葉世斌

（河池學院馬克思主義學院，廣西 河池 546300）

2019 年底暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情）引發(fā)全球性的公共衛(wèi)生危機，導致全球范圍內出現(xiàn)大規(guī)模停工、停產現(xiàn)象，并導致失業(yè)率上升，特別是暫時性失業(yè)的大規(guī)模出現(xiàn)。為了緩解危機中失業(yè)人員、低收入群體的生活壓力，各國都實施了相應的紓困計劃：一是直接針對全體居民發(fā)放現(xiàn)金；二是針對一些特殊群體的人員發(fā)放現(xiàn)金，如特定年齡段的居民、具體標準下的低收入群體、失業(yè)人員等；三是識別出已經或可能陷入困境之中的人員，實施有針對性的救助。針對處于困境中的人員展開的救助工作，也就是一般意義上的反貧困工作，貧困人員的身份識別要么是按照收入標準將貧困人員劃分為極端貧困、相對貧困等，要么是按照衣食住行等基本生活條件是否得到了保障進行分類。據(jù)此，在反貧困中對不同群體的幫扶救助方式、程度也會相應的有所不同。

1 傳統(tǒng)社會各國對貧困人員的身份識別

1.1 中國古代對貧困人員的身份識別

中國古代反貧困思想主要體現(xiàn)在慈善領域，《周禮》記載的古代慈善“保息六政”，具體內容包括“慈幼、養(yǎng)老、振窮、恤貧、寬疾、安富”六項，在分類上雖然存在部分重疊，但是這種分類方式就是一種對貧困人員的身份識別。這種分類思想幾乎貫穿中國古代社會救濟的始終。一是養(yǎng)老，對需要照顧老年人的家庭進行稅收減免，降低家庭負擔。西漢時期有規(guī)定“年齡超過80 歲的老人，免除兩個兒子的人頭稅”［1］。二是慈幼，設立機構照料棄嬰，并對無力養(yǎng)育嬰兒的家庭予以補貼。如宋代設立居養(yǎng)院來養(yǎng)育嬰兒，并設立舉子倉，主要功能是對產子之家提供生活救助，減少棄嬰事件的發(fā)生［1］。三是疾病救助，對有醫(yī)療需求但是經濟困難的群體提供幫助。漢代王莽執(zhí)政時期，“民疾疫者，舍空邸第，為置醫(yī)藥”［1］。宋代更是設立了安樂坊、安濟坊、施藥局等機構來保障。四是喪葬救助，本族貧困家庭有喪事的，宗族成員要提供幫助，宋代更是設立漏澤園，專門負責掩埋代葬。這些政策既滿足了貧困家庭的喪葬需求，也可以避免一些家庭因喪葬陷入更加貧困的境地。五是災荒年的賑災措施。賑濟的種類主要包括賑谷、賑銀、工賑三項［2］，這三項政策與如今對貧困群體發(fā)放財物和安排工作或者提供政策支持扶持其自主就業(yè)是同樣的思路。中國古代這種需求導向的分類救助就是一種早期的貧困人員身份識別，救助的范圍為幾乎屬于沒有援助就無法生存的“赤貧者”。中國古代這種對貧困人員的身份識別模式，也是為了便于有效地利用社會資源，有針對性地解決部分社會群體面臨的困境。

1.2 西方國家對貧困人員的身份識別

14 世紀的英國貧困問題凸顯，當時英國對窮人進行了分類識別，第一類是無勞動能力的窮人，第二類是遭遇不幸事件而變成窮人的，第三類是那些放蕩成性、不可救藥的窮人［3］。1601 年《伊麗莎白濟貧法》頒布，對特定的貧困人員進行救助，同時對流浪行乞的人員進行嚴格約束，“游蕩和行乞者一旦被宣布為流浪者，治安法官有權當眾鞭笞他們”［3］。當時社會的觀念是有勞動能力的都應當工作，窮人當中有很多無賴和惡棍等，所以需要對貧困人員進行身份識別。英國的濟貧思想主要關注的是誰需要救濟以及誰值得救濟的問題。美國的濟貧制度最早是沿襲英國《伊麗莎白濟貧法》思想，體系上十分完備，具體的濟貧項目都非常具有針對性，體現(xiàn)出對貧困群體的精準識別并實施相匹配的幫扶。如撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助專門幫助單親家庭、殘疾人家庭或雙親處于失業(yè)狀態(tài)并在積極尋找工作的雙親俱全家庭；補充保障收入主要面向老年人、失明人士和重殘疾人士等，并且在申請者的資產方面有具體的規(guī)定；食品券計劃一般要求家庭財產低于2 000 美元［4］。這些政策對受益者的身份都做了非常細致的識別，并非粗放型的直接發(fā)放補貼。17 世紀，法國開始建立貧民習藝所，老年人、病人、婦女和兒童被關在貧民習藝所，同時探索對貧民加以區(qū)分的辦法，并對愿意就業(yè)者給予工作機會，設立公共救助的總機構，對未能獲得工作的壯健貧困人員提供工作［5］。瑞典的早期社會救助主要針對低收入家庭、無失業(yè)保障的失業(yè)者、無健康保險的患病者、因帶孩子而不能工作的群體等［4］。

