陳斌,徐永臣,徐承芬,王琰,牟秀娟

(1.青島海洋地質(zhì)工程勘察院 青島 266071;2.青島海洋地質(zhì)研究所 青島 266071;3.中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100)

0 引言

海洋是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要空間載體,海洋國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善全球氣候環(huán)境和提升人民生活福祉具有重大戰(zhàn)略意義。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”,同時(shí)提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。這意味著新時(shí)代我國(guó)海洋開發(fā)保護(hù)理念發(fā)生根本性變革,以生態(tài)文明為導(dǎo)向成為我國(guó)海洋開發(fā)保護(hù)的基本方針。

山東是我國(guó)重要的海洋省份,擁有豐富的海島、港口、沙灘、濕地、礦產(chǎn)、油氣、生物、海洋能、旅游等資源。2018年,海洋生產(chǎn)總值達(dá)1.55萬(wàn)億元,僅次于廣東省,約占全省GDP 的20.39%,占全國(guó)海洋生產(chǎn)總值的近1/5[1]。人口增長(zhǎng)、資源消耗、產(chǎn)業(yè)集聚以及城市建設(shè)的快速推進(jìn),帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境惡化、水體污染、外來(lái)物種入侵,使得海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受了巨大的破壞,喪失了大量的生物多樣性,影響了山東海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[2]。

1 海洋國(guó)土開發(fā)利用現(xiàn)狀

根據(jù)山東省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)計(jì),截至2019年4月,全省已確權(quán)用海為1.26萬(wàn)宗,面積82.75萬(wàn)hm2,占管轄海域的17.5%,主要分布在威海、煙臺(tái)、濰坊、東營(yíng)等海域,相比而言,濱州、青島、日照海域確權(quán)用海面積較小。從各市確權(quán)海域占管轄海域的比例來(lái)看,威海市的確權(quán)海域占比最高,達(dá)到了近50%,其次為煙臺(tái)市,濱州和日照兩市最低(圖1)。

圖1 山東省沿海各市海域開發(fā)利用面積占各管轄面積比例

山東省的海域空間開發(fā)利用活動(dòng)類型涵蓋了《海域使用分類體系(HY/T 123—2009)》全部的7個(gè)海域使用一級(jí)分類和22個(gè)二級(jí)分類,海域使用類型種類齊全。但是,結(jié)構(gòu)規(guī)模并不均衡(表1),整個(gè)山東省的海域開發(fā)利用以漁業(yè)用海為主,用海面積達(dá)到了77.62 萬(wàn)hm2,占海域確權(quán)面積的93.79%,次之為工業(yè)用海,用海面積1.96萬(wàn)hm2,占比為2.36%,其他用海方式面積占比均不足2%。

表1 山東省海域開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)

山東省漁業(yè)用海以開放式養(yǎng)殖用海為主,面積74萬(wàn)hm2,占漁業(yè)用海面積的95.44%,主要分布在水深30m 以淺海域,而人工魚礁、圍海養(yǎng)殖、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等用海面積相差不大,均在2萬(wàn)hm2以內(nèi)。山東省工業(yè)用海以鹽業(yè)用海為主,海域面積1.3萬(wàn)hm2,占工業(yè)用海面積的66.51%,主要分布在萊州灣區(qū)域,其他的用海類型如海水綜合利用、油氣開采、電力工業(yè)用海等規(guī)模則相對(duì)較小,且空間分布不均勻。

2 海洋國(guó)土保護(hù)現(xiàn)狀

目前中國(guó)的自然保護(hù)地體系正逐步從以自然保護(hù)區(qū)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家公園為主。山東省政府十分重視涉海自然保護(hù)地的建設(shè)和管理工作,并取得了良好的成效[3]。山東省已累計(jì)建立省級(jí)以上各類涉海保護(hù)地94處,總面積達(dá)243.03萬(wàn)hm2,其中國(guó)家級(jí)達(dá)到71處(表2)。另外,山東省劃定海洋生態(tài)紅線區(qū)224個(gè),總面積9 669.26 km2,還有威海、日照、長(zhǎng)島、青島、煙臺(tái)等5個(gè)國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū),數(shù)量均居全國(guó)首位。

表2 省級(jí)以上涉海各類保護(hù)地統(tǒng)計(jì)

山東省已經(jīng)建立了較為系統(tǒng)的海洋保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)體系,為涉海保護(hù)地的建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年,出臺(tái)《山東省海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系“十三五”建設(shè)規(guī)劃》,構(gòu)建了以省級(jí)監(jiān)測(cè)中心、市級(jí)海洋監(jiān)測(cè)中心(站)和縣(區(qū))級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)組成的三級(jí)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)體系。通過(guò)實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)體系,加強(qiáng)了對(duì)沿海主要生態(tài)敏感區(qū)、濱海濕地生態(tài)功能區(qū)的監(jiān)測(cè),對(duì)海岸帶和近海的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)起到了重要的保障作用。

