王 媛

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

2020 年1 月，新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎）疫情暴發(fā)，并在短短數(shù)月內(nèi)蔓延至全球多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，嚴(yán)重危害著人類生命安全與社會(huì)發(fā)展。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有緊急性、成因多樣性、危害復(fù)雜性、高度不確定性等特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家治理體系和政府治理能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。自2003 年“非典”事件以來(lái)，中國(guó)全面開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，重點(diǎn)加強(qiáng)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的綜合應(yīng)急管理建設(shè)，應(yīng)急管理工作由全災(zāi)害管理向全過(guò)程的綜合化管理轉(zhuǎn)變?！耙话溉啤钡膽?yīng)急管理體系在建立初期發(fā)揮了較好作用，但是在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中暴露出應(yīng)急體制缺乏主動(dòng)性、應(yīng)急機(jī)構(gòu)難以綜合協(xié)調(diào)等缺陷［1］。在應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制上，高度重視救援與處置，相對(duì)而言事前的風(fēng)險(xiǎn)防范和事后的危機(jī)學(xué)習(xí)并未得到重視［2］。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家應(yīng)急管理體系以國(guó)家安全為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化源頭防范和風(fēng)險(xiǎn)防范化解。黨的十八屆三中全會(huì)明確將應(yīng)急管理列為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。2018 年應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始建立由一個(gè)強(qiáng)有力的核心部門(mén)進(jìn)行總牽頭、各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制［3］。雖然中國(guó)應(yīng)急管理能力不斷強(qiáng)化，但是針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作仍有欠缺。

為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力，公共衛(wèi)生體系建設(shè)明顯加快，初步搭建了“國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目-公共衛(wèi)生服務(wù)體系-公共衛(wèi)生籌資機(jī)制”的制度框架［4］。在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，公共衛(wèi)生體系在疫情防控、資源協(xié)調(diào)、病情救治等方面發(fā)揮了重要作用。2020 年成立的國(guó)家重大公共衛(wèi)生事件醫(yī)學(xué)中心，進(jìn)一步提升了全國(guó)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力和醫(yī)療救助水平，但現(xiàn)有的公共衛(wèi)生體系在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中還暴露出短板與不足。本研究對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的全過(guò)程進(jìn)行框架分析，探討應(yīng)急管理過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)與不足，提出實(shí)現(xiàn)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)的路徑。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理全過(guò)程的框架分析

中國(guó)應(yīng)急管理體系從全災(zāi)害管理發(fā)展到全過(guò)程管理，促進(jìn)應(yīng)急管理綜合化［5］?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理全過(guò)程的表述分為4 個(gè)階段，即預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建（圖1）。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理全過(guò)程

在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，通過(guò)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急培訓(xùn)演練、應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障等科學(xué)手段減少甚至消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的危害。應(yīng)急預(yù)案是指根據(jù)各地情況，相關(guān)部門(mén)會(huì)同疾控中心等衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜?，科學(xué)地編制指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理規(guī)范，使應(yīng)急管理工作能依計(jì)劃及時(shí)、有效、準(zhǔn)確開(kāi)展。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展事態(tài)和實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，不斷調(diào)整、修改、更新應(yīng)急預(yù)案，提升應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性和可操作性。公共衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)演練是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案、鍛煉應(yīng)急能力最直接的方式，常態(tài)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)演練機(jī)制是應(yīng)急管理工作高效開(kāi)展的有力保障。在應(yīng)急培訓(xùn)演練中引入情景構(gòu)建等方法，展開(kāi)多種形式公共衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)演練，并根據(jù)所屬地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)狀況提高培訓(xùn)演練的針對(duì)性，及時(shí)糾正應(yīng)急培訓(xùn)演練中出現(xiàn)的問(wèn)題，合理完善應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急物資儲(chǔ)備以政府儲(chǔ)備為主，儲(chǔ)備形式分為實(shí)物儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備。在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》要求下，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)所屬管轄范圍的應(yīng)急物資儲(chǔ)備，包含藥品、設(shè)備、人員等。