2 傳統(tǒng)社會貧困人員身份識別的缺陷及修正

2.1 傳統(tǒng)社會貧困人員身份識別的缺陷

一是歧視受助者。英國《伊麗莎白濟貧法》的出臺背景就是把貧困的成因歸咎于個人原因，對貧困人員進行身份識別，對個體的貧困狀況、致貧原因進行全方位的審視，特別強調對貧困個體的道德評價問題，如懶惰、浪費等。他們認為，不少窮人是有勞動能力的，他們的貧窮是自身懶惰造成的，因為懶惰又造成自己的妻兒衣食無著，導致社會又不得不耗費資源去救助他們的妻兒。因此，17 世紀的英國依然有人反對給貧民提供救濟，提出“饑餓是強迫人們干活的最好的辦法”［3］。二是身份識別成本太高。身份識別意味著要調查清楚具體人員的貧困狀況，開展此項調查本身需要耗費一定的人力、物力、財力。此外，進行了身份識別，自然要對貧困人員不同的脫貧需求進行差異化的救助。為滿足對應的需求、采購物資、運輸、組織人力去發(fā)放都會產生成本，尤其在第一階段的調查并沒有真正摸清每個貧困人員的真實需求，情況會更糟糕，識別不準確可能會出現(xiàn)更加嚴重的資源浪費。三是身份識別不全面且具有滯后性。傳統(tǒng)社會進行貧困人員身份識別主要關注那些比較明顯的貧困現(xiàn)象。如中國關注老人、幼童的照料、疾病救濟、喪葬救濟等方面；英國關注流民問題；美國關注包括殘疾人、退伍軍人、老人小孩的救濟或養(yǎng)育問題。在這些標準體系之外，可能還存在著因為其他原因致貧的群體。此外，舊的標準體系對社會經濟結構的調整制造出新的事業(yè)失敗者、新的窮人是無法識別的，只能在他們陷入貧困處境以后才能被發(fā)現(xiàn)。

2.2 建立全面保障體系替代貧困人員身份識別

傳統(tǒng)社會把貧困認定為是個人因素導致，以此為前提進行的貧困人員身份識別和開展的救助沒有能夠解決社會的貧困問題。隨著經濟社會的發(fā)展，特別是經濟結構調整、資源配置體系變化等問題導致任何身份的人都有可能陷入貧困境地。隨著技術進步帶來的各行業(yè)、職業(yè)崗位的變化，不能及時跟上這種變化的將會被就業(yè)崗位暫時性淘汰，成為失業(yè)人口并有可能陷入貧困。既定的標準體系就不能總是全面識別并幫助真正的窮人，解決方案應當是建立一個全員的社會保障體系。這種思路在制度層面得到了體現(xiàn)，德國在1883 年出臺了《疾病社會保險法》、1884 年頒布《工傷事故保險法》、1889 年頒布《老年和殘疾社會保險法》、1911 年頒布《職員保險法》、1923 年頒布《帝國礦工保險法》、1927 年頒布《職業(yè)介紹和失業(yè)保險法》［5］。在這之后，法國、英國、瑞典等國家先后出臺了類似的法案，這些法案主要包括工傷、養(yǎng)老、疾病和失業(yè)保險4 個方面。這個保障體系基本涵蓋了所有人員的所有需求，任何可能導致特定人員陷入貧困境地的情況他們都設想到了，并且預先設定了保障的方案，這個體系幾乎就是針對傳統(tǒng)社會救助模式的種種缺陷來設定的。

