府,可能出現(xiàn)因兩個層面的政府優(yōu)先管理權(quán)限區(qū)分不清,最終可能導(dǎo)致無人管理,從而影響項目實施進度;在資金支持方面,理論上聯(lián)邦政府和州政府都有責(zé)任提供資金支持,但從整個管理過程來看,大沼澤濕地項目主要資金來源于州政府,這無疑加大了州政府的壓力,影響了項目執(zhí)行效果。因而,聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合管理模式在具體實施過程中尚存在一些需要具體落實的細(xì)節(jié)問題。

4.2.2 公眾宣傳參與不到位

公眾對大沼澤濕地項目的正確認(rèn)知、廣泛支持和積極參與是該項目能夠獲得成功的關(guān)鍵所在。雖然《恢復(fù)規(guī)劃》強調(diào)公眾參與的重要性,并要求采用座談會和網(wǎng)上交流等形式促進公眾參與項目整個流程,但是在大沼澤濕地項目實施過程中,對這些規(guī)定的執(zhí)行并不十分到位,當(dāng)?shù)孛癖姴]有接收到普及性宣傳,也沒有廣泛參與大沼澤濕地項目。究其原因大沼澤濕地面積大范圍廣,所含生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣,居住在大沼澤濕地的民眾類型多樣,與大沼澤濕地的利益關(guān)系也呈現(xiàn)多樣化形態(tài),因而相應(yīng)的公眾宣傳參與工作難度較大。而且大沼澤濕地項目也沒有根據(jù)公眾不同特點進行與之匹配的宣傳教育,最終因工作沒有細(xì)化深入下去,未能很好地開展公眾宣傳參與工作。

4.2.3 區(qū)域間聯(lián)系不緊密

大沼澤濕地位于佛羅里達(dá)州南部,其與該州中部的奧基喬比湖和基西米河,以及南端的佛羅里達(dá)灣連為一體,是彼此聯(lián)通的整體水系,是一個大型生態(tài)系統(tǒng)。此外,大沼澤濕地自身也包含多種多樣的生態(tài)系統(tǒng),它們之間雖彼此相對獨立,但又存在千絲萬縷的聯(lián)系。因而,開展大沼澤濕地項目時應(yīng)重視濕地與周邊地區(qū)之間的關(guān)聯(lián),還應(yīng)重視濕地內(nèi)部各生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)。然而,實踐中,大沼澤濕地項目雖然從生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)開展了重建恢復(fù)工作,但是忽視了以上兩方面的關(guān)聯(lián),沒有將濕地與周邊地區(qū),以及濕地內(nèi)部各生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體進行考量[20],這無疑對于修復(fù)大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng),以及維護佛羅里達(dá)州中南部生態(tài)系統(tǒng)的完整性和協(xié)調(diào)性都有缺憾。

5 結(jié)論

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理是一種全新的海洋管理理念和模式,其將海洋及海岸帶地區(qū)作為一個整體生態(tài)系統(tǒng),充分考慮其資源環(huán)境和生物多樣性等生態(tài)價值,以及為人類提供的其他社會經(jīng)濟價值,要求從生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一性角度,多部門協(xié)調(diào)合作進行管理。同時還考慮人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響,以及人類社會對生態(tài)系統(tǒng)的各種需求,在管理流程中重視利益相關(guān)方和廣大公眾的參與,力爭實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護與人類社會發(fā)展之間的和諧狀態(tài)。美國大沼澤濕地項目是踐行基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念的一個范例。該項目依據(jù)《恢復(fù)規(guī)劃》和《水資源開發(fā)法》開展,將恢復(fù)大沼澤濕地生態(tài)系統(tǒng)的各項功能,如水質(zhì)清潔、棲息地保護和生物多樣性作為首要目標(biāo),同時考慮居民和農(nóng)業(yè)活動對濕地生態(tài)系統(tǒng)的影響,以及人類社會對濕地生態(tài)系統(tǒng)資源環(huán)境的需求,在保護濕地生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上實施了一些防洪和供水項目,較好地實現(xiàn)了環(huán)境資源保護與人類開發(fā)活動之間的和諧可持續(xù)發(fā)展。美國大沼澤濕地項目也存在一些不足之處,如在聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合管理中兩者優(yōu)先管理權(quán)限劃分不清,未能充分重視大沼澤濕地與周邊海洋及河流湖泊生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián),以及大沼澤濕地內(nèi)部各小型生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián),此外對公眾開展的宣傳和促進參與工作還沒有做到位。這些經(jīng)驗也是其他國家在開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理時應(yīng)當(dāng)吸取并注意的。