3 海洋國(guó)土開發(fā)與保護(hù)中存在的問(wèn)題

山東省海洋國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)取得了不錯(cuò)的成效,海洋生態(tài)環(huán)境總體良好,基本實(shí)現(xiàn)了海洋經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。但隨著新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和山東海洋強(qiáng)省目標(biāo)的確立,海洋國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)仍面臨一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

3.1 自然岸線保有壓力增大

近幾十年來(lái),因沿岸防潮減災(zāi)、發(fā)展海水養(yǎng)殖和港口建設(shè)需要,大量圍填海工程建設(shè)導(dǎo)致山東省大陸自然岸線長(zhǎng)度持續(xù)減少,自然岸線保有量和保有率不斷降低[4-5]。根據(jù)遙感影像數(shù)據(jù),日照市2008年人工岸線為70.02 km,2017年人工岸線增長(zhǎng)為115.33 km,主要原因是嵐山港、嵐橋港和日照鋼廠開發(fā)建設(shè)占用原砂質(zhì)岸線,產(chǎn)生新的人工岸線[6]。面對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需求,山東省自然岸線資源儲(chǔ)備已顯不足,保障壓力逐步增大[7]。

3.2 海洋空間開發(fā)利用科學(xué)性不足

海洋開發(fā)利用空間分布不均衡。山東省海洋空間開發(fā)利用主要集中在30 m 以淺海域,占確權(quán)海域總面積的93.62%,呈現(xiàn)近岸海域使用率高、遠(yuǎn)岸海域使用率低的趨勢(shì)。近年來(lái),隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,海域開發(fā)強(qiáng)度不斷加大,對(duì)近岸海域的需求量飛速增長(zhǎng),以海灣、近岸為主的海域開發(fā)進(jìn)度不斷加快,如旅游娛樂(lè)用海、海水養(yǎng)殖、港口用海、臨海工業(yè)用海等海域使用類型主要集中于近岸0～10 m 等深線以淺海域,在可利用岸線、灘涂和淺海生物資源日趨減少的形勢(shì)下,近岸過(guò)度開發(fā)問(wèn)題將愈顯突出,而深遠(yuǎn)海的開發(fā)利用進(jìn)程相對(duì)緩慢,造成了近海淺水與深遠(yuǎn)海域開發(fā)不平衡的現(xiàn)狀。

海洋開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。山東省的漁業(yè)用海比重過(guò)大,據(jù)全國(guó)海域使用現(xiàn)狀調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)分析,全國(guó)沿海11個(gè)省(市、自治區(qū))漁業(yè)用海占比最大的省份是山東省[8-9]。根據(jù)Gibbs Mirtin的多樣性公式來(lái)計(jì)算海域使用類型多樣性[10]。式中:GM 為多樣性指數(shù);si為第i 種海域使用類型的面積;n 為海域使用方式類型數(shù)。如果區(qū)域內(nèi)只有一種海域使用類型,則GM 指數(shù)為0;海域使用類型越多樣,發(fā)展規(guī)模越均衡,則GM 指數(shù)越接近1。因此,該指數(shù)可以反映區(qū)域海域使用類型的齊全程度或多樣化狀況。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,全國(guó)海域使用類型多樣性指數(shù)為0.29,沿海地區(qū)多樣性指數(shù)相對(duì)較高的為海南、浙江、天津和上海,均超過(guò)0.5,說(shuō)明漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海和旅游娛樂(lè)用海等主要海域使用類型規(guī)模相對(duì)均衡,而山東省雖然海域使用類型種類基本齊全,但漁業(yè)用海比例過(guò)高,多樣性指數(shù)表現(xiàn)較低,僅高于江蘇省,呈現(xiàn)明顯的單一化用?，F(xiàn)象(表3)。而山東省漁業(yè)用海主要以開放式養(yǎng)殖用海為主,占比95.44%,表明山東省的海洋漁業(yè)結(jié)構(gòu)較為粗放,高密度的開放式海水養(yǎng)殖會(huì)損壞海域的生態(tài)系統(tǒng),導(dǎo)致附近海域海水富營(yíng)養(yǎng)化。

表3 全國(guó)沿海各省(市、自治區(qū))用海類型多樣性指數(shù)