2.3 全面保障體系的缺陷

全面保障作為體系完備的社會安全網絡，的確起到破解貧困、保障所有人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等諸多方面需求的作用，但是即便是在保障體系非常完備的發(fā)達國家，貧困問題依然存在。在美國，截至2016 年，950 萬每年至少工作27 周的工人，仍然生活在貧困線以下，生活窘迫或極端接近貧困線［6］，有勞動能力的人只會在失業(yè)的情況下才會陷入貧困，全面保障體系的制度安排就是避免這個群體失業(yè)或者在他們失業(yè)以后提供補貼、再就業(yè)培訓等。但忽視了2 個問題：一是即便他們沒失業(yè)，也有可能因為家庭成員或者自己某些方面的開支加大而陷入貧困；二是靈活就業(yè)人員，他們不在失業(yè)統(tǒng)計的范圍之內。實施全面保障的英國、瑞典、德國、美國等國家都出現(xiàn)了福利開支過高，甚至導致國家財政危機的問題或者是勞動群體個人負擔過重的問題。在智利，職工交費比率不斷上升，有些部門已達到職工月收入的50%［5］。全面保障體系是一種模式化分配，它預先設定一個標準，只要符合標準就能領取相應的補貼，而現(xiàn)實當中總會有人靈活變通，盡量讓自己符合標準，以便能從社會保障體系里面撈取好處。這會導致社會價值觀念發(fā)生變化，不主動承擔社會責任和家庭責任，不勞而獲者反而過得挺好，這就是英國《伊麗莎白濟貧法》制定者們所擔憂的問題。

3 科學的貧困人員身份識別可以抵消現(xiàn)有保障模式的缺陷

3.1 尊重了國家財力的客觀性

在一定的社會經濟條件背景下，對貧困人員進行身份識別需要經歷實踐的檢驗，跳出原有的思路，不斷地予以修正。傳統(tǒng)社會的救助模式保障范圍太窄，沒有能夠覆蓋盡可能多的貧困群體，在進行貧困人員身份識別時，對道德上有瑕疵的群體采取拋棄甚至懲罰的態(tài)度，并不能真正解決貧困這一社會問題。目前中國已經建立起比較完備的社會保障體系，但是人口老齡化、城鄉(xiāng)結構發(fā)展變化、經濟發(fā)展預期等因素都會對制度體系的進一步發(fā)展產生重要影響。美國目前在社會保險項目上花費約2.7 萬億美元，僅社會保障1 項就耗費1 萬億美元［6］。中國的現(xiàn)狀決定了不可能按照這個方向去發(fā)展社會保障事業(yè)。全民基本收入顯然可以省去扶貧的工作成本，直接解決窮人的生活問題，讓他們有更多的選擇，可以去做想做的和適合自己做的事情，但是更難解決的財政負擔問題隨之而來。而以貧困人員身份識別為前提的社會保障模式，可以很好地緩解國家財政入不敷出的問題。

3.2 準確識別了貧困人員的需求

脫貧需求的核心是生活得到改善，具體哪些方面需要優(yōu)先改善、哪些方面是特定貧困群體最需要的，判斷不準確就會出問題。在一些扶貧項目中，慈善機構的初衷確實很好，但他們的努力似乎沒有成效，甚至產生浪費，幾乎所有的實物捐贈，包括食品、服裝、教科書、水罐和衛(wèi)生用品等都存在這種問題［6］。因此，滿足貧困人員脫貧需求是客觀性與主觀性的統(tǒng)一，也是多樣性與一致性的統(tǒng)一。一些貧困群體的收入事實上已經能夠滿足基本生活，但他們的支出不合理，存在把有限的收入用于人情開支、賭博、購買煙酒等非必要消費，旁觀者一般會對窮人的這種非理性消費持批評態(tài)度。事實上，緊迫的財務方面的擔憂會對人分析問題的能力產生影響，越窮的人越難以做出理性的判斷、合理制定消費計劃。大量記錄顯示，發(fā)展中國家的窮人會花很多錢來置辦婚禮、嫁妝、洗禮等，這很有可能是怕丟面子的結果［7］，對他們而言，這些事情甚至比食物更重要。窮人因為生存壓力過大，更喜歡賭博、玩游戲、抽煙喝酒、看電視，他們不像富人那樣有更多的途徑去緩解壓力，事實上富人的生存壓力比窮人小得多，這說明貧困人員在精神生活、社交生活上有較大的需求。特定的人員在特定時期究竟要通過何種途徑才能脫貧，并沒有可以照搬的方案，系統(tǒng)化的幫助并不見得符合其需求、讓其成長。