從總體上看，強(qiáng)調(diào)監(jiān)測(cè)和預(yù)警已經(jīng)成為中國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐的一大特色［6］。中國(guó)擁有世界上規(guī)模最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)預(yù)防和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害起到積極作用。由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)各級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)所屬范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生狀況，利用專業(yè)化機(jī)構(gòu)對(duì)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，制定和組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防規(guī)劃和干預(yù)措施。同時(shí)，各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況，及時(shí)向本級(jí)政府以及上級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)告。由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生信息，或授權(quán)各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)向社會(huì)發(fā)布所屬轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生信息。中國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件舉報(bào)制度允許任何單位或個(gè)人向相關(guān)部門(mén)報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患。突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警分為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警信息發(fā)布3 個(gè)階段，利用監(jiān)測(cè)手段獲得突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵信息，對(duì)獲得的信息進(jìn)行專業(yè)性分析與綜合性判斷，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級(jí)發(fā)布預(yù)警信息。

在應(yīng)急處置與救援階段，涉及應(yīng)急救援、應(yīng)急物資運(yùn)輸、信息發(fā)布、社會(huì)協(xié)同等內(nèi)容，主要涵蓋應(yīng)急指揮機(jī)制和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急指揮機(jī)制是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心會(huì)同相關(guān)應(yīng)急部門(mén)，統(tǒng)一指揮突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作，利用現(xiàn)代信息化的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，使地方與國(guó)家指揮體系有效銜接。各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)明確自身職責(zé)范圍，認(rèn)真履職直至突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束。應(yīng)急指揮工作范圍包含應(yīng)急管理相關(guān)文件的制定、協(xié)調(diào)應(yīng)急力量、調(diào)配應(yīng)急物資等多個(gè)環(huán)節(jié)，滿足應(yīng)急管理的工作需求。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響范圍和影響程度的不確定性，需要政府與社會(huì)各階層形成應(yīng)急共識(shí)，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制指導(dǎo)下采取統(tǒng)一行動(dòng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是從中央到地方、不同地區(qū)間、多部門(mén)、多機(jī)構(gòu)等的協(xié)同合作，集中力量開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置與救援。在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，有效整合應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)信息互通、物資互濟(jì)、醫(yī)療互助，形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的有效合力。

事后恢復(fù)與重建是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效處置后，采取有效措施促使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常［7］。政府采取多項(xiàng)舉措幫扶受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的個(gè)人、企業(yè)、行業(yè)等快速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)，一定程度上彌補(bǔ)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的損失，其中包括對(duì)生活困難群眾提供臨時(shí)經(jīng)濟(jì)援助，防止“因病返貧”“因病致貧”問(wèn)題發(fā)生，對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行心理恢復(fù)等。事后恢復(fù)與重建的內(nèi)容不僅包括復(fù)工復(fù)產(chǎn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，還包括對(duì)應(yīng)急管理工作在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)暴露出的短板進(jìn)行完善，對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程中有失職、瀆職等行為的相關(guān)責(zé)任人、機(jī)構(gòu)、單位等進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行全面反思，彌補(bǔ)現(xiàn)有應(yīng)急管理制度的不足，借鑒應(yīng)急管理工作的成功經(jīng)驗(yàn)，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的短板

在現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)下，新冠肺炎疫情基本得到控制的同時(shí)也暴露出應(yīng)急管理過(guò)程中存在的不足。因此，需要檢視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的全過(guò)程，及時(shí)補(bǔ)齊應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的短板。

2.1 應(yīng)急物資保障系統(tǒng)亟待加強(qiáng)

為有效開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作，應(yīng)急物資的及時(shí)供給和配送是關(guān)鍵環(huán)節(jié)［8］。在新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)醫(yī)療和生活物資緊缺、分配不均等問(wèn)題，暴露出突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的物資保障管理系統(tǒng)亟待加強(qiáng)。首先，應(yīng)急物資供給能力不足。在疫情發(fā)生初期，全國(guó)的醫(yī)用防護(hù)服、醫(yī)用口罩、呼吸機(jī)等醫(yī)療物資緊缺，原有醫(yī)療物資儲(chǔ)備不足且在突發(fā)情景下的生產(chǎn)供應(yīng)能力不足。應(yīng)急物資保障系統(tǒng)存在地區(qū)差異化，中國(guó)西部、農(nóng)村等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)急物資保障能力相對(duì)薄弱。其次，應(yīng)急物資存在管理不善和跨區(qū)域協(xié)調(diào)困難問(wèn)題。應(yīng)急物資儲(chǔ)備主體由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，地區(qū)間差異大，管理水平參差不齊，缺乏有效的物資聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在物資運(yùn)輸期間，還出現(xiàn)了云南省大理市惡意扣留重慶、黃石醫(yī)療物資的不當(dāng)行為。同時(shí)，倉(cāng)庫(kù)內(nèi)物資管理不善，沒(méi)有形成有效的動(dòng)態(tài)管理，物資損耗率較高且周轉(zhuǎn)率低，尚未建成有效的應(yīng)急保障物資信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致在應(yīng)急物資調(diào)配環(huán)節(jié)出現(xiàn)滯后、混亂等問(wèn)題。最后，應(yīng)急物資保障隊(duì)伍缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急管理能力不足。在新冠肺炎疫情期間，國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)的物資超過(guò)了當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)的承載能力，出現(xiàn)人手嚴(yán)重不足、物資登記出錯(cuò)、物資調(diào)配混亂等局面。