3.3 近岸海域生態(tài)系統(tǒng)及服務(wù)功能受損較重

部分海岸帶開發(fā)利用不盡合理,造成萊州灣、渤海灣南部、膠州灣、丁字灣等近岸海域海水環(huán)境質(zhì)量較差,無(wú)機(jī)氮含量嚴(yán)重超標(biāo),富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出,水質(zhì)惡化,海洋生物多樣性遭受破壞,削弱了海岸生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)功能。2015—2018 年山東省重度富營(yíng)養(yǎng)化海域面積年均為297 km2,2018年達(dá)到421 km2,比上年增長(zhǎng)110.5%,重度富營(yíng)養(yǎng)化出現(xiàn)了年度波動(dòng)性加大的趨勢(shì)[11],黃河口、膠州灣、萊州灣、廟島群島等典型生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)處于亞健康狀態(tài),河口、海灣濱海濕地大面積萎縮、環(huán)境容量減小和生態(tài)功能衰退。如:黃河三角洲濕地已無(wú)灘涂可利用區(qū)域;膠州灣海域面積比歷史上的天然海灣縮小了1/3,致使海灣納潮量急劇降低,生物多樣性持續(xù)減少。

3.4 海洋污染造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

超負(fù)荷、大面積的高密度海水養(yǎng)殖,會(huì)產(chǎn)生大量的排泄物、殘餌,造成海域營(yíng)養(yǎng)鹽失衡、p H 值偏低、綠潮次生災(zāi)害及夏季底層海水缺氧等風(fēng)險(xiǎn)。山東沿海各地市均有不同規(guī)模的大面積高密度養(yǎng)殖區(qū),如東營(yíng)的三十萬(wàn)畝現(xiàn)代漁業(yè)示范區(qū)、長(zhǎng)島的扇貝與海帶養(yǎng)殖、榮成的海帶與海參養(yǎng)殖等,這些局部海域大面積高密度養(yǎng)殖給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生物多樣性和養(yǎng)殖品種健康造成巨大的安全隱患。另外,山東海洋環(huán)境還面臨船舶污水處理設(shè)施不健全,港口污水與垃圾接收處理設(shè)施不完備,沿海海洋垃圾密度水平較高,綠潮、海上溢油、危險(xiǎn)品泄露等風(fēng)險(xiǎn)[11]。

3.5 現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系不夠完善

傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力加大[12]。以海洋漁業(yè)、海洋油氣業(yè)、海洋化工業(yè)、船舶工業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海上交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)為代表的傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè),其生產(chǎn)總值約占全省海洋生產(chǎn)總值的80%,傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)高投入、高消耗、高污染、產(chǎn)業(yè)鏈短、技術(shù)含量低、附加值低等問(wèn)題日顯突出,傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式不可持續(xù)矛盾日趨尖銳。

新興海洋產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模偏小。海洋生物醫(yī)藥與制品、海洋高端裝備制造、海洋新能源新材料、海水淡化等新興海洋產(chǎn)業(yè)占全省海洋生產(chǎn)總值的比重不到20%,總體規(guī)模相對(duì)偏低。2018年,山東海洋經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)值比重為4.7∶42.6∶52.8,低于全國(guó)5.8個(gè)百分點(diǎn),第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)主要有海上交通運(yùn)輸業(yè)、涉海金融保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)等。

3.6 陸海統(tǒng)籌機(jī)制不健全

近年來(lái),山東省的陸海統(tǒng)籌發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,但也存在一些急功近利、本位主義等問(wèn)題,制約了陸海一體化發(fā)展的進(jìn)程[13-14]。在城市建設(shè)、旅游發(fā)展、重大工程和港口建設(shè)等方面,沒(méi)有統(tǒng)籌考慮海域、海島、海岸線的保護(hù)與開發(fā),臨港、臨海產(chǎn)業(yè)不斷向海岸帶地區(qū)集聚,對(duì)近海生態(tài)環(huán)境形成了巨大威脅,制約了海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。山東沿海各地缺乏陸海統(tǒng)籌開發(fā)利用的經(jīng)驗(yàn),也沒(méi)有形成完善的陸海統(tǒng)籌機(jī)制,陸海銜接的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、空間管控、污染物總量排放及標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全,跨區(qū)域、跨部門、跨流域的聯(lián)防聯(lián)控污染防治格局亟須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

由于受部門壁壘的限制,多種空間類規(guī)劃存在沖突[15-17]。全省有12個(gè)縣級(jí)規(guī)劃區(qū)陸海主體功能存在矛盾。山東省共有35個(gè)沿海縣、市、區(qū),在主體功能區(qū)規(guī)劃的劃定過(guò)程中,陸海自然生態(tài)基礎(chǔ)的差異性決定了海岸線兩側(cè)的主體功能評(píng)價(jià)需采用不同的指標(biāo)體系,也因此導(dǎo)致了有12個(gè)縣級(jí)規(guī)劃區(qū)陸海主體功能定位存在矛盾(表4),這就意味著同一縣級(jí)行政區(qū)的陸海兩側(cè)需執(zhí)行截然不同的區(qū)域和投資政策,無(wú)法有效推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準(zhǔn)落地。