3.3 兼顧效率與公平，杜絕資源錯配

類似于全面保障體系的模式化分配制度，不僅有可能被別有用心的人利用以撈取好處，而且為了維持這個龐大的保障體系，本身還需要耗費較大的財政投入。勞動者努力工作為社會保障體系提供了資金，工作越努力的勞動者貢獻越大，而保障的對象卻包含所有社會成員，養(yǎng)懶漢式的社會保障模式肯定不符合提升社會生產效率的要求。僵化的社會保障體系對勤奮的勞動者而言是不公平的，會挫傷他們的勞動積極性，進而影響社會的生產效率，但忽略貧困群體的需求也是不恰當?shù)?，因為其貧困往往是社會因素造成的。一個有勞動能力且愿意努力工作的人如果處于貧窮境地，大概有3 個方面的原因：一是先天的不平等，沒有繼承到足夠的財產和機遇；二是后天的不平等，社會分工和競爭造成他的收入低；三是家庭負擔；3 個因素都不是個人能夠很容易解決的。羅爾斯提出，所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的社會基礎都要平等地分配，除非對其中一種價值或所有價值的平等分配合乎每個人的利益［8］，否則，不平等將會加劇貧困人員的惡劣處境。若對貧困現(xiàn)象視若無睹就是忽視公平，而全面保障會導致效率低下，只有以貧困和貧困人員身份的精準識別為前提采取的救助措施，才能實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，實現(xiàn)社會資源的合理配置。

4 貧困人員身份識別經驗對危機應對的啟示

4.1 社會危機沖擊下中美的救助政策對比

新冠肺炎疫情波及全球，許多國家為防范疫情傳播被迫停工停產，引發(fā)社會失業(yè)率上升。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2020 年1 月和2 月份，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率分別為5.3%和6.2%，環(huán)比分別上升0.1 和0.9個百分點［9］。受新冠肺炎疫情在美國蔓延影響，美國3 月失業(yè)率從上月的3.5%升至4.4%［10］。單看2個失業(yè)率的數(shù)據(jù)，很容易得出一個錯誤的結論：疫情對中國造成的影響要比美國更大。事實上2020 年1月份，中國失業(yè)率明顯提高的原因，除了新冠肺炎疫情造成的影響，還有一個重要原因就是1 月份恰逢中國的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)，春節(jié)期間，許多外出務工人員返鄉(xiāng)過年，很多與節(jié)慶活動相關度不高的工業(yè)、服務業(yè)、個體工商戶等都會停業(yè)一段時間。因此，中國的失業(yè)率上漲并且超過美國，并不完全是新冠肺炎疫情導致的。疫情引發(fā)的社會危機，導致一部分人陷入困境之中，中美兩國采取了不同的應對方式。中國的救濟政策主要以地方政府為主，各地區(qū)根據(jù)實際情況采取包括發(fā)放消費券、舉辦購物節(jié)等模式，保障民生、刺激消費、提振經濟。截至2020 年5 月8日，疫情發(fā)生以來，全國有28 個省份、170 多個地市統(tǒng)籌地方政府和社會資金，累計發(fā)放190 多億元的消費券［11］。同時交通運輸部印發(fā)通知，從2020 年2月17 日0 時起至疫情防控工作結束，全國收費公路免收車輛通行費，保障疫情防控和生產生活物資運輸［12］，這些措施切實降低了生產生活用品的運輸成本，對消費品價格上漲起到抑制作用。美國的救濟政策包括：為所有失業(yè)工人發(fā)放為期6 周、每周600美元（約合人民幣3 888 元）的補助；為符合收入要求的群體發(fā)放刺激支票，其中符合全額補助條件的個人和已婚夫婦將分別獲得1 200 美元（約合人民幣7 777 元）和2 400 美元（約合人民幣15 554 元）的現(xiàn)金補助。其中，個人和夫婦的收入標準低于75 000美元（約合人民幣486 075 元）和150 000 美元（約合人民幣972 150 元）。這些補貼是根據(jù)2019 年或2018 年的納稅申報單或者社會保障金領取情況確定受益人［13］。美國的救助政策可能出現(xiàn)的問題：一是降低失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。失業(yè)人員每月可以領取2 400 美元（約合人民幣15 554 元）補貼，而美國普通職員平均只有4 萬美元（約合人民幣259 240元）［14］的年收入，不工作顯然也是一個很劃算的選擇。二是對特定收入水平以下的人員實施現(xiàn)金補貼，固定的收入標準體系必然會導致一部分需要保障的人員被忽略，而一部分不需要保障的人員又領取了補貼，造成資金浪費。