2.2 應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急演練有待完善

在此次新冠肺炎疫情防控工作中，暴露出原有的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》與現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理工作不相適應(yīng)、應(yīng)急演練落實(shí)不到位等問(wèn)題。全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本形成，但存在針對(duì)性、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題［9］。在公共衛(wèi)生專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案方面，各地應(yīng)急預(yù)案制定出現(xiàn)程序不明確、標(biāo)準(zhǔn)模糊、同質(zhì)化等問(wèn)題，面對(duì)難以預(yù)測(cè)且影響復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏實(shí)際操作性和時(shí)效性?；鶎訂挝挥捎诮?jīng)費(fèi)、人員等資源限制，編制突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案更加困難，應(yīng)急預(yù)案更新滯后。此次新冠肺炎疫情涉及跨域協(xié)同治理，但目前尚無(wú)完善的針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件跨域協(xié)同治理的應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練存在組織管理、準(zhǔn)備管理、評(píng)估、保障不到位等問(wèn)題，基層組織的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急演練更為薄弱。由于缺乏相關(guān)的應(yīng)急演練，部分應(yīng)急管理人員和部門(mén)在面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)缺乏專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急管理工作難以有效開(kāi)展。社會(huì)群眾較少參與有效的應(yīng)急演練，缺乏相關(guān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急知識(shí)儲(chǔ)備，在面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)恐慌情緒暴發(fā)，產(chǎn)生了不當(dāng)甚至錯(cuò)誤的行為。

2.3 部門(mén)間協(xié)作存在障礙

負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的相關(guān)部門(mén)之間合作不暢，跨部門(mén)協(xié)調(diào)能力薄弱。技術(shù)與信息上的垂直和管理體制上屬地之間的沖突，是此次新冠肺炎疫情預(yù)警不及時(shí)的主要原因［10］。由醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)集成的全國(guó)疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，無(wú)需逐級(jí)上報(bào)，全國(guó)各地只要報(bào)告病例，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心和各級(jí)疾病預(yù)防控制部門(mén)都能第一時(shí)間收到信息，但是這個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的直報(bào)系統(tǒng)只負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)，無(wú)權(quán)向社會(huì)直接發(fā)布疫情信息，疫情信息只能由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)或者經(jīng)其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)公布。在以屬地管理為主的應(yīng)急管理體制下，地方政府是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的主體。此次新冠肺炎疫情屬于新發(fā)傳染病，地方政府仍采取程序化方式將相關(guān)信息層層上報(bào)，過(guò)度依賴上級(jí)決策，一定程度上阻礙了新冠肺炎疫情在初期的有效控制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中，多部門(mén)職能交叉，權(quán)責(zé)范圍不明確，出現(xiàn)多頭治理的混亂局面。新冠肺炎疫情期間，湖北省、安徽省等地的基層人員反映每天要填寫(xiě)多個(gè)部門(mén)的防疫表格，表格的填寫(xiě)內(nèi)容基本相似，只是不同部門(mén)要求的格式不同，給基層工作人員增加了負(fù)擔(dān)。同時(shí)上下級(jí)部門(mén)間交流不暢，由于基層組織機(jī)構(gòu)的資源稀缺，缺乏專業(yè)的衛(wèi)生知識(shí)、技能、人員，致使疫情防控工作難以落實(shí)到位。