表4 山東省陸海主體功能不一致的規(guī)劃單元

陸海生態(tài)紅線劃定內(nèi)容和管控要求均存在一定的差異。如,濱州貝殼堤自然保護(hù)區(qū)和山東黃河三角洲自然保護(hù)區(qū),陸域全部納入禁止類進(jìn)行管理,而海域部分則按照技術(shù)指南的要求劃定了禁止類和限制類紅線區(qū)。另外,部分自然保護(hù)地重復(fù)設(shè)置、保護(hù)地邊界不清、多頭交叉管理,如威海的劉公島,分別被原國(guó)家海洋局、原國(guó)土資源部和原國(guó)家林業(yè)局設(shè)置為劉公島國(guó)家級(jí)海洋公園、劉公島地質(zhì)公園和劉公島森林公園。

4 對(duì)策建議

從國(guó)家到地方推進(jìn)的自然資源機(jī)構(gòu)改革將有效解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,打通陸地和海洋,實(shí)現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡摹瓣懞Ｒ槐P棋”生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略,建立陸海一體化的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系,構(gòu)建陸海聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃的治理格局。本研究針對(duì)山東省海洋國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)存在的問(wèn)題,提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議。

4.1 合理配置海洋空間資源

嚴(yán)格海岸線功能管控,堅(jiān)守自然岸線保有率,實(shí)施海岸線的分類管控,優(yōu)先保護(hù)自然岸線,健全自然岸線管控制度,將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個(gè)類別,明確各類別岸段位置和范圍,并提出分類管控要求。統(tǒng)籌考慮近岸淺海和深遠(yuǎn)海漁業(yè)協(xié)同發(fā)展,構(gòu)建各有側(cè)重、協(xié)調(diào)有序的發(fā)展格局。近岸淺海以生態(tài)發(fā)展和融合發(fā)展為核心,嚴(yán)格控制近岸淺海捕撈強(qiáng)度,支持鼓勵(lì)發(fā)展外海和遠(yuǎn)洋捕撈,同時(shí)要加快深遠(yuǎn)海的智能化和裝備化發(fā)展,不斷探索以“長(zhǎng)鯨一號(hào)”為代表的深遠(yuǎn)海智能化坐底式養(yǎng)殖方式。

4.2 完善陸海統(tǒng)籌污染防治體系

完善陸海統(tǒng)籌污染防治體系。實(shí)施陸海污染一體化治理,推進(jìn)陸上水域和近海海域環(huán)境共管共治,針對(duì)黃河口、膠州灣、萊州灣等重點(diǎn)入海河口和海灣,進(jìn)一步完善并嚴(yán)格執(zhí)行污染物濃度控制與排放總量控制制度。實(shí)施“流域—河口—海灣”污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)重點(diǎn)入海河流和陸源入海排污口實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控,完善多級(jí)河長(zhǎng)制流域管理體系,建立河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制對(duì)接協(xié)作機(jī)制。

4.3 統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

緊密結(jié)合市場(chǎng)需求和市場(chǎng)拓展要求,推動(dòng)傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),加快智能化、生態(tài)化、服務(wù)化、跨界融合化進(jìn)程。大力發(fā)展新興海洋產(chǎn)業(yè),強(qiáng)化創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)和創(chuàng)新資源吸聚,突出關(guān)鍵核心技術(shù)與裝備自主研發(fā)和集成開發(fā),推進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈高度融合發(fā)展。積極發(fā)展現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè),加強(qiáng)新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)開發(fā)應(yīng)用,大力拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條,促進(jìn)跨界融合發(fā)展,加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)規(guī)模與內(nèi)涵的同步提升。

4.4 建立陸海統(tǒng)籌保護(hù)開發(fā)示范區(qū)

推動(dòng)黃河三角洲、膠州灣等陸海統(tǒng)籌保護(hù)開發(fā)示范區(qū)試點(diǎn)建設(shè),以“生態(tài)空間”支撐“發(fā)展空間”,在生態(tài)修復(fù)、多規(guī)融合、陸源污染防控、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面作出示范。通過(guò)示范區(qū)建設(shè),探索陸海統(tǒng)籌綜合管控模式,統(tǒng)籌海岸線兩側(cè)功能和需求,推動(dòng)形成陸海協(xié)調(diào)一致的生態(tài)、生活、生產(chǎn)協(xié)調(diào)的總體空間格局。

5 結(jié)束語(yǔ)

隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的變革,海洋開發(fā)保護(hù)進(jìn)入了以海洋生態(tài)文明和現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系協(xié)調(diào)融合發(fā)展為主題的新時(shí)代。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流,要加快海洋開發(fā)與保護(hù)支撐能力建設(shè),按照生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展的理念,陸海統(tǒng)籌推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、改善人居環(huán)境,為實(shí)現(xiàn)山東海洋高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。