杜柏仁

“禮之用，和為貴”，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，是中華法治文明的永恒追求。非訴優(yōu)先，多元參與，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防化解機(jī)制，努力把矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解在基層和萌芽狀態(tài)，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)途徑。2月26日，市十五屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》，自今年5月1日起施行，條例的實(shí)施將為本市加強(qiáng)訴源治理，推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解開創(chuàng)新的局面。

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾糾紛高發(fā)期，國(guó)家層面尚未有多元化解矛盾糾紛的立法，制定地方性法規(guī)，促進(jìn)本市社會(huì)矛盾糾紛化解，就成為必然選項(xiàng)。市人大常委會(huì)注重法治引領(lǐng)，積極主動(dòng)作為，堅(jiān)持人大牽頭，立法主導(dǎo)，會(huì)同市司法局和市高院于2019年、2020年連續(xù)兩年對(duì)促進(jìn)多元化解矛盾糾紛地方立法開展廣泛深入調(diào)研。自啟動(dòng)調(diào)研至提交一審，市人大監(jiān)察司法委赴全國(guó)人大聽取指導(dǎo)1次，向常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作專題匯報(bào)2次，召開工作推進(jìn)會(huì)6次，作專題研究近10次，召開市委市政府有關(guān)部門、法院系統(tǒng)、街鎮(zhèn)司法所、有關(guān)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)以及專家學(xué)者座談會(huì)10余次。蔣卓慶主任專門聽取立法工作匯報(bào)，并于2020年12月下旬率部分常委會(huì)組成人員、市人大代表赴楊浦區(qū)視察調(diào)研，要求按照委員和代表所提建議，對(duì)條例草案作進(jìn)一步修改完善，確保條例真正為本市加強(qiáng)多元化解矛盾糾紛工作提供有效管用的制度支撐。一審后，市人大常委會(huì)法工委廣泛征求各方意見，莫負(fù)春副主任率市人大法制委、常委會(huì)法工委赴基層法院開展實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)了解矛盾糾紛化解工作情況，進(jìn)一步聽取意見建議。

把非訴解紛機(jī)制挺在前面

就目前全國(guó)各地的情況看，矛盾糾紛解決過度依賴訴訟的情況普遍存在。本市法院一審民商事案件受案量連續(xù)多年居于高位，2019年達(dá)55萬余件，且還處于持續(xù)攀升之中。但同期來看，全市受理人民調(diào)解案件30萬余件，受理仲裁案件6000余件，受理行政復(fù)議案件1.4萬余件，作出行政裁決決定70件，其他非訴訟方式解紛能量有待進(jìn)一步釋放。

主要采用訴訟方式解決糾紛，加劇了司法資源緊張矛盾，也加劇了社會(huì)關(guān)系的對(duì)抗，增加了解紛息訴成本。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，條例貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的指示精神，探索建立“非訴化解在前，法院立案在后”的解紛機(jī)制和流程，用專章或者專節(jié)規(guī)定了調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議和仲裁這些非訴訟化解方式參與解紛，力求激發(fā)非訴訟解紛方式的能量，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮調(diào)解等多種力量和資源參與解決矛盾。

條例不但規(guī)定了“和解、調(diào)解優(yōu)先和預(yù)防與化解相結(jié)合，注重實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議”兩項(xiàng)基本原則，同時(shí)也規(guī)定“本市推動(dòng)基層人民法院依法對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、小額債務(wù)糾紛、勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、交通事故糾紛等適宜調(diào)解的案件，探索實(shí)行調(diào)解程序前置”，還規(guī)定“人民法院在登記立案前當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先通過非訴訟爭(zhēng)議解決中心或者多元化解矛盾糾紛信息化平臺(tái)選擇調(diào)解組織先行調(diào)解，或者委派特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解”。

打通多元化解“斷頭路”

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)矛盾呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)、復(fù)雜多元等特點(diǎn)，糾紛源于各個(gè)領(lǐng)域，原因多種多樣，訴求有所不同，但統(tǒng)一的多元化解矛盾糾紛機(jī)制尚未有效建立，各種化解手段缺乏整合，缺少銜接、各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗，“法治斷頭路”較多。市民群眾發(fā)生矛盾糾紛后，訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障機(jī)制的銜接、協(xié)作不暢通，市民