2.4 社會(huì)應(yīng)急力量參與缺乏有效性

突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過(guò)程中充分發(fā)動(dòng)并協(xié)調(diào)社會(huì)力量參與，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效方法之一［11］。社會(huì)應(yīng)急力量的廣泛參與，能彌補(bǔ)政府在應(yīng)急管理中的應(yīng)急資源緊缺和應(yīng)急能力欠缺，有序推進(jìn)政府應(yīng)急管理工作。在此次疫情期間，社會(huì)應(yīng)急力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的有效性不足，甚至產(chǎn)生了負(fù)面影響。部分醫(yī)療防護(hù)物資生產(chǎn)商、供應(yīng)商、銷(xiāo)售商制假售假，在2020 年2 月份疫情嚴(yán)重時(shí)，上海市、河北省、湖北省、甘肅省等多地查獲大量假冒偽劣口罩等醫(yī)療防護(hù)物資，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者權(quán)益與生命安全。在疫情期間多地還出現(xiàn)哄抬防護(hù)用品和生活物資價(jià)格等違法行為，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)的正常秩序。此外，還存在社會(huì)組織應(yīng)急管理能力欠缺等問(wèn)題，此次負(fù)責(zé)分配社會(huì)捐贈(zèng)物資的湖北省紅十字會(huì)，由于缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，造成物資調(diào)配錯(cuò)誤，未能及時(shí)緩解定點(diǎn)醫(yī)院的物資緊缺狀況，相關(guān)人員的失職失責(zé)行為阻礙了應(yīng)急管理工作的有序開(kāi)展，并對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)

在風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的當(dāng)今社會(huì)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻。因此，必須構(gòu)筑起科學(xué)有效的公共衛(wèi)生防范治理體系，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力。

3.1 加強(qiáng)應(yīng)急物資保障系統(tǒng)建設(shè)

物資保障是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是維持社會(huì)穩(wěn)定的前提［12］。此次疫情期間，多數(shù)醫(yī)院缺乏抗擊疫情所需的呼吸機(jī)、除顫儀、體外膜肺氧合儀等醫(yī)療設(shè)備，醫(yī)用口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資供給緊缺，暴露出應(yīng)急設(shè)備儲(chǔ)備、生產(chǎn)、配置方面的不足。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備內(nèi)容，科學(xué)調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資數(shù)量、種類、規(guī)格等。首先在儲(chǔ)備物資的日常管理中，對(duì)應(yīng)急物資進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升應(yīng)急物資的儲(chǔ)備質(zhì)量與快速分配能力。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急階段，調(diào)動(dòng)應(yīng)急物資企業(yè)生產(chǎn)積極性，開(kāi)辟應(yīng)急物資調(diào)配的綠色通道，高質(zhì)量保障應(yīng)急物資供應(yīng)。其次加大應(yīng)急物資保障系統(tǒng)的科研投入力度，使更多科研成果用于應(yīng)急物資儲(chǔ)備的設(shè)施建設(shè)、內(nèi)部管理、應(yīng)急物資調(diào)配等方面，形成高效的物資分配與運(yùn)輸系統(tǒng)，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，確保在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急過(guò)程中物資供需匹配高效，且能安全、及時(shí)、全數(shù)送達(dá)所需地點(diǎn)。

3.2 完善應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練制度

提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，優(yōu)化應(yīng)急演練制度，全面提升應(yīng)急管理的工作效能。制定包括新發(fā)傳染病、跨區(qū)域協(xié)同治理在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)預(yù)案，并建立應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。各地在《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》總體指導(dǎo)下，結(jié)合實(shí)際情況修訂地方應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，明確人員、設(shè)備、技術(shù)、指揮協(xié)調(diào)、應(yīng)急救援等方面的要求，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中每個(gè)階段工作內(nèi)容做出具體安排。還可以根據(jù)外部環(huán)境變化、已發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應(yīng)急演練反饋信息，組織專業(yè)人員與機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行定期評(píng)估、修訂、改進(jìn)，提高應(yīng)急預(yù)案的時(shí)效性和科學(xué)性。應(yīng)急演練是對(duì)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)踐檢驗(yàn)，同時(shí)也是對(duì)相關(guān)人員、機(jī)構(gòu)和部門(mén)應(yīng)急管理能力的考查。在應(yīng)急演練中引入情景構(gòu)建等方法，模擬突發(fā)公共衛(wèi)生事件的真實(shí)環(huán)境，使參與應(yīng)急演練的相關(guān)人員充分了解應(yīng)急管理的全過(guò)程，檢驗(yàn)應(yīng)急管理的工作能力。并積極開(kāi)展面向社會(huì)群眾進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練，使社會(huì)群體在應(yīng)急演練過(guò)程中獲得相關(guān)應(yīng)急知識(shí)和能力，增強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范意識(shí)。此外，應(yīng)急演練結(jié)束后及時(shí)進(jìn)行效果評(píng)估，反饋應(yīng)急演練過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與可取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案。