4.2 社會危機沖擊下中美的救助政策效果

固定標準體系的無差別救助既不能保障所有困境中的人，也存在浪費國家財政開支的情況。在新冠肺炎疫情導致的社會危機沖擊之下，這種保障體系還必須發(fā)揮促進社會經濟秩序恢復的作用。顯然美國的模式對刺激消費、促進社會復工復產的正面作用并不明顯。而中國奉行“國家統(tǒng)一決策與分級管理相結合”的社會保障模式，社會政策具有明顯的地方化特征，應對疫情沖擊的現(xiàn)金補助計劃也大多由地方政府制定和實施［13］，各地因地制宜，實施的促消費與穩(wěn)就業(yè)相結合的模式對保障困難群體、恢復經濟活動、穩(wěn)定社會秩序的效果更佳。2020 年第二季度，中國各月城鎮(zhèn)調查失業(yè)率分別為6.0%、5.9%、5.7%，逐步回落［15］。根據(jù)2020 年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)可知，國內生產總值相較上年度增長了2.3%。美國勞工部公布的數(shù)據(jù)顯示，7 月美國失業(yè)率為10.2%，雖然環(huán)比下降0.9 個百分點，但仍處于歷史高位［16］。2020 年第二季度美國實際國內生產總值（GDP）按年率計算萎縮32.9%，萎縮幅度遠高于第一季度的5%，為1947 年有記錄以來最大降幅［17］。社會經濟生產活動恢復，失業(yè)率下降，大部分因疫情沖擊而出現(xiàn)經濟困難的人員即可通過就業(yè)迅速擺脫困境，減少了政府財政支出用于社會救濟的開支。這就是中國的失業(yè)率與經濟狀況在本次社會危機沖擊下能夠迅速好轉的原因。

5 結語

傳統(tǒng)社會的差異化救濟在價值理念、保障的深度和廣度上都存在問題，但不是徹底否定這一政策思路的理由。全面保障體系不僅沒有徹底解決問題，反而導致國家財政負擔過重、嚴重影響社會生產積極性。當下中國的精準扶貧，從價值理念上體現(xiàn)了對人的尊重、對效率與公平的兼顧、差異性與統(tǒng)一性的結合，在沒有大幅度增加社會經濟壓力的前提下，準確識別貧困人員及其需求，為采取有針對性的救濟措施提供了指導。在新冠肺炎疫情所引發(fā)的社會危機沖擊之下，中國的精準扶貧所倡導的對困境人員進行身份識別的差異化救助模式經受住了檢驗。差異化救濟要拓寬深度和廣度，但絕不能走向包辦一切的全面保障，更不能推向所謂的“全民基本收入”模式。政策的制定要更加關注實施的實際效果，考慮這種體系的投入與產出的問題而非宏觀的社會效應或者是輿論反饋。在經濟發(fā)展中，對東部地區(qū)和中西部地區(qū)中心城市面臨的相對貧困問題，以及西部省區(qū)的農村地區(qū)、特別是邊遠山區(qū)面臨的返貧風險問題，不能無差別地對所有人實施高標準的全面保障，也不能簡單地只做基本生存保障。后扶貧時代的貧困治理，既要做好應對經濟社會發(fā)展中共通性因素導致的長時期相對貧困與返貧風險問題，也要做好應對各種突發(fā)性、偶發(fā)性因素導致的個體、區(qū)域、甚至全域性短期貧困問題，繼續(xù)堅持對特定人員的困難狀況實施識別，是救助政策有效性的重要保障。