3.3 加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合

部門(mén)間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，分工合作，明確職責(zé)邊界。縱向方面，暢通中央與地方各級(jí)政府溝通渠道，形成上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制。首先厘清中央與地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置權(quán)限。建立中央統(tǒng)籌指揮、地方政府屬地化應(yīng)急管理體系，并建立統(tǒng)一的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告系統(tǒng)，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，疾控中心及時(shí)向上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)立即響應(yīng)，同時(shí)給予地方部門(mén)一定的處置決策權(quán)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件及時(shí)控制在小范圍內(nèi)，避免危害的擴(kuò)散與傳播。其次加強(qiáng)對(duì)基層部門(mén)的應(yīng)急管理建設(shè)，提升基層部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。還應(yīng)合理配置公共衛(wèi)生資源，指導(dǎo)基層公共衛(wèi)生工作，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，堅(jiān)持公共衛(wèi)生服務(wù)下沉。橫向方面，建立跨部門(mén)的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，使各部門(mén)及時(shí)高效進(jìn)行工作配合，減少溝通成本，形成多部門(mén)合作長(zhǎng)效機(jī)制。首先進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，各部門(mén)認(rèn)真履行自身職責(zé)并在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行有效協(xié)作，全方位開(kāi)展應(yīng)急管理工作。其次深化疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、高校等部門(mén)之間的合作，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力建設(shè)。在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，暢通突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理相關(guān)部門(mén)的溝通渠道，建立跨部門(mén)合作標(biāo)準(zhǔn)，形成銜接流暢的應(yīng)急合作機(jī)制。

3.4 完善組織建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與

突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)日趨復(fù)雜化特點(diǎn)，需要積極動(dòng)員社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，充分利用社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作。此次新冠肺炎疫情充分證明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中社會(huì)力量的廣泛參與，形成多元主體應(yīng)對(duì)疫情的有效配合，是有效控制疫情的重要舉措。轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，通過(guò)可靠信息引導(dǎo)社會(huì)組織行動(dòng)，協(xié)調(diào)社會(huì)公眾配合［13］。首先政府在政策、裝備、資金等方面給予社會(huì)組織扶持，培養(yǎng)一批具有高應(yīng)急管理水平的社會(huì)組織，社會(huì)組織在學(xué)習(xí)、培訓(xùn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急知識(shí)和技能的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)組織的自我管理，提高自身社會(huì)公信力。其次積極動(dòng)員慈善組織、專業(yè)學(xué)術(shù)類社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多方力量參與應(yīng)急管理，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的聯(lián)防聯(lián)控。此外，政府采取多樣化激勵(lì)政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量的有效參與，對(duì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過(guò)程中有突出貢獻(xiàn)的組織或個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。還可以搭建由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理信息服務(wù)平臺(tái)和協(xié)調(diào)平臺(tái)，對(duì)社會(huì)組織、志愿團(tuán)體等社會(huì)力量進(jìn)行分級(jí)、分類的標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的實(shí)際需求，有效動(dòng)員所需的社會(huì)力量，有序參與應(yīng)急管理工作。

4 小結(jié)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)政府工作的重要內(nèi)容，運(yùn)行高效的應(yīng)急管理系統(tǒng)能有效減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的負(fù)面影響。通過(guò)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理全過(guò)程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府在應(yīng)急演練、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急指揮、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方面做出了許多頗有意義的建設(shè)。但是此次新冠肺炎疫情的發(fā)生，暴露出現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)仍存在短板。為補(bǔ)齊突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的短板，重點(diǎn)從應(yīng)急物資保障系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練制度、部門(mén)協(xié)作、組織建設(shè)4 個(gè)方面入手，多角度共同